Характеристика советской организации местной государственной власти

ЛЕКЦИЯ ШЕСТАЯ. СОВЕТСКАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ МЕСТНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

1. Характеристика советской организации местной государственной власти.

2. Некоторые вопросы организации деятельности местного Совета депутатов как государственной управленческой организации.

3. Местные Советы депутатов и органы общественного самоуправления. Местные Советы депутатов и местное самоуправление.

1.1. Определение понятия «советская организация местной государственной власти». В главах 8 (статья 73) и 19 Конституции СССР (1,25,27), в статьях 72, 109,137 Конституции РСФСР (2,22,36) используется термин «местные органы государственной власти и управления». К ним, согласно статье 145 Конституции СССР (1977г.), отнесены Советы народных депутатов (и создаваемые ими органы), образуемые в краях, областях, автономных областях и округах, районах, городах, районах в городах, поселках, сельских населенных пунктах.(1,57)

На наш взгляд, когда речь идет о советской системе местной государственной власти на уровне городских и сельских поселений, а также на районном уровне в сельской местности, то правомерно, использовать категорию «советская организация местной государственной власти».

Она рассматривается нами, в широком смысле слова как система органов местной государственной власти - местных Советов депутатов, в узком смысле – как совокупность структурных органов и подразделений местного Совета депутатов, наделенных определенными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Основная миссия (цель) советской организации местной государственной власти состояла в защите интересов государства на территории местного Совета депутатов. Что же касается интересов местного сообщества, то они нередко отодвигались даже не второй, а на третий план. Следует учитывать, что на территории местного Совета депутатов могли функционировать не подведомственные ему другие хозяйственные и иные организации, которые нередко по своим материальным, финансовым и людским ресурсам превосходили потенциал данного органа местной власти. Поэтому интересы местного сообщества нередко руководителями этих организаций подменялись «ведомственными» интересами. Местное население довольно часто являлось «заложником» их деятельности, а местные Советы депутатов оказывались неспособными обеспечивать защиту его интересов.

1.2. Особенности советской организации местной государственной власти. Советы депутатов в Конституции СССР определялись в качестве политической основа конституционного устройства страны. В то же время статья 6 Конституции СССР закрепляла положение, согласно которому руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы являлась Коммунистическая партия Советского Союза. Это означало партийное руководство деятельностью Советов депутатов, в том числе и местных Советов, что ограничивало возможности эффективного использования их потенциала как управленческой организации.

Местные Советы являлись неотъемлемым элементом системы государственной власти. Они не были органами местного самоуправления, а представляли государственную власть на местах. В крупном городе, как правило, система местной государственной власти представляла собой городской Совет депутатов и районные в городе Советы депутатов. Довольно часто в нее входили поселковые и сельские Советы депутатов, территория которых была подведомственна городскому Совету депутатов. В сельском районе в система органов местной государственной власти входили городские, поселковые, сельские Советы депутатов. В этой системе была своя четкая иерархия – местные Советы депутатов нижестоящих уровней находились под руководством местных Советов вышестоящего уровня, а те, в свою очередь, подчинялись в своей работе областным, краевым, республиканским органам государственной власти.

Для местных Советов депутатов, как впрочем, для Советов депутатов других уровней, устанавливался общий порядок их формирования.

Местный Совет депутатов представлял собой советскую управленческую организацию, в которой сочетались представительные и исполнительно-распорядительные начала. В своей деятельности он использовал одни и те же организационные формы работы (сессии, постоянные комиссии др.), что и Советы вышестоящих уровней.

Принципы организации и деятельности для всех Советов депутатов были едиными. К ним, согласно Конституции СССР (1977 г.), относились:

- демократический централизм;

- социалистическая законность;

- соединение в деятельности местных Советов депутатов функций принятия решений с их исполнением;

- коллективное, свободное, деловое обсуждение и решение вопросов;

- систематическое информирование населения о работе местных Советов депутатов, о принятых решениях и их исполнении;

- регулярная отчетность создаваемых местным Советом депутатов исполнительных и распорядительных органов, других органов перед населением и Советом депутатов;

- широкое привлечение граждан к участию в работе местных Советов депутатов;

- социалистический интернационализм.

