Гражданское общество в России и гражданская служба

Коррупция в системе государственной службы

Бюрократизм на государственной службе.

Существует два подхода к истолкованию понятий «бюрократия» и «бюрократизм»: традиционный и веберовский (по имени М.Вебера – одного из крупнейших социологов прошлого века).

При традиционном подходе эти понятия не различаются и являются обозначением искаженной формы государственного управления, системой политического и социального руководства, основанной на отрыве исполняющей власти от воли членов общества и направленной на удовлетворение своих корпоративных, узкокорыстных интересов.

В основе веберовского подхода – идея нарастания рациональности человеческого поведения. Вебер считал, что индивид, стремящийся к достижению поставленных целей, заинтересован в определенных фиксированных правилах, регламентирующих поведение людей в обществе. Такие правила, выраженные в обезличенных нормах, законах, являются необходимым условием целерациональных действий, так как резко снижают зависимость индивида от воли и произвола других людей, а также создают возможности выбора адекватных средств достижения поставленных целей, максимизируют его поведение. Бюрократия с ее жесткой обезличенной нормативной структурой становится необходимым условием дальнейшего роста рациональности социальной жизни. «Рациональная бюрократия» была и остается теоретической мечтой выдающегося социолога, которая никогда на имела практического осуществления ни в одном из государств.

Бюрократия как целесообразная деятельность аппарата государственных органов нацелена на добросовестное обслуживание общества. Бюрократизм как искаженная деятельность того же аппарата ориентирован на себя. Между этими состояниями управления нет пропасти. При определенных условиях бюрократия может перерасти в бюрократизм. И, напротив, бюрократизм под воздействием социального и государственного контроля может стать рациональной бюрократией или административным управлением.

Социальными предпосылками современного бюрократизма выступают: отставание деятельности управляющей подсистемы (или субъекта государственного управления) от уровня деятельности управляемой подсистемы (или объекта управления); отсутствие или несовершенство механизмов контроля со стороны управляемой подсистемы (или народа) за деятельностью управляющей подсистемы (или политических руководителей и гражданских служащих).

Выделяют семь основных административных барьеров на пути бизнеса: регистрация предприятия; лицензирование деятельности; согласование проектной документации; сертификация; идентификация и маркирование; регистрация товарных знаков и доменных имен; деятельность различных инспекций и надзорных органов. Барьерная система в России сохраняется именно с целью извлечения чиновниками статусной ренты, поскольку весьма напряженный и ответственный труд гражданских служащих все еще оплачивается очень скудно. Проблема административных барьеров в целом решается в отрыве от задач реформирования ГС. Причина их существования кроется не столько в несовершенстве действующего законодательства, сколько в неэффективной организации ГС, и, прежде всего, системы стимулирования и оплаты труда гражданских служащих. Существенным основанием стимулирования служащих, помимо повышения заработной платы, должна стать привязка уровня оплаты труда отдельных исполнителей к результатам их профессиональной служебной деятельности. Здесь проблемой является формализация результатов служебной деятельности. Решение этой задачи требует организации и внедрения финансирования работ по проектному принципу, при котором финансовые средства выделяются на выполнение конкретных задач с конкретными формализуемыми результатами, а впоследствии - перехода к организации работ по программному принципу. Деятельность государственных органов должна рассматриваться с точки зрения реализации конкретных программ с конкретными целями и сроками реализации. Соответствующая программа финансируется в зависимости от качества достижения результатов, а отдельные исполнители по программе – в зависимости от степени участия. В современных условиях взаимодействия политики и материального производства государство должно уйти из сферы экономики. Там, где государственные органы все же осуществляют регулятивные функции, они должны это делать на основе прозрачных и законодательно утвержденных правил и процедур.

Следовательно, основным путем преодоления негативных последствий бюрократизма в нашем обществе должно послужить сокращение функций государства, ограничение круга его задач, сужение осуществления полномочий. Взамен ложной иерархической системы государственного управления всем и вся необходимо повсеместно вводить различные формы социального самоуправления (самоуправляющиеся организации, предприятия, села, поселки, города, регионы и т.д.).

