Л. А. Янкина

СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ДОХОДОВ БЮДЖЕТОВ РАЗНОГО УРОВНЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

АНАЛИЗ МИРОВОЙ ПРАКТИКИ РЕШЕНИЯ ПРОБЛЕМЫ РАЗДЕЛЕНИЯ НАЛОГОВ МЕЖДУ БЮДЖЕТАМИ РАЗНОГО УРОВНЯ

Мировая практика свидетельствует о том, что существуют вполне определенные и принципиальные схемы по решению проблемы разделения налогов.

1. Схема жесткого закрепления налоговых полномочий. В рамках данной схемы каждый уровень власти в государстве получает исключительное право и несет полную ответственность за установление и сбор собственных налогов (законодательное оформление и администрирование налогов каждым уровнем власти). В государстве формируются несколько независимых уровней налогов, соответствующих уровней бюджетной системы страны. Организации платят в каждый бюджет только предназначенные для этого бюджета налоги. Самостоятельно вводимые каждым уровнем власти налоги взимаются лишь в пределах соответствующей территории и поступают целиком в бюджет данного уровня бюджетной системы. Эта схема разграничения налоговых доходов, несомненно, минимизирует перераспределительные процессы в бюджетно-налоговой системе, формирует стабильные «правила игры» между субъектами Федерации и Центром. Следует отметить, что данная схема может быть эффективной лишь при определенной однородности регионов в фискальном отношении. Для России в силу асимметричности федерации такая схема не вполне приемлема.

2. Схема долевых отчислений в бюджеты разного уровня. Существование этой схемы предполагает соединение в рамках определен­ного вида общегосударственного налога нескольких ставок, самостоятельно устанавливаемых разными уровнями власти. Это означает, что организации платят один и тот же вид налога одновременно в разные бюджеты по разным ставкам. В результате в бюджеты различных уров­ней одновременно поступают одноименные виды налогов. При этом размеры поступлений определяются по конкретным территориям ис­ходя из ставок налогообложения, введенных соответствующими орга­нами власти. Эта схема открывает широкие возможности увеличения масштабов перераспределения бюджетных ресурсов, что поощряет ре­гионы к оказанию давления на Центр, для того чтобы получить бюд­жетно-налоговые льготы путем дифференциации соответствующих ста­вок отчислений. Результатом ее применения становится резкое усиление индивидуально-регионального регулирования бюджетных отношений; для которого характерно разрушение системы единых федеральных налогов и прекращение действия функций Центра как интегрирующего субъекта в рамках федерации. Бюджетно-налоговая система приобретает договорно-региональный характер. Следует отметить, что эта схема имеет и позитивные характеристики по отношению к России, поскольку позволяет максимально учесть специфику российских регионом.

3. Схема использования одной и той же налогооблагаемой базы. При этой схеме осуществляется использование механизма нормативного разделения между бюджетами разных уровней доходов от конкретных видов налогов, взимаемых по единым ставкам на всей территории страны. В бюджет данного уровня власти подлежит зачислению установленная законодательно доля той суммы конкретного налога, которая должна быть собрана па соответствующей территории исходя из общей в государстве налоговой ставки для всех плательщиков этого налога Данная схема имеет как определенные достоинства, так и недостатки (табл. 2).

Таблица 2. Достоинства и недостатки схемы использования одной и той же налогооблагаемой базы

Достоинства	Недостатки
Экономичность централизованного сбора налогов	Излишняя централизация фискальных усилий, выстраивание вертикали власти
Широкие возможности аккумулирования средств, определяемые целью выравнива­ния территориальных бюджетов	Стремление к унитарному типу государственного устройства
Высокая жесткость администрирования налогов и высокий уровень их собираемо­сти	Превращение местных органов власти в структурные подразделения единой государственной корпорации Высокий уровень межбюджетных трансфертов

Страны, использующие данную схему, компенсируют заложенныe в нее недостатки четким распределением бюджетных полномочий между разными уровнями власти, предоставлением значительных прав территориям по определению их доли в совместных налогах и фиксированием в конституциях и федеральных законах согласованных пропорций в совместных налогах, а также созданием эффективных механизмов коррекции бюджетных диспропорций. В России при отсутствии необходимых стабилизирующих мер недостатки этой схемы проявляются в уязвимости формирования доходной части как федерального, так и регионального бюджетов, поскольку регионы могут не выполнить своих обязательств по перечислению налогов в федеральный бюджет, а центральные органы вправе произвольно менять пропорции распределения налогов, формируя дефицитность региональных бюджетов.

4. Схема закрепления одних и тех же налоговых полномочий за несколькими уровнями бюджетной системы параллельно. Данная схема находится в стадии разработки и пока не нашла отражения в практической деятельности стран. Исследователи государственного сектора прогнозируют ее успешное развитие, но она также не лишена определенных недостатков.

Таким образом, каждый из описанных способов разграничения доходов между бюджетами разных уровней имеет свои конкретные недостатки. Бюджетная практика развитых стран показывает, что практически ни одна из них не обеспечивает разграничения доходов между звеньями бюджетной системы одним способом — всегда используется их комбинация. Поэтому также представляется целесообразным в России использовать комплекс способов разграничения доходов между звеньями бюджетной системы. Именно интеграция способов позволит учесть специфику конкретных видов налоговых поступлений, их функциональное назначение и степень влияния на социально-экономические процессы в стране.

Следует отмстить, что применительно к России первая схема разграничения налогов, по существу, не применялась. Хотя законодательно установлено закрепление налогов по уровням бюджетной системы, но ни один уровень власти, кроме федерального, не владеет всем комплексом полномочий по управлению налоговым механизмом. Вместе с тем определенные налоги в России формируются как закрепленные, что позволяет говорить о частичном использовании данной схемы.

Вторая схема разграничения налогов в настоящее время пока также практически не используется в современной российской налоговой системе. В отечественной практике метод местных надбавок к федеральным налогам известен с 1918 г., однако после включения местных бюджетов в состав единого государственного бюджета страны и пере­хода на систему отчислений от регулирующих доходов и налогов над­бавки в пользу местных бюджетов перестали использоваться.

В современных условиях, особенно в связи с реформой местного самоуправления, этот метод формирования налоговых доходов мест­ных бюджетов может быть восстановлен. Важным условием эффек­тивности его использования станет установление на федеральном уров­не предельных размеров надбавок, что, с одной стороны, обеспечивает единый подход к формированию доходной базы местных бюджетов, а с другой — обеспечивает свободу в выборе конкретных количествен­ных значений этих надбавок.

В последнее время в Российской Федерации активно осваивает­ся третья схема разграничения налогов, которая реализуется методом разделения между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации ставок налога на прибыль, некоторых акцизов. Однако она не имеет системного характера и скорее напоминает отчисления oт регулирующих налогов в бюджеты субъектов Федерации.

Приходится констатировать, что современный российский опыт в решении проблемы разграничения налоговых полномочий довольно противоречив. Остается неясным содержание компетенции органов власти по формированию их бюджетных доходов и механизмов взаи­модействия органов власти разных уровней по вопросам распределе­ния доходов. Отсутствует даже единое понимание справедливости как основного принципа распределения бюджетных ресурсов между реги­онами в условиях бюджетного федерализма.

Принципам бюджетного федерализма соответствует такое распре деление доходов, при котором в региональных бюджетах заметно снижается доля регулирующих доходов. Именно сокращение этой доли будет способствовать повышению их самостоятельности. Однако вла­сти субъектов Российской Федерации должны быть законодательно наделены собственными источниками финансовых ресурсов и иметь возможность привлекать к покрытию бюджетных расходов заемные средства и получать в случае необходимости финансовую помощь за счет перераспределения бюджетных средств. В Российской Федера­ции сегодня делается попытка выстроить именно такую схему. При этом во избежание налогового субъективизма на федеральном уровне установлены перечень соответствующих налогов (федеральных, территориальных, местных), а также предельные квоты зачисления федеральных налогов в центральные и территориальные бюджеты.

Следует, кроме того, иметь в виду, что в современных условиях налоговая система призвана не только решать сугубо фискальные за­дачи, но и способствовать развитию предпринимательства, а также решению экономических и социальных задач. Для этого разграниче­ние доходов между бюджетами разных уровней необходимо провести таким образом, чтобы региональные и местные органы власти имели такие источники бюджетных поступлений, использование которых обеспечивало бы наибольшую степень возвратности налогов через со­циальные и другие услуги, предоставляемые жителям соответствую­щих территорий.

Налоговая система, выстроенная таким образом, обеспечит значи­тельное повышение доли закрепленных доходов в бюджетах субъектов Российской Федерации и тем самым повысит их самостоятельность.

Анализ территориального перераспределения налоговых поступ­лений, проводимый российскими исследователями, позволяет сделать вывод, что на первоначальном этапе формирования налоговой систе­мы российские законодатели не располагали четко сформулирован­ными принципами разграничения доходов между бюджетами разных уровней. Факты свидетельствуют, что на состав федеральных налогов в основном повлиял фискальный фактор, так как к федеральным от­несены именно те виды налоговых платежей, которые обеспечивают наиболее крупные суммы поступлений в бюджет.

В соответствии с критериями экономической эффективности структура налоговой системы с точки зрения перечня федеральных, региональных и местных налогов должна основываться на следующих принципах:

1)налоги, выполняющие стабилизационные функции (налоги на доходы юридических и физических лиц), следует закрепить за феде­ральными органами власти, в то время как региональные и местные должны быть устойчивыми к циклическим колебаниям;

2)налоги с прогрессивной ставкой, используемой для перерас­пределения доходов между различными группами населения, следует закрепить за федеральными органами государственной власти;

3)в случае если налоговая база неравномерно распределена по территории страны, полномочия по ее налогообложению должны при­надлежать федеральным органам власти;

4)региональные, и в особенности местные налоги, должны иметь немобильную и равномерно размещенную налоговую базу;

5)региональные и местные налоги могут быть установлены толь­ко при возможности администрирования налоговой базы на уровне территориального образования.

Долгосрочный прогноз доходов бюджетов БС РФ характеризу­ется следующими особенностями:

■ снижением доли нефтегазовых доходов в общем объеме дохо­дов бюджетной системы Российской Федерации и в ВВП, что обу­словлено отставанием темпов роста нефтегазового сектора от темпов роста экономики в целом;

■ снижением доли налогов и сборов на импорт в ВВП в результате
сокращения доли импорта и прогнозируемого изменения его структуры
в сторону необлагаемых видов продукции или облагаемых по более низ­ким ставкам; при этом принимался во внимание эффект от усилий по
сокращению объема импорта, не учитываемого таможенной статистикой;

■ ростом поступлений НДС па товары (работы, услуги), реали­зуемые на территории Российской Федерации, за счет развития сек­торов с высокой добавленной стоимостью, снижения доли экспорта в ВВП и повышения качества администрирования доходов;

■ ростом налогов на прибыль и доходы в результате опережа­ющего роста объема прибыли в экономике и налогооблагаемых дохо­дов населения после 2010 г.;

■ увеличением относительной величины нефтегазовых доходов,
которые используются для финансирования расходных обязательств;

■ снижением доли нефтегазовых доходов перечисляемых в Ре­зервный фонд.

Согласно долгосрочному прогнозу, доходы бюджетов БС РФ мо­гут составить к 2020 г. 33,1% ВВП (с учетом доходов от инвестирова­ния средств Резервного фонда), что к целом соответствует оценке на 2010 г. Нефтегазовые доходы федерального бюджета продолжат свое снижение после 2010 г., а после 2016 г. снизятся ниже уровня нефтега­зового трансферта (3,7% ВВП), зафиксированного и БК РФ. Допол­нительные доходы бюджетов БС РФ за счет улучшения качества администрирования и других мер по повышению собираемости налогов и сборов оцениваются в «инновационном» сценарии в 1,5—2,0% ВВП.

(1)

Дата добавления: 2014-01-20