Принцип «демократического централизма» осуществлялся в практической деятельности местных Советов в выборности всех органов центральной и местной власти снизу доверху, подотчетности их народу; в обязательности исполнения решений, принимаемых вышестоящими Советами для нижестоящих органов местной государственной власти; в обязательной отчетности нижестоящих местных Советов перед вышестоящими в иерархии органов местной государственной власти; в самостоятельности каждого Совета в системе советских органов местной государственной власти в осуществлении возложенных на него функций и ответственности за их выполнение; в участии нижестоящих Советов в деятельности вышестоящих.

1.3. Формирование местных Советов депутатов осуществлялось посредством выборов, которые проводились на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Вместе с тем у избирателей не было права действительного демократического выбора, так в законодательстве по выборам не предусматривалось таких норм как самовыдвижение кандидатов, свободное ведение предвыборной агитационной кампании, контроль за деятельностью избирательных комиссий со стороны населения и т.п. Вместе с тем при подготовке и проведении выборов в местные органы государственной власти предусматривалось ряд организационных форм участия населения. Среди них выделим следующие: избирательные комиссии, выдвижение кандидатов в депутаты через трудовые коллективы, встречи кандидатов в депутаты с избирателями, практика наказов избирателей и др.

Состав местных Советов депутатов, как правило, отражал, во-первых, социальную структуру советского общества, в которую включались два класса – рабочие и крестьяне, и прослойка – интеллигенция, во-вторых, возрастной состав избирателей; в третьих, роль КПСС как руководящей и направляющей силы советского общества.

Весь процесс формирования местных Советов депутатов, начиная от нарезки избирательных округов, подбора кандидатов в депутаты и кончая организацией выборов, находился под контролем местных партийных комитетов.

В соответствии с Конституцией СССР (1977 г.) срок полномочий местных Советов депутатов составлял 2,5 года.

1.4. Статус и полномочия местных Советов депутатов. Местный Совет депутатов представлял собой советскую государственную управленческую организацию, содержание деятельности которой определялся его статусом в иерархической системе органов государственной власти и управления, функциями, которыми наделялся данный орган местной власти.

Местный Совет депутатов выступал одновременно в качестве субъекта и объекта управления.

Если рассматривать местный Совет как субъект управления, то объектом управления являлись, как закреплялось это в советском законодательстве, вопросы местного значения. К их числу относились: руководство на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством; утверждение планов экономического и социального развития территории и местного бюджета; руководство подчиненными местным Советам депутатов государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями. Кроме вышеперечисленных вопросов местного значения на местные Советы депутатов призваны были обеспечить соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан, оказывать содействие укреплению обороноспособности страны.

В то же время местный Совет депутатов представлял собой объект управления со стороны советских органов государственной власти вышестоящего уровня и партийных комитетов.

Деятельность местного Совета депутатов как советской управленческой организации местной государственной власти необходимо рассматривать в двух аспектах. Первый из них связан с выполнением местным Советом депутатов властных полномочий как органа местной государственной власти, второй – с осуществлением полномочий по руководству (управлению) организациями, находящимися в его непосредственном подчинении и финансируемыми из местного бюджета.

Реализация властных полномочий. Местный Совет депутатов как орган государственной власти призван был обеспечивать на своей территории:

- выполнение текущих и перспективных планов экономического и социального развития города, района; соблюдение законодательства о порядке составления и представления отчетных данных государственной статистики;

- всеобщее обязательное среднее образование молодежи; соблюдение правил паспортной системы;

- своевременное и правильное рассмотрение и разрешение предложений, заявлений и жалоб граждан;

- исполнение Закона ССР о всеобщей воинской обязанности всеми должностными лицами и гражданами, а также предприятиями, учреждениями и организациями;

- соблюдение законов СССР, РСФСР и автономной республики, других актов вышестоящих органов государственной власти и управления по охране государственного и общественного порядка, социалистической законности, прав и охраняемых законом интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций, кооперативных и иных общественных организаций и др.

Как орган местной государственной власти местный Совет депутатов принимал решения, которые носили общеобязательный характер для исполнения всеми гражданами и организациями, расположенными на его территории.

Местный Совет депутатов имел право заслушивать на сессиях и заседаниях исполкомах руководителей всех хозяйствующих субъектов, функционировавших на его территории по вопросам, находившимся в его компетенции. Данный орган местной власти был наделен правом осуществлять контроль за выполнением населением и организациями принятых им решений, а также решений вышестоящих советских органов государственной власти. В этих целях в составе городских и районных Советов депутатов создавалось соответствующее структурное подразделение – комитет народного контроля.

Как орган местной государственной власти местный Совет депутатов назначал руководителей отдела внутренних дел, прокурора города, района, осуществлял контроль за работой этих органов.

Местный Совет депутатов как орган государственной власти осуществлял координацию деятельности в решении вопросов местного значения предприятий, учреждений и организаций вышестоящего (ведомственного) подчинения в различных сферах народного хозяйства, расположенных на его территории.

Полномочия местного Совета депутатов по руководству подведомственными организациями. К ним относились предприятия и учреждения, которые содержались за счет местного бюджета и функционировали в различных сферах народного хозяйства (в жилищно – коммунальной, бытового обслуживания и торговли, образования, культуры и спорта, здравоохранения и социального обеспечения и др.).

Полномочия местного Совета депутатов как советской государственной управленческой организации можно подразделить на две основных группы. В первую включались вопросы общего руководства государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством на соответствующей территории. Ко второй группе относились полномочия исключительного характера, которые были присущи только данной организации. Речь, к примеру, шла о признании полномочий депутатов и решении вопросов о досрочном прекращении полномочий депутатов в соответствии с законодательством; об избрании исполнительного комитета местного Совета и изменении его состава, об образовании постоянных комиссий депутатов и изменении их состава; об отчетах о работе исполкомов и постоянных комиссий депутатов; о структуре и штатах исполкома, об утверждении и освобождении от должностей их руководителей; об избрании городского, районного суда, изменении его состава, утверждение председателя суда, заслушивание отчетов суда; утверждение текущих и перспективных планов экономического и социального развития территории; утверждение бюджета и отчета об его исполнении и т.д.

1.5. Система местных Советов депутатов в регионе, в крупном городском поселении и в сельском районе. Как уже отмечалось выше, местные Советы депутатов рассматривались как органы местной государственной власти в границах следующих административно-территориальных единиц - край, область, автономная область, автономный округ, город, район в городе, сельский район, сельский совет, поселок.

На уровне региона, возьмем, к примеру, Архангельскую область, функционировала следующая система органов местной государственной власти:

- областной Совет народных депутатов;

- Ненецкий окружной Совет народных депутатов;

- городские Советы народных депутатов в городах областного подчинения (к примеру, Архангельский и Северодвинский городские Советы народных депутатов);

- районные Советы народных депутатов в сельской местности;

- районные Советы народных депутатов в городах (например, в городе Архангельске, Северодвинске);

- городские Советы народных депутатов в городах районного подчинения (к примеру, Онежский городской Совет народных депутатов);

- поселковые, сельские Советы народных депутатов.

В основу вышеизложенной системы местных Советов народных депутатов лежал иерархический принцип ее построения, когда организации нижестоящего уровня подчинялись в своей деятельности вышестоящему уровню и отчитывались перед ним за ее результаты. Чем был ниже уровень управления, тем меньшими функциями и правами наделялись местные Советы народных депутатов, тем меньшими возможностями для решения вопросов местного значения обладали эти управленческие государственные организации. Поэтому нередко они вынуждены были обращаться за помощью и поддержкой к хозяйственным организациям, функционировавшим в границах территории того или местного Совета народных депутатов.

1.6. Организационная структура местного Совета депутатов. Особенность местного Совета депутатов как советской управленческой организации состояла в том, что она совмещала в себе одновременно полномочия двух органов - представительного и исполнительного.

В самом упрощенном понимании это означало следующее. Местный Совет депутатов представлял собой советскую общественно – профессиональную управленческую организацию. Ее общественный характер определялся тем, что абсолютное большинство депутатов местного Совета осуществляли свои полномочия на общественных началах. Свидетельством того, что она представляла собой профессиональную управленческую организацию является наличие в ней, с одной стороны, депутатов, осуществлявших свои обязанности на постоянной основе. Они, как правило, занимали высшие управленческие должности в данной организации. Вместе с тем на работу в аппарат местного Совета депутатов нанимались профессиональные советские управленцы.

Местный Совет депутатов разрабатывал и принимал решения, выполнение которых возлагалось как на свои собственные структурные подразделения (к примеру, исполнительный комитет местного Совета депутатов, постоянные депутатские комиссии др.), так и на другие организации, которые располагались на его территории.

В то же время отсутствовало, как это принято в практике муниципального управления, разделение местной публичной власти на представительные и исполнительные органы, т.е. на две самостоятельных муниципальных управленческих организации. При этом исполнительный орган местной публичной власти (один вид муниципальной управленческой организации) должен был исполнять решения, принимаемые другим органом – представительным (другой вид муниципальной управленческой организации) и был подотчетен ему.

Советская организация местной государственной власти не предусматривала такого деления. Поэтому организационная структура местного Совета депутатов представляла собой, с одной стороны, совокупность структурных органов и должностных лиц, осуществлявших представительные функции (полномочия), а с другой – совокупность структурных органов, подразделений и должностных лиц, выполнявших исполнительно-распорядительные функции. И при этом она базировалась одновременно на общественном и профессиональном характере деятельности местного Совета депутатов. Депутатский корпус в абсолютном своем большинстве принимал участие в работе местного Совета депутатов на общественных началах. И лишь незначительная его часть состояла из управленцев, осуществлявших в нем свою деятельность на профессиональной (платной) основе.

Для выполнения представительских функций местный Совет депутатов (его состав колебался от 15 до 600 депутатов) избирал своего руководителя и исполнительный комитет, который и возглавлял данный структурный орган. Из числа депутатов избирались заместители председателя исполкома, секретарь исполкома. Они осуществляли свою деятельность на постоянной профессиональной основе.

Местный Совет из состава депутатов формировал постоянные комиссии, председатели которых работали на общественных началах. Постоянные депутатские комиссии выполняли три основных функции: подготовительную, контрольную, организационную. На постоянные комиссии возлагалось:

разработка предложений и внесение вопросов для рассмотрения их на сессии местного Совета депутатов, на заседаниях исполкома, постоянной комиссии;

подготовка заключение по вопросам, выносимых на рассмотрение вышеназванных органов местного Совета депутатов;

оказание содействия государственным органам и организациям, а также депутатам местного Совета депутатов в их работе по выполнению решений Совета депутатов, постоянной комиссии, наказов избирателей;

осуществление контроля за деятельностью структурных органов и подразделений исполкома, предприятий, учреждений и организаций в части выполнения решений местного Совета депутатов.

Из числа депутатов, как правило, создавались территориальные депутатские группы. Они были призваны осуществлять на местах контроль за исполнением решений местного Совета депутатов, оказывать практическую помощь в разрешении вопросов местного значения. В практике депутатской деятельности использовалась и такие формы, как депутатские посты, выездные заседания постоянных комиссий, отчеты перед избирателями и др.

Практически в каждом местном Совете депутатов формировалась депутатская группа из числа депутатов – членов КПСС. Ее основная задача состояла в проведении политики КПСС на местном территориальном уровне. Практически все основные вопросы деятельности местного Совета депутатов, включая организационно-кадровые, предварительно рассматривались на заседаний партийной депутатской группы.

Основной формой работы депутатского корпуса в местном Совете депутатов являлась сессия. Определялось их минимальное число. Для краевых, областных, окружных, городских, районных, районных в городах местных Советов депутатов – не реже четырех раз в год, для поселковых и сельских Советов депутатов – не менее шести раз в год.

В состав исполнительного комитета местного Совета депутатов в обязательном порядке входили председатель исполкома, его заместители, секретарь исполкома, руководители основных структурных подразделений исполкома (они также были депутатами), представители рабочего класса, или крестьянства, интеллигенции, партийных комитетов.

Исполком в своей деятельности был подотчетен как местному Совету депутатов, его избравшему, так и исполкому вышестоящего местного Совета депутатов. Он был наделен правом решения всех вопросов, отнесенных к ведению местного Совета депутата, за исключением тех, которые должны решаться только на сессии местного Совета депутатов. Вместе с тем следует подчеркнуть, что у местного Совета депутатов и его исполнительного комитета не могло быть равенства полномочий, так как решения местного Совета депутатов были обязательны для выполнения его исполнительным органом.

Решения местных Советов депутатов устанавливали ряд специальных полномочий исполкомов. К их числу, в первую очередь, следует отнести:

- разработку проектов плана социально-экономического развития территории и бюджета местного Совета депутатов;

- подготовку плана мероприятий по выполнению наказов избирателей;

- назначение и освобождение от должности некоторых работников, руководителей организаций, непосредственно подчиненных местному Совету депутатов;

- осуществление мероприятий по подготовке и проведению выборов в местные органы власти и др.

Деятельность исполкомов строилась по двум основным направлениям. Первое - организационное обеспечение работы местных Советов депутатов, депутатского корпуса. На исполкомы возлагались созыв, подготовка и проведение сессий местных Советов депутатов, организация выполнения решений местных Советов депутатов, координация работы постоянных комиссий, оказание содействия депутатам в осуществлении их полномочий. Второе направление состояло в обеспечении функций местных Советов депутатов по руководству государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством на соответствующей территории.

Если же рассматривать вопрос о непосредственных полномочиях исполкомов, то их объем определялся статусом и ролью местного Совета депутатов в иерархии данных органов государственной власти.

К примеру, на исполкомы районных и городских Советов депутатов, кроме выполнения присущих для всех исполкомов общих функций, дополнительно возлагалось решение таких вопросов, как:

- оказание единовременной помощи гражданам в случаях непредвиденных обстоятельств;

- распределение жилищного фонда, принадлежащего местному Совету депутатов;

- выдача единых ордеров на заселение жилой площади;

- принятие решений об организации жилищно-строительных и иных кооперативов и регистрации их Уставов;

- установление опеки и попечительства;

- рассмотрение жалоб на постановления комитета народного контроля о привлечении к ответственности должностных лиц и др.

Структура аппарата исполкомов состояла из управлений и отделов, которые являлись органами функционального или отраслевого назначения.

К примеру, в составе исполкома городского Совета депутатов, как правило, формировались следующие структурные подразделения:

плановая комиссия;

отделы либо управления: внутренних дел, капитального строительства, по делам строительства и архитектуры, жилищно-коммунального хозяйства, торговли;

отделы: финансовый, по труду, социального обеспечения, по учету и распределению жилья, народного образования, культуры, загса, здравоохранения.

На уровне районных Советов депутатов в сельских районах в составе исполкомов, кроме вышеперечисленных структурных подразделений, дополнительно создавалось управление сельского хозяйства. В то же время не формировался отдел (управление) капитального строительства.

Дата добавления: 2014-01-15