Не менее важную роль в борьбе с бюрократизмом должны играть отлаженная система контроля управляемых за деятельностью управляющих и специальное антибюрократическое законодательство.

Коррупция в системе ГС. Коррупция – это преступная деятельность в органах государственной власти, выражающаяся в использовании должностными лицами своих властных полномочий и служебного положения в целях личного обогащения. При этом должностное лицо вовлекает в свою противоправную деятельность и других работников. Коррупция носит по большей части коллективный характер.

Коррупция имеет три разновидности: верхушечная, низовая и вертикальная. Первая охватывает политиков, высшее и среднее чиновничество и сопряжена с принятием решений, имеющих высокую стоимостную цену. Вторая распространена на среднем и низшем уровнях и связана с постоянным, рутинным взаимодействием чиновников и граждан (штрафы, регистрации, выдача справок и пр.). Третья выступает в качестве моста между верхушечной и низовой коррупцией. Это особо опасно, поскольку свидетельствует о переходе коррупции из стадии разрозненных актов в стадию укореняющихся организованных форм.

В коррупции можно выделить три уровня. Первый позволяет при помощи взяток вовлечь политического руководителя или гражданского служащего в противозаконные действия. Второй дает преступным группировкам возможность через коррумпированных политиков и чиновников полностью или частично подчинить себе государственную организацию или учреждение посредством создания различных коммерческих структур. Третий открывает криминалитету доступ к государственным средствам через незаконные кредиты и субсидии, занижение реальной стоимости государственной собственности во время приватизации, присвоение валютной выручки от реализации за рубежом сырьевых ресурсов страны.

Необходима разработка нового подхода к борьбе с коррупцией на ГС, суть которого состоит в поиске верного баланса между мотивацией, источниками удовлетворения, наказанием и факторами, снижающими мотивацию государственных служащих.

Среди адекватных мер, необходимых для того, чтобы государственные служащие оставались честными, можно назвать следующие:

- крепкая законодательная база (Закон о гражданской службе; Закон о коррупции);

- Кодекс поведения государственных служащих и присяга на верность. В Белгородской области подобный кодекс принят распоряжением губернатора области от 5 августа 2005г. №579-р «Об утверждении Кодекса поведения государственного гражданского служащего Белгородской области». Указанным Кодексом предусматривается также принесение присяги;

- предоставление информации об имуществе, доходах, обязательствах и интересах;

- политика нетерпимости к злоупотреблениям властью;

- надлежащий надзор со стороны руководства;

- плановые показатели эффективности и результативности деятельности;

- внутренние проверки, внутренний контроль, аудит;

- должностная ротация;

- положение о тех, кто сигнализирует о нарушениях

Необходимо предусмотреть наказания и санкции через:

- административные меры (в случае халатности, неправомерных действий, злоупотребления влиянием, необъективности);

- аудит и проверки;

- омбудсмен (недобросовестное управление);

- суды (все серьезные уголовные преступления; коррупция, хищения, мошенничество).

Меры могут включать следующее:

- выговор;

- отмена льгот и привилегий;

- понижение в должности;

- утрата перспектив служебного роста;

- утрата/снижение пенсионных прав;

- привлечение к общественным работам;

- штрафы;

- тюремное заключение.

При разработке стратегии борьбы с коррупцией целесообразно применение тройственного подхода, включающего нормативно-правовую базу, обучение (пропаганду) и меры исполнительной власти, представленного на схеме 13.

Схема 13. Современный подход к борьбе с коррупцией

на государственной службе

Взаимодействие гражданской службы и общества осуществляется опосредованно через политических руководителей государственных органов (политическую власть) и структуры гражданского общества (социальную власть). Гражданское общество для защиты интересов конкретных индивидов формирует «организованные группы интересов», а они для эффективного влияния на деятельность государства создают «группы давления».

Особенности гражданского общества: 1) отличается негосударственным характером; 2) является самоуправляющимся; 3) осуществляет организованную реализацию групповых интересов людей; 4) приобретает системный характер.

