Основные направления экономии бюджетных ассигнований

ЛЕЦИЯ 9: ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ (продолжение).

Как уже упоминалось в предыдущих лекциях, обострение финансового положения сферы образования началось, в основном, в 1996 г. Когда эмоции схлынули и стало ясно, что увеличения финансирования из бюджета ждать не приходится, началась разработка предложений по выводу системы из создавшегося положения. Выходов было два: экономить бюджетные средства и искать (главное — найти) дополнительные источники финансирования. Основные направления экономии бюджетных средств нашли отражение в постановлении Правительства Российской Федерации от 17 июня 1998 г. № 600 «Об утверждении программы экономии государственных расходов». Основными направлениями экономии были определены:

• сокращение количества прямых получателей средств федерального бюджета (в нашем случае — образовательных учреждений, финансируемых из бюджета);

• оптимизация (имелось в виду, конечно, сокращение) численности работников бюджетных организаций;

• реорганизация бюджетных организаций, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти (слияние и, на этой основе, экономия на условно-постоянных расходах);

• инвентаризация условий оплаты труда работников бюджетных организаций;

• инвентаризация внебюджетных фондов и средств;

• инвентаризация федеральной собственности;

• выявление кредиторской задолженности за 1997 г. и источников ее погашения;

• поэтапный отказ от дотаций и субсидий;

• приведение установленных лимитов потребления теплои энергоресурсов в натуральном выражении в соответствие с бюджетными средствами, предусмотренными в росписи федерального бюджета.

В сфере образования эти общие направления, естественно, приобрели вид конкретных мер, направленных на экономию бюджетных средств:

• изменение (увеличение) нормативов учебной нагрузки на преподавателей;

• реорганизация сети учебных заведений в направлении сокращения числа бюджетополучателей и упорядочение штатной численности в соответствии с численностью контингента;

• передача учреждений начального профессионального образования на финансирование из регионального и местного бюджетов;

• отмена в качестве обязательных надбавок и доплат за классное руководство, за проверку письменных работ, за заведование учебными кабинетами и лабораториями;

• отмена ежемесячных доплат за ученую степень;

• изменение порядка расчета стипендиального фонда студентов высших и средних специальных учебных заведений, уменьшение расчетного числа студентов, получающих стипендию, со 100 до 70%;

• другие меры частного свойства, направленные на экономию бюджетных средств и привлечение к финансированию образования внебюджетных средств, но в режиме бюджетного финансирования (например возмещение студентами затрат на содержание объектов социальной сферы учебных заведений, обеспечивающих оказание коммунальных, бытовых и других ус-

луг, непосредственно не связанных с учебным процессом).

Оценка этих мер показала, что они приводят к ужесточению условий функционирования образовательных учреждений, но не приводят к заметному улучшению их финансового положения. Иначе говоря, денег от предложенных мер больше не становилось. Кроме того, переговоры Правительства России с образовательной общественностью, с Советом ректоров высших учебных заведений, в частности, привели к внесению поправок в указанное постановление.

Остановимся на характеристике этих мер более подробно.

1. Изменение нормативов нагрузки для расчетов ассигнований из федерального бюджета предполагало:

• расчетное число студентов на 1 преподавателя увеличить с 8 до 10 (в среднем) человек;

• расчетное число часов в учреждениях начального и среднего профессионального образования, приходящееся на 1 ставку, для расчета численности преподавательского состава увеличить с 720 до 800 часов в год.

Расчеты, проведенные для данного направления, показали возможную экономию бюджетных средств в сумме 1594,2 млн. руб., или 9,24% к уровню бюджетного финансирования 1998 г., что выглядело весьма существенно. Разумеется, эти средства предполагалось направить на финансирование того же образования, только по другим статьям расходов. Во всяком случае, по официальным разговорам. Изменения расчетного соотношения для высшей школы были проведены постепенно в течение 1999—2000 гг. Причем в первую очередь за счет наращивания контингента студентов, обучающихся за счет бюджета, с 2616,9 тыс. человек в 1998 г. до 2802,0 тыс. человек в 2000 г. практически без сокращения численности преподавательского состава. При этом были сохранены ранее установленные для отдельных учебных заведений и специальностей индивидуальные соотношения. Разумеется, это не привело к экономии по фонду заработной платы преподавателей вузов.

Расчетное число часов учебной нагрузки для среднего и начального профессионального образования было оставлено без изменений. Об экономии бюджетных средств по данному направлению, таким образом, остается говорить лишь как о теоретически возможной.

2. Реорганизация образовательных учреждений и сокращение числа бюджетополучателей по-прежнему остается актуальной задачей, если вообще можно говорить о ее актуальности. С 1998 г. по 2000 г. число высших учебных заведений возросло с 580 до 607 и продолжает постепенно расти, число средних специальных учебных заведений — почти не изменилось (2584 и 2589 соответственно). Кроме того, не следует забывать, что сократить число учебных заведений можно лишь в некоторой перспективе, ведь принятых на обучение студентов нужно доучить, закрыть любое учреждение вообще сложно, принятые на себя обязательства (бесплатное обучение!) нужно выполнять.

3. Передача учреждений начального профессионального образования на региональный и местный бюджеты столкнулась со значительными трудностями, связанными с недостатком (вернее сказать, с отсутствием) средств на эти цели в бюджетах субъектов Российской Федерации. Ведь при передаче на другой бюджетный уровень проблема их финансирования не снималась. Поэтому было принято решение производить передачу по мере согласования с субъектами Российской Федерации.

4. Надбавки и доплаты за классное руководство, за проверку письменных работ, за заведование учебными кабинетами и лабораториями были сохранены.

5. Ежемесячные доплаты за ученую степень были сохранены.

6. Прежний порядок выделения бюджетных средств для выплаты стипендии студентам был также сохранен.

В результате постановление № 600, вызвавшее в свое время такой широкий резонанс, было в значительной свой части (по крайней мере для системы образования) отменено или приостановлено до внесения необходимых изменений в законы, что притормозило дальнейшее ухудшение финансового положения образования. Основным результатом проведенной работы, на наш взгляд, было упорядочение использования всего потенциала системы образования с целью (формально нигде, правда, не указанной) извлечения дополнительного контролируемого государством дохода от его использования. С одной стороны, это хорошо, поскольку направлено на повышение активности образовательных учреждений и органов управления образованием, т.е. активизирует систему. С другой стороны, имеет выраженный директивный характер и не подкрепляется экономическими рычагами, поскольку происходит в условиях усиления не только государственного контроля за получением и расходованием средств (это, может быть, и не плохо, если контроль квалифицированный и содействует развитию системы), но и установления режима государственного управления как доходами, так и расходами. А это неизбежно приводит к свертыванию инициативы и самостоятельности образовательных учреждений. Приходится констатировать, что основные принципы государственного контроля и управления финансами в полном объеме были перенесены и в Бюджетный кодекс Российской Федерации.

Общая характеристика концепций реформирования образования (1997—1998 гг.)

1997—1998 гг. были интересны также и тем, что именно в это время широко обсуждались 2 концепции реформирования образования. Направленность реформ в общем виде уже освещалась в предыдущей лекции. Остановимся на некоторых экономических проблемах их реализации. В концепции, подготовленной Минобразования России, были сформулированы цели и задачи реформирования образования, совпадающие, в основном, с целями и задачами Федеральной программы развития образования. Основной недостаток Федеральной программы, перешедший, естественно, и в Концепцию реформы образования состоит, по нашему мнению, в том, что все ее цели и задачи были сформулированы в терминах процесса, а не конечного состояния системы образования. Речь идет о том, что мероприятия Программы представлены в виде призывов «кардинально повысить, обеспечить, развивать, усилить». Отсюда что ни сделай, все ладно будет, если будет получено хоть малейшее положительное изменение. Мероприятий, в итоге, может быть выполнено много, а значимого для системы результата может не быть вовсе. Среди предлагаемых мероприятий можно в качестве примеров отметить следующие:

• реализовать механизм государственного заказа на подготовку специалистов с профессиональным образованием;

• стимулировать создание новых видов образования и типов учебных заведений;

• развивать интеграцию образовательных учреждений;

• создать условия для формирования университетских комплексов;

• развивать государственно-общественные формы контроля качества образования;

• перейти на нормативное финансирование и ресурсное обеспечение деятельности образовательных учреждений;

• сохранить и развивать систему налоговых льгот и т.д.

Предложенные меры по существу никем не оспаривались ни тогда, ни теперь. Если обратить внимание на материалы 2001 г. (заседания Государственного совета Российской Федерации, в частности), то все эти меры можно легко увидеть и там. А вот если вести речь о достижении конкретных и количественно определенных целей, рассматривая указанные меры в качестве направлений деятельности, то с этим дело обстояло сложнее. Предложенные конкретные мероприятия не были в достаточной степени экономически обоснованы, а затраты по ним могли бы быть очень значительными. Приведем некоторые примеры. Так, раздел «Образование и здоровье», предусматривая в целом очень нужные и полезные направления деятельности, требовал громадных затрат. В частности, только для проведения всеобщей диспансеризации учащихся требовалось по некоторым оценкам около 16 трлн. руб., а организация горячего питания учащихся и воспитанников — около 80 трлн. руб. (все оценки в неденоминированных рублях). Для стабилизации социально-экономического положения в сфере образования, включая выплату заработной платы и подготовку к осенне-зимнему периоду, требовалось около 38 трлн. руб. Оценка всех направлений, предусмотренных Концепцией, показала необходимость выделения на это не менее 305 трлн. руб., что при тогдашнем уровне финансового обеспечения образования требовало для ее реализации 99,5 лет. Разумеется, такие оценки можно воспринимать и как злую шутку, однако доля правды в ней в тот период была велика — слишком серьезны на тот период времени были финансовые ограничения. Оценка мероприятий проводилась на основе количественных параметров системы образования (численности учащихся, числа образовательных учреждений и т.д.) и здравого смысла (оценки расходов на то или иное мероприятие или их сложившихся на тот период значений).

Подводя некоторый итог рассуждений, можно сказать, что данная Концепция предусматривала в первую очередь использование на цели реформирования образования ресурсов государства: финансовых, административных, законодательных, управленческихч. Но, к сожалению, соответствующей адекватной оценки этих ресурсов (как по потребности, так и по возможности их выделения) сделано не было. Именно в этом и была основная, на наш взгляд, слабость Концепции. Следует добавить, что в рамках Концепции был разработан вариант перераспределения бюджетных средств таким образом, что структура потребности в них серьезно изменялась. Это позволило бы на тот период времени существенно уменьшить напряженность с финансированием, но социальные последствия такого шага были бы, возможно, весьма серьезными. Речь идет об бы, возможно, весьма серьезными. Речь идет об изменении структуры всего высшего профессионального образования на следующих принципах:

• перевод всей системы высшего образования на подготовку бакалавров (4 года обучения) и магистров (2 года обучения);

• перевод на ступень подготовки магистров не более 25% окончивших курс бакалавриата;

• увеличение расчетного числа студентов на 1 преподавателя до 12—15 человек в бакалавриате и до 12 в магистратуре.

Проведенные автором расчеты показали, что объем перераспределяемых средств мог достичь 25,2% объема затрат федерального бюджета на высшее профессиональное образование. Следует сказать, что этот вариант широко не обсуждался и в Концепцию включен не был, очевидно ввиду его радикальности и непрогнозируемых последствий. В это же время была представлена и вторая концепция реформирования образования4 (далее — Проект). Основная ее направленность определялась необходимостью создания условий для расширения ресурсной базы системы образования и, на этой основе, решения основных проблем системы, связанных с ее последовательным встраиванием (адаптацией) в систему формирующихся рыночных отношений. Соответственно, основное внимание уделялось формированию нового организационноэкономического механизма системы образования, поскольку действовавший в то время механизм не позволял привлекать в систему образования и концентрировать ресурсы и, тем самым, приводил к сокращению ресурсной базы и деградации образовательной сферы. Концепция освещалась в ряде СМИ и выступлениях, но в виде отдельного документа не публиковалась. В Проекте ставились следующие задачи5, которые, по нашему мнению, было бы более правильно назвать граничными условиями реформы:

• сформировать организационно-экономические механизмы реализации конституционных прав граждан на образование, отвечающие условиям сокращения распределительных функций государства;

• сохранить и в перспективе усилить относительные конкурентные преимущества экономики России, связанные с высоким общеобразовательным уровнем населения;

• обеспечить предпосылки высокой социальной и профессиональной мобильности населения, формирование устойчивых механизмов взаимодействия рынков труда и системы профессионального образования;

• создать предпосылки активизации инновационной деятельности в образовании, обеспечить сохранение и развитие научно-педагогических школ;

• формировать на основе программ социально-экономического развития страны заказ на профессиональное образование, обладающее широкими адаптивными возможностями.

Предполагалось осуществлять реформу по трем основным направлениям:

1) введение новых механизмов реализации конституционных гарантий в области образования;

2) институциональные преобразования;

3) структурные преобразования в системе образования.

К введению новых механизмов реализации конституционных гарантий в области образования относится:

• создание федеральной системы образовательных стандартов и контроля качества образования;

И эти задачи также были сформулированы в терминах процесса, а не результата.

• создание финансово-экономических условий для повышения качества образования на основе развития инновационной деятельности, вариативности учебных программ и технологий обучения;

• переход к бюджетному финансированию образовательного процесса на основе нормативов;

• финансовая поддержка территориальной мобильности учащихся (имеется в виду обеспечение возможности учащимся выбирать учебные заведения);

• создание системы адресной поддержки учебных заведений и различных категорий учащихся, включая образовательное кредитование.

К институциональным преобразованиям относятся:

• обеспечение более четкого разграничения полномочий и ответственности в области образования между органами исполнительной власти разных уровней, органами местного самоуправления;

• реорганизация системы управления образованием, развитие демократических форм управления образовательным процессом, в том числе обеспечение «прозрачности» финансовой и хозяйственной деятельности образовательных организаций;

• создание условий для реализации всеми образовательными учреждениями полномочий юридического лица, расширение их экономической самостоятельности;

• создание правовой базы для реального уравнивания возможностей образовательных учреждений различных форм собственности, типов и видов (в том числе учебно-воспитательных комплексов); сближение государственных и негосударственных образовательных учреждений как некоммерческих организаций на основе многоучредительства;

• создание общественных советов (с участием потребителей) по основным направлениям образования, разрабатывающих образовательные стандарты;

• создание эффективной государственной системы реализации и контроля за выполнением образовательных стандартов, включая механизмы приостановления действия государственных лицензий и аккредитации образовательных учреждений;

- создание механизмов реализации государственных гарантий в получении образования для учащихся в учебных заведениях, лишенных аккредитации;

• развитие механизмов интеграции учебных заведений с целью повышения качества образования;

• развитие оk статистики образования и информационной системы, охватывающей всех производителей образовательных услуг и фиксирующей основные характеристики их деятельности, весь набор имеющихся в стране учебных материалов, методик, средств обучения.

Структурные преобразования в системе образования включают в себя:

• снижение учебной нагрузки на учащихся при развитии условий для их самостоятельной работы; в среднесрочной перспективе переход на 12-летнее общее образование;

• осуществление мер по реструктурированию подготовки кадров в учебных заведениях профессионального образования в соответствии с потребностями общества и рынка труда; отмена ограничений по коммерческому приему в учебные заведения сверх выполнения государственного и/или регионального заказа;

• разработку и реализацию мер по повышению эффективности подготовки офицерских кадров в гражданских и военных учреждениях профессионального образования;

• развитие дистанционного образования с целью повышения открытости системы образования, обеспечение более гибкой и динамичной реакции на потребности личности;

• поддержку вариативности образования, особенно там, где происходит реальный выбор учащимися и их семьями образовательной карьеры: старшая профилированная общеобразовательная школа и профессиональное образование, старшие курсы профессионального образования и рынок труда (конкретные рабочие места);

• оптимизацию сети образовательных учреждений на муниципальном, региональном, федеральном уровнях с целью обеспечения качества образования в условиях бюджетных ограничений;

• оптимизацию численности и функциональной нагрузки кадрового состава образовательных учреждений.

Все эти изменения предполагалось осуществить в рамках новой экономической модели системы образования. Существующая экономическая модель системы образования характеризовалась:

• сохраняющимся принципом финансирования государством всех расходов на образование независимо от результатов деятельности учебных заведений;

• формированием «государственного» заказа на образование во все возрастающей степени самой системой образования;

• централизованным построением управления;

• отсутствием регулирования спроса на образовательные услуги, что вызвало сосредоточение рыночного спроса на образование почти исключительно в сфере экономического, финансового, управленческого, правового, психологического и лингвистического образования, отражая не более 10% образовательной потребности самых обеспеченных слоев населения. Все это в сочетании с другими чертами экономического механизма воспроизводило инерционное движение системы образования, сохранение основных ее недостатков, не позволяло системе образования адекватно реагировать на меняющиеся внешние условия. Существо предлагаемых изменений экономической модели состоит в замещении «госплановских», административно-распределительных способов взаимодействия сферы образования с обществом новыми, нацеленными на развитие рыночных начал, а именно:

• стимулированием платежеспособного спроса на образование, созданием условий для максимально возможного удовлетворения индивидуальных потребностей в образовании;

• реализацией свободы выбора учащимися и их семьями как образовательных учреждений, так и форм получения образования (дневное, вечернее, дистанционное, семейное) в рамках государственного финансирования общего и части профессионального образования;

• изменением принципов определения государственного заказа и формирования государственных образовательных стандартов, привлечением потребителей образования к формированию заказа и стандартов;

• дополнением бюджетного финансирования образовательных учреждений средствами, полученными от эффективного управления переданной им собственностью;

• уравниванием всех учебных заведений, прошедших государственную аттестацию и получивших государственную аккредитацию, в получении на конкурсной основе государственного и местного заказа на образование. На первом этапе предполагалось сосредоточиться на оптимизации использования имеющихся ресурсов и повышении эффективности функционирования образовательных учреждений. Остановимся на некоторых положениях реформы экономики образования более подробно.

Дата добавления: 2014-01-20