Характерные черты административного надзора

Административное производство как часть административного процесса - это особый вид административной деятельности по разрешению дел определенной категории на основе общих и специальных процессуальных норм.

Таким образом, административный процесс как вид юридического процесса представляет собой нормативно установленную специфическую форму упорядочения управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности и правовых актов органов исполнительной власти, которая включает в себя административную юстицию (судопроизводство) и правовые процедуры: процессуальные (юрисдикционная деятельность внесудебного характера по реализации санкций и защите охраняемого правоотношения с применением мер государственного принуждения), материальные (нормотворческая, правонаделительная).

При осуществлении данной деятельности возникают общественные отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права.

III. Особенности административного процесса.

Основные особенности административного процесса заключаются в том, что он является:

а) специфическим способом осуществления исполнительной власти;

б) динамическим понятием, ибо деятельность исполнительной власти реализуется в определенной последовательности;

в) исключительно юридической деятельностью, урегулированной процессуальными нормами;

г) деятельностью, с помощью которой и достигается юридический результат.

IV. Виды административного процесса. Административный процесс сложен по своей структуре, это обусловлено его объемом, охватывающим различные сферы исполнительной власти и многочисленные категории индивидуально-конкретных дел.

Рассматриваемому процессу присущи все особенности административного процесса, также можно выделить следующие черты нормотворческого процесса.

1. Ему свойствен неюрисдикционный (позитивный) характер.

2. Он осуществляется в целях создания (применения, приостановления, отмены) подзаконных норм (актов исполнительной власти), призванных обеспечить организацию практического исполнения (соблюдения) норм закона. В зависимости от состояния регулирования конкретных общественных отношений и самого нормативного материала выделяют конкретные функции правотворчества (обновление нормативно-правового материала; восполнение пробелов в нормативно-правовом материале; упорядочение действующего нормативно-правового материала) <*>. Следует отметить особую значимость названных функций административно-нормотворческого процесса в настоящее время, когда происходит формирование новой правовой системы.

3. Эта правовая форма деятельности осуществляется четко ограниченным кругом субъектов исполнительной власти, прямо обозначенных законодателем, и никто, кроме них, не вправе отправлять административное нормотворчество.

4. Итогом (результатом) административно-нормотворческой деятельности является принятие соответствующего нормативно-правового (подзаконного) акта. Административно-нормотворческому процессу, как и всем другим видам процесса, присуща своя структура, содержащая административно-нормотворческие стадии, административно-нормотворческие режимы и административно-нормотворческие производства <*>. Последнее мы классифицируем на общие акты: а) производство по принятию постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации; б) производство по изданию приказов, постановлений, инструкций и иных актов министерств и других центральных федеральных органов специальной компетенции; в) производство по принятию нормотворческих актов субъектами Российской Федерации (главами исполнительной власти субъектов РФ, правительствами субъектов РФ, центральными органами специальной компетенции субъектов РФ), а также внутриаппаратные акты, которые принимаются огромным количеством субъектов вплоть до руководителей государственных учреждений. Названные акты могут распространяться на работников (пользователей), а также быть чисто аппаратного характера

Порядок решения компетентными административными органами индивидуально-конкретных дел на основе, главным образом, норм материального права реализуется (осуществляется) в рамках административно-юрисдикционного (правоохранительного) и административно-наделительного процесса. Последний занимает ведущее место среди правовых форм деятельности органов исполнительной власти, их должностных лиц и иных уполномоченных субъектов, призванных осуществлять исполнительно-распорядительные функции, которыми наделены в основном посредством административного права.

Административно-правонаделительный процесс, являясь видом правоприменительной деятельности органов исполнительной власти, имеет следующие черты.

1. Этот процесс также носит неюрисдикционный характер, позитивную направленность.

2. Стоящие перед ним задачи и целевое назначение ориентированы на активное, добросовестное выполнение определенными субъектами (должностными лицами органов исполнительной власти) своих полномочий, которыми они наделены соответствующим законодательством, иными словами, данный процесс призван регламентировать деятельность, направленную на осуществление управленческих функций исполнительной власти. Основными функциями компетенции почти всех органов управления можно назвать планирование, прогнозирование, кадровое дело, финансирование, материально-техническое обеспечение, организационно-структурное обеспечение (т.е. создание организаций, их структурных подразделений, реорганизацию системы, распределение, перераспределение полномочий и т.д.), информационное обеспечение, учет, контроль и др. <*>. Функции органа государственного управления закреплены в правовых актах, регламентирующих их компетенцию.