Гражданское общество есть система негосударственного социального самоуправления организованных групп населения. По самой своей природе и социальной сущности оно выступает как конструктивная оппозиция любой государственной власти.

Современная структура российского гражданского общества включает следующие социальные общности: 1) естественно-исторические – семью, род, племя, народность, нацию; 2) производственно-экономические – частные заводы, фабрики; коммерческие, сервисные и другие фирмы, тресты, корпорации; общественные классы; 3)общественно-политические – партии, движения, блоки, профессиональные союзы, ассоциации, объединения, клубы; 4) социально-психологические – конфессии, церкви, секты, ложи, клубы; 5) социально-демографические – женские, молодежные, детские, ветеранские; 6) благотворительные – фонды, инициативы, дома, ассоциации; 7) экологические - общества, движения, объединения, инициативы, клубы; 8) спортивные - общества, клубы, союзы, секции; 9) местные территориальные – муниципальные образования (местное самоуправление), территориальное общественное самоуправление.

В развитом капиталистическом и постиндустриальном обществах помимо традиционных четырех классов (капиталистов и рабочих, землевладельцев и крестьян) возникает еще один, «средний класс». В него обычно включают высокооплачиваемую интеллигенцию, которая составляет 75-80% среднего класса, а также городских и сельских собственников, рабочих высокой квалификации, зажиточных фермеров, образующих в совокупности 20-25% в составе среднего класса. В некоторых странах Европы и Америки средний класс включает 60-70% населения. Именно он и составляет социальную базу современного гражданского общества.

Взаимодействие «организованных групп интересов» и «групп давления» в формировании государственной политики оказалось в поле зрения политологов и социологов начиная с середины XIX в. За прошедшие годы интерес к данной проблеме возрос. Дело в том, что за счет этих групп общество получает возможность боле полно представлять свои интересы в деятельности современного государства.

Организованные группы интересов выполняют четыре положительные функции: 1) служат связующим звеном между населением и государством; их деятельность помогает государственным должностным лицам выявлять те общественные настроения и взгляды, которые следует принимать во внимание; 2) они способствуют активизации населения в политической жизни; информируют своих членов о вновь принятых или готовящихся государственных решениях, разъясняют, каким образом можно оказать влияние на принятие этих решений и подталкивают к оказанию такого влияния; дополняют официальное представительство (например, интересы шахтеров Воркуты, Кузбасса, Ростова выражают в Москве их делегации или профсоюзные руководители); 4) служат важным средством разрешения конфликтов в обществе, т.к. способствуют выработке необходимых консенсусов и различных компромиссов.

В качестве механизма для осуществления своего влияния на все ветви и уровни государственной власти организованные группы интересов используют группы давления или лобби – небольшие управленческие структуры для представления и защиты своих интересов в органах государственной власти, для влияния на государственную политику в свою пользу.

Главные функции групп давления: 1) передают настроения и требования населения должностным лицам государственных органов; 2) влияют на законодательный процесс, причем не только критикой или поддержкой предлагаемых законопроектов, но и прямым участием в разработке и «проталкивании» тех или иных законов; 3) содействуют подбору экспертов и специалистов для государственных органов, стремятся укомплектовать их профессионалами высокого уровня, но нужной для себя ориентации; 4) осуществляют необходимые контакты с государственными органами при подготовке и принятии государственных программ; 5) оказывают поддержку государственным органам в мобилизации населения при реализации законов и государственных программ.

Наиболее действенным противоядием против коррупции, организованной преступности и мафии выступает ассоциативное лоббирование, когда профсоюзы объединяются в ассоциации и межотраслевые союзы. Именно они способны решать многие практические вопросы внутриотраслевой и межотраслевой конкуренции.

При всех недостатках сложившийся механизм лоббистской деятельности российских политиков, предпринимателей, государственных органов исполнительной власти, различных окологосударственных структур уже действует. Хотя и нет закона, который бы упорядочивал деятельность всех этих групп, реальная практика лоббирования уже есть. Задача состоит в том, чтобы легальные формы лоббизма поставить на правовую основу, а против нелегальных криминальных форм усилить борьбу.

Дата добавления: 2014-01-20