Лекция 6. Муниципальное образование как социально-экономическая система

Реформа земской организации местного самоуправления в 1917 году (Реформы Временного правительства).

Статус земской организации в системе государственного управления. Земские органы общественного управления по замыслу авторов реформ должны были стать органами местной государственной власти. Земство фактически становилось местной властью, которая представляла собой самый низший элемент в системе государственной власти.

Расширялись предметы ведения земской организации местного самоуправления. В числе новых им передавались следующие вопросы:

вопросы оказания юридической помощи местному населению;

заведование школьным делом в учебном отношении (контроль за учебно-воспитательным процессом);

устройство бирж труда;

принятие мер по охране труда;

заведование милицией.

Структура земских органов управления и порядок их формирования. Структура земских органов управления осталась прежней. В то же время принципиально качественные изменения произошли в порядке формировании представительных органов.

Декларация Временного правительства от 3 марта 1917 года провозгласила новый принцип формирования земских представительных органов – принцип всеобщего избирательного права.

Проведение выборов в волостное земское Собрание, как правило, предусматривалось по мажоритарной системе. Применение пропорциональной системы допускалось для всех волостей уезда по постановлению губернской управы, для отдельных волостей – по распоряжению министра внутренних дел.

Число гласных определялось на волость по 20-50 человек в зависимости от количества жителей.

Корпус гласных составлял волостное земское собрание. Его председатель избирался из числа гласных. Исполнительным органом являлась волостная земская управа во главе с председателем.

Выборы в земское уездное Собрание проводились по пропорциональной системе. Города составляли самостоятельный избирательный округ. Города с населением менее 50 тысяч жителей и губернские города не выбирали гласных в уездное земство, так как приравнивались по правам к уездному земству. Гласные в губернское земское Собрание выбирались уездными земскими собраниями или городскими Думами.

Статус гласных. В состав земских Собраний входили только избранные гласные. От участия в них представителей ведомств и должностных лиц полностью отказались. Председатель избирался гласными из своей среды на один год. Свои обязанности гласные исполняли на безвозмездной основе, но Собраниям предоставлялось право возмещать им расходы по поездкам в Собрания в виде путевых суточных. Собрания проводились один раз в год, чрезвычайные – по мере надобности без всякого разрешения и без утверждения повестки заседания.

Статус управ как органов земского управления. Должностные лица управ не утверждались. Выбирать в управу можно было не только гласных, но и любого гражданина, имеющего избирательное право. Заместитель председателя управы избирался земским собранием. Срок полномочий управы составлял три года. Не допускались совмещения земских должностей ни с какими платными должностями по государственной и общественной службе. Члены управы и председатель не могли принимать участие в земских подрядах и поставках. За управами оставалось право избирать особых лиц для заведования отдельными отраслями, комиссии и специальных сборщиков.

Взаимоотношения между органами государственной власти и земскими органами управления. Обязательные постановления для исполнения могли приниматься земскими представительными органами на губернском и уездном уровнях. Губернский комиссар как представитель Временного правительства имел право либо опротестовать эти постановления в случае нарушения закона, либо вернуть в эти органы для вторичного рассмотрения по существу.

Уездный и губернский комиссары осуществляли надзор за деятельностью губернских и уездных земств, а также волостного земства. Он выражался в форме протестов. Губернский комиссар вносил их в административный отдел окружного суда, а уездный – на волостное земство административному судье уезда.

Были внесены изменения в Земское Положение в части устранения опеки и подавления самостоятельности земских органов управления; улучшения земских финансов и кредитования земств; предоставления земским органам права на образование союзов и товариществ с земствами других территорий.

Земская организация местного самоуправления получила распространение по всей стране и формировалась с учетом местных особенностей. Этому в немалой степени способствовали такие законодательные акты Временного Правительства как «Положение о волостном земстве» от 21 мая 1917 года и «Положение о поселковом управлении» от 21 июля 1917 года.

Вместо заключения.Отношение современников к земству как уникальному общественному институту в жизни российского общества было далеко неоднозначным. Впрочем, и среди исследователей наблюдаются неоднозначные оценки роли и места земской организации общественного управления. Одни рассматривали земство как институт самоуправления (5,33), другие – в качестве «временной надстройки» над самоуправлением, необходимость которой вытекала из неравномерности зрелости городских и сельских сообществ. Земство было призвано помочь сельским сообществам быстреепройти путь реформирования в рыночных условиях и стать вровень с городскими сообществами».(6,213)

На наш взгляд, земская организация общественного управления – это еще не полноценный институт местного самоуправления, а скорее всего переходная модель, которая позволила местным сообществам получить необходимый опыт организации самоуправления на местном уровне. И если бы не события октября 1917 года, вполне возможно, что земская организация общественного управления получила бы свое дальнейшее развитие. Как показывают исследования представителей российской муниципальной науки (Л.А.Велихова и других) наиболее перспективным направлением реформирования земской организации местного самоуправления являлся ее преобразование в муниципальную организацию местного самоуправления. При этом всемерно учитывался практический опыт становления местного самоуправления, уровень социально-экономического развития регионов России, их культурно-исторические и национальные особенности.

Литература

1. История местного самоуправления в России. Хрестоматия. – Обнинск: Институт муниципального управления, 1996.- 98с.

2. Лапин В. Проблемы и перспективы становления местного самоуправления в Российской Федерации // Городское самоуправление. – 1998. -№ 5. – С.

3. Велихов Л.а. Основы городского хозяйства. – Обнинск: Институт муниципального управления, 1995. –216с.

4.Формирование муниципальной компетенции в России (XVIII-XX в.в.) // Муниципальная власть. – 1997.- С.89

5. Лаптева Л. Земские учреждения в России // Городское управление. – 1998.- № 5.- С.12-23.

6. Народная энциклопедия научных и прикладных знаний. Т.XI. Общественно-юридический. 2-й полутом. - М.: Типография Товарищества И.Д.Сытина, 1912.

7. Основы местного самоуправления. В 3-х частях. Ч.2.- Обнинск: Институт муниципального управления, 1997.- 94с.

Вопросы для изучения

1. Муниципальное образование как социально-экономическая система (определение, признаки, структура).

2. Характеристика структуры муниципального образования как социально-экономической системы

3. Дифференциация муниципальных образований как социально-экономических систем.

1. Муниципальное образование как социально-экономическая система (определение, признаки, структура)

1.1. Основные подходы в определении муниципального образования как социально-экономической системы.

Системный подход к анализу сущности муниципального образования дает возможность трактовать его как сложную социально-экономическую систему, которая локализована на определенной территории и является одновременно подсистемой региональной и национальной экономических систем. Это сложившаяся в определенных территориальных границах социально-экономическая система, Она предстает как совокупность взаимодействующих и взаимозависимых элементов. Локальность ее по отношению к региональной и национальной экономическим системам определяется государственными органами и органами местного самоуправления. В основе этой локальной системы лежат социальные и экономические процессы, обусловленные институциональным средой - местным самоуправлением. (1)

Если обобщить другие точки зрения на муниципальное образование как на социально-экономическую систему, то под ней понимается:

- первичная территориальная ячейка народного хозяйства и сообщество населения, организованное для совместного производства и потребления, в основном самостоятельно ведущее и муниципальное, и местное хозяйство; (2)

- совокупность объектов производственной и социальной сфер; (3)

- социально- производ­ственныйкомплекс, призванный и обеспечивать эффективное взаимодействие производственной и социальной его составля­ющих, а в результате — динамичное развитие; (4)

- сложный социально-эконо­мический механизм, социальную ячейку формирования и функ­ционирования местного сообщества. (5)

Муниципальное образование как социально-экономическая система, обладает определенной свободой выбора формы деятельности и представляет собой единую организационную структуру, элементы которой взаимосвязаны и совместно функционируют для достижения общей цели.

Она относится к классу искусственных, организационных систем, т.е. организаций, созданных и управляемых людьми, где люди составляют главный и определяющий компонент. Любой уровень и любой элемент социально-экономической организации местного сообщества, от муниципального образования в целом, до отдельной социально-экономической единицы, например, микрорайона или муниципального предприятия все они являются социально-экономическими системами (СЭС).

Муниципальные образования можно отнести к динамичным системам – они являются постоянно изменяющимися системами. Всякие изменения, происходящие в них, называются процессом. Они являются вероятностными системами – их функционирование может быть предсказано с определенной степенью вероятности на основе изучения их прошлого.

1.2. Общесистемные и специфические свойства муниципального образования как социально-экономической системы

Муниципальное образование как социально-экономическая система характеризуется определенной совокупностью структурных элементов и связей между ними, которая вступает во взаимодействие с внешней средой, образуя с ней единство, и распределяет ограниченные ресурсы в соответствии с определенной иерархией целей и задач функционирования.

Наиболее важной объективной характеристикой муниципального образования как социально-экономической системы является ее целенаправленность. В соответствии с Законом №131-ФЗ «целью местного самоуправления в Российской Федерации является самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций». Таким образом, основная цель заключается в наиболее полном удовлетворении индивидуальных и общественных потребностей населения в соответствии с действующим законодательством и общепринятыми нормами морали.

Муниципальное образование как социально-экономическую систему характеризуют общесистемные и специфические свойства:

– целостность как внутреннее единство и несводимость свойств системы к сумме свойств составляющих ее элементов;

– интегративность как свойство системы включать системообразущие элементы, утратившие отдельные индивидуальные свойства, изменение которых приводит к изменению условий функционирования системы в целом;

– многовариантность как разноплановая организация элементов системы, которая на практике проявляется через многообразие форм использования вещественных и личных факторов производства и определяется динамикой экономического развития;

– адаптивность как свойство системы постоянно приспосабливаться к изменениям внешней и внутренней среды;

– изоморфизм как соответствие территориальной структуры хозяйства муниципального образования территориальной структуре хозяйства региона и национальной структуре хозяйства в целом;

– синергизм – как объединение финансовых, материальных, людских ресурсов территориальной локальной общности в целях эффективного решения межпоселенческих проблем, вопросов местного значения общими усилиями и получения дополнительного дохода;

- автономность проявляется в его стремлении решать самостоятельно вопросы местного значения в полном объеме, а также иметь наиболее полную компонентную структуру;

- устойчивость, которая обеспечивается такими элементами самоорганизации, как дифференциация и лабильность. Дифференциация – это стремление муниципального образования к структурному и функциональному разнообразию элементов, которые обеспечивают не только условия возникновения и разрешения противоречий, но и определяют его способность быстро приспосабливаться к меняющимся условиям. Лабильность означает подвижность функций элементов структуры при сохранении устойчивости системы в целом.

К специфическим свойствам муниципального образования как экономической системы следует отнести:

- разную степень активности элементов, входящих в состав муниципального образования как социально-экономической системы, что характеризует разную степень их участия в процессе воспроизводства;

- наличие базовых, опорных элементов в структуре муниципального образования и сопряженных с базовыми промежуточных элементов. Комбинация базовых и небазовых элементов в структуре социально-экономической системы дает возможность выявить локомотивный сектор в составе муниципального образования.

С учетом указанных свойств, ключевыми характеристиками социально-экономической системы муниципального образования являются:

1) наличие определенной структуры, иерархии подсистем и элементов, их сложное взаимодействие;

2) тесная взаимосвязь с другими крупномасштабными социально-экономическими системами и внешней средой;

3) способность адаптироваться к изменяющимся условиям внешней среды, вырабатывать варианты поведения и изменять свою структуру, сохраняя целостность, основное предназначение и свойства;

4) наличие предельных возможностей, определяемых имеющимися в распоряжении ресурсами и характерными для элементов социально-экономической системы муниципального образования структурными связями;

5) нестабильность отдельных параметров социально-экономической системы муниципального образования, уникальность и недостаточная предсказуемость ее поведения в конкретных условиях;

6) комплексный характер управления;

7) необратимый характер развития социально-экономической системы муниципального образования.

1.3. Структура муниципального образования как социально-экономической системы

Важнейшей характеристикой муниципального образования, как целостной системы является его структура. Под структурой понимается совокупность элементов и связей, определяющих внутреннее строение и организацию муниципального образования как целостной системы (микрорайоны и районы в городе, структура местной власти). При таком рассматривании муниципального образования структура выступает, как способ описания его организации. Структуризация определяется внутренними свойствами муниципального образования, исходя из его параметров, и отражает реальную организацию в определенном виде и с необходимой степенью подробности. Структура динамична по своей природе, ее эволюция во времени и пространстве отражает процесс развития подсистем муниципального образования (приватизация, муниципализация, поглощение малых поселений).

Муниципальное образование представляет собой целостную систему, состоящую из следующих основных элементов:

территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление;

населения и выборных органов, осуществляющих от его имени местное самоуправление на данной территории;

муниципальной собственности, выступающей в качестве материально-финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления; (6)

- местного (муниципального) хозяйства, обеспечивающего предоставление муниципальных услуг местному сообществу и другим организациям.

Заслуживает внимания подход исследователей, согласно которому муниципальное образование как социально-экономическая система рассматривается как социально-производственный комплекс. Он представляет собой целостную систему производства и социального потребления, где центральное место занимает население, которое выступает в качестве товаропроизводителя и потребителя, выразителя экономических отношений». (7)

Социально-производственный комплекс муниципального образованиясостоит из трех основных элементов:

- производство, в том числе социальных услуг, результат которого измеряется валовым муниципальным продуктом;

- социальное потребление, измеряемое конечным муниципальным потреблением;

- соотношение конечного потребления и валового муниципального продукта, которое характеризует состояние производственно-социального комплекса, его базовые пропорции.

Он включает в себя:

1) население – товаропроизводитель и потребитель;

2) производство;

3) социальную инфраструктуру;

4) природные ресурсы и окружающую среду;

5) орган управления – муниципалитет, отвечающий за текущую и прогнозную деятельность. (8)

На наш взгляд, наиболее оптимальным является следующий подход к рассмотрению структуры муниципального образования как социально-экономической системы. Она включает в себя основные подсистемы. К видам структуризации относят:

1) предметная структуризацию, которая отражает основные материально-вещественные компоненты этой системы, их балансовые пропорции и внутрисистемные связи.

2) территориальную структуризацию (населенные пункты, в городах - на жилые, промышленные и иные зоны, микрорайоны, квартала и т.д.).

3) функциональная структуризация (по функциям или по целям). С ее помощью выстраивается «дерево целей» системы управления муниципальным образованием. (9)

Используя предложенную авторами учебника для вузов «Система муниципального управления» структуризацию муниципального образования как социально-экономической системы, представим в следующем разделе нашей лекции ее характеристику.

Дата добавления: 2014-01-15