3. Правонаделительную деятельность осуществляет широкий круг субъектов (служащих, должностных лиц органов исполнительной власти).

4. Результатом данной подзаконной деятельности всегда является индивидуально-конкретное решение (правоприменительный акт), содержащее властное волевое изъявление субъекта и имеющее организационное значение как для государства в целом (в лице соответствующего органа управления, структурного подразделения), так и для конкретного гражданина, общественного объединения.

7. Административные производства отличаются по характеру индивидуально-конкретных дел, особенностям правового статуса органов, их разрешающих, и некоторым другим юридическим параметрам. Основным критерием классификации производств административного процесса является характер индивидуально-конкретных дел, складывающихся в сфере государственного управления. Под характером понимаются общие свойства для какой-либо отдельной группы административных дел

Каждое административное производство представляет собой систему норм, регламентирующих порядок рассмотрения и разрешения тех или иных однородных групп управленческих дел. Следовательно, оно является относительно самостоятельным административно-процессуальным институтом.

В качестве критерия классификации административных производств учитывают характер функций управления.

Классификация административных производств:

1) учредительное производство (регулирующее порядок создания, реорганизации и ликвидации структур, комплектования личного состава аппарата управления);

2) производство по выработке актов планирования;

3) производство по осуществлению оперативной деятельности органа управления (порядок разделения функций между органами, между структурными подразделениями и должностными лицами; расстановка кадров; определение конкретных заданий, контроль за их выполнением; применение мер поощрения и др.);

4) производство по осуществлению регистрационных действий (регулирующее порядок удостоверения органами управления юридических фактов или их систем);

5) по заключению административных договоров (особенно актуально при решении комплексных проблем, если нет системы прямой подчиненности, а ведомственная разобщенность мешает совместной деятельности различных органов и должностных лиц);

6) по рассмотрению дел, связанных с реализацией субъективных прав граждан;

7) по разрешению административных споров;

8) по применению принудительных мер в сфере управления.

Следует отметить, что в последние годы высказывается мнение о существовании трех административных процессов - административно-правотворческого (нормотворческого), административно-правонаделительного и административно-юрисдикционного

Однако, административный процесс - единая, целостная юридическая категория. Его структура (что в данном случае созвучно гражданскому и уголовному процессам) включает различные виды производств, а не отдельные, самостоятельные процессы. Производств может быть множество, административный процесс - только единичен.

Вместе с тем, в административно-правотворческом процессе можно выделить производства по принятию нормативных актов Правительством РФ, центральными федеральными органами исполнительной власти, главами исполнительной власти субъектов РФ. В административно-правонаделительный (оперативно-распорядительный) процесс предлагается включить производства: по комплектованию личного состава; по приватизации государственного и муниципального имущества; по применению мер поощрения к индивидуальным и коллективным субъектам; по распределению ресурсов (квартир, денежных средств, земельных участков и т.п.); по выдаче разрешений (лицензий); по регистрации (транспортных средств, прав на недвижимость, граждан и т.п.); по аттестации; надзорные. Административно-юрисдикционный процесс состоит из производств: по жалобам граждан; по делам об административных правонарушениях; дисциплинарное производство; исполнительное (исполнение актов судов и иных уполномоченных органов о передаче денежных средств и иного имущества либо совершении определенных действий в пользу других граждан, организаций); по применению мер административного пресечения

8. Производство по делам об административных правонарушениях является оперативным, скорым. Но быстрота производства должна сочетаться с полным и объективным рассмотрением дела, соблюдением прав и законных интересов участников производства. Одним из способов обеспечения гарантий участников является установление процессуальных сроков. Несоблюдение сроков может привести к прекращению производства по делу ввиду истечения срока давности.

На стадии рассмотрения дела об административном правонарушении можно выделить четыре этапа: подготовка дела к разбирательству, анализ обстоятельств дела и его правовая оценка (слушание дела), вынесение решения по делу и доведение решения до сведения.

Этап подготовки дела к разбирательству является важным, поскольку решаются вопросы, влияющие на дальнейший ход процесса. Однако срок подготовки материалов дела к разбирательству не определен. Этот срок зависит от другого процессуального срока - срока рассмотрения дела. Затягивание срока подготовки к рассмотрению может привести к увеличению срока рассмотрения дела. Учитывая, что лица, участвующие в производстве, должны быть заблаговременно предупреждены о дне и времени предстоящего разбирательства судьей, должностным лицом, органом, уполномоченным на рассмотрение дела, можно предположить, что подготовка к рассмотрению дела и непосредственно слушание должны быть разорваны во времени

Поэтому считается, что подготовку к рассмотрению дела необходимо начинать в возможно короткие сроки после поступления судье, должностному лицу, в орган протокола об административном правонарушении и других материалов дела <2>. Особенно важно немедленно начинать подготовку к рассмотрению дел, для которых установлены сокращенные сроки рассмотрения. Для остальных дел возможно закрепление процессуального срока на подготовку к рассмотрению дела в три дня, что помогло бы решить проблему своевременного рассмотрения дела.

Для быстроты сообщения о дате, времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении высшие судебные инстанции рекомендуют извещать или вызывать лиц, участвующих в деле, телефонограммой, телеграммой, по факсимильной связи или электронной почте либо с использованием иных средств связи. Необходимые для уведомления контактные телефоны лица, привлекаемого к административной ответственности, могут содержаться в протоколе об административном правонарушении, заявлении, других документах <3>. Использовать различные способы извещения можно только в том случае, если будут доказательства извещения лиц, участвующих в деле, о дате, месте и времени рассмотрения дела.

Сроки рассмотрения дел об административных правонарушениях установлены в ст. 29.6 КоАП РФ.

9. Административно-надзорная деятельность как властная правоприменительная деятельность, осуществляемая по отношению к неподчиненным гражданам и организациям, может быть эффективной лишь при условии строжайшего соблюдения законности. Н

Многочисленные факты нарушений законности, по оценкам экспертов, ежегодно обходятся нашей стране в сотни миллионов рублей, а связанные с этим издержки составляют в конечной цене товаров и услуг малых предприятий до 5,5%, а в отдельных отраслях производства достигают 30%

Административный надзор осуществляется не столько и не только для того, чтобы выявлять нарушения требований нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные условия осуществления предпринимательской деятельности. Административный надзор - это прежде всего постоянное наблюдение. Плановые и внеплановые проверки - всего лишь одна из форм надзора. Целями осуществления административного надзора являются: обеспечение безопасности личности, общества и государства; охрана прав граждан как потребителей товаров, работ и услуг; защита интересов пользователей природных ресурсов, а также всех людей, проживающих на территориях, загрязняемых опасными производствами, и имеющих право на благоприятную окружающую среду.

1. Административный надзор является объективным средством государственного воздействия и государственного управления в современном Российском государстве;

2. Контрольная сущность административного надзора проявляется в правовых формах его осуществления и административных актах государственных органов исполнительной власти;

3. Уровень осуществления административного надзора соответствует уровню государственной власти (федеральной или региональной) в зависимости от потребностей Федерации и ее субъектов в урегулировании управленческих процессов в целях обеспечения законных интересов общества и государства;

4. Административный надзор может осуществляться только в рамках единой системы органов государственной исполнительной власти, что соответствует разграничению предметов ведения и полномочий между субъектами Российской Федерации и Федерацией;

5. Невозможность осуществления административного надзора негосударственными образованиями (государственными корпорациями, учреждениями, предприятиями, организациями), а также органами местного самоуправления, ибо его управленческая сущность заключается во всеобщей обязанности государства в лице его органов обеспечивать конституционные права и свободы человека и гражданина, безопасность общественных процессов, законность в деятельности всех субъектов управления;

6. Административный надзор входит в государственно-служебную деятельность должностных лиц государственных органов исполнительной власти, так как общая функция надзора принадлежит специализированным органам, наделенным административно-надзорными полномочиями, осуществляемыми соответствующими государственными служащими, находящимися на государственной гражданской, правоохранительной или военной службе;

7. Административный надзор подлежит административному регламентированию, так как данный институт содержит административно-процессуальные нормы; административные регламенты, в условиях модернизации государственного управления становятся важнейшими источниками административно-надзорной деятельности.

Административный надзор – это самостоятельная функция органов исполнительной власти, как специальный вид контроля, в ходе которого оценивается исключительно законность поведения не подчиненных надзорным органам граждан и организаций.

Современная административно-надзорная деятельность охватывает разнообразные административные процедуры: планирование, согласование, учет, отчетность, проверки, экспертизы и т.д. Эти процедуры объединяются в логической последовательности в единое производство.

Все административно-надзорные производства включают в обязательном порядке общий подготовительный этап, на котором субъект административного надзора определяет круг поднадзорных объектов. При этом могут осуществляться различные процедуры: от обхода административного участка участковым уполномоченным полиции до получения уведомлений о начале предпринимательской деятельности.

Одним из видов административно-надзорного производства является проведение внеплановых проверок. Данный вид производства менее продолжителен во времени, его содержание образует иной набор стадий и этапов, что прежде всего обусловлено иными юридическими фактами - основаниями возбуждения указанного производства. Рассматриваемое административно-надзорное производство образуется совокупностью следующих стадий и этапов.

1. Стадия возбуждения административно-надзорного производства. На первом этапе при наличии законных оснований руководитель органа административного надзора - главный государственный инспектор или его заместитель принимает решение о проведении внеплановой проверки. В случае принятия решения о проведении внеплановой проверки в отношении субъекта малого или среднего предпринимательства субъект административного надзора должен дополнительно получить санкцию прокурора (согласование), поэтому на втором этапе в орган прокуратуры по месту осуществления деятельности поднадзорного объекта направляется заявление о согласовании проведения внеплановой выездной проверки. К этому заявлению прилагаются материалы, обосновывающие необходимость проведения проверки. Субъектом согласования является прокурор или его заместитель.

2. Вторая стадия - стадия непосредственного осуществления проверочного мероприятия, не отличающаяся по содержанию этапов от соответствующей стадии ординарного административно-надзорного производства.

3. Стадия подготовки и направления отчета о проведении внеплановой проверки.

Административно-надзорное производство как самостоятельная часть административного процесса является необходимой гарантией прав и законных интересов граждан и организаций - участников административно-надзорных правоотношений. Оно представлено в действующем законодательстве тремя основными видами.

В зависимости от оснований возбуждения надзорного производства, а также от особенностей поднадзорного объекта может быть выделено три основных вида административно-надзорных производств:

1) ординарное административно-надзорное производство, осуществляемое в форме плановых проверок в соответствии со сводным планом, предусмотренным Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ;

2) экстраординарное административно-надзорное производство, осуществляемое в форме внеплановых проверок, назначаемых с согласия прокурора при возникновении определенных в ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ обстоятельств, в том числе при возникновении угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

3) особые административно-надзорные производства, порядок осуществления которых устанавливается другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

10. Ни в действующем в настоящее время КоАП РФ, ни в действовавшем ранее КоАП РСФСР легального определения административной ответственности не закреплено.

Институт административной ответственности - это совокупность административно-правовых и административно-процессуальных норм, регулирующих общественные отношения, связанные с осуществлением компетентными органами и должностными лицами своих полномочий по непосредственному установлению факта и состава административного проступка, личности виновного и применению к нему конкретного взыскания (или освобождению невиновного от него), а также отношения, связанные с процедурой возбуждения и рассмотрения дел, вынесением, обжалованием, пересмотром и исполнением решений о наказании.

Административная ответственность - это вид юридической ответственности, наступающей вследствие совершения лицом административного правонарушения, т.е. нарушения законодательства об административных правонарушениях, посредством которого осуществляется защита личности, охрана прав и свобод граждан, охрана их здоровья, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений.

Административная ответственность представляет собой реакцию государства на совершение предусмотренных законодательством административных правонарушений в различных сферах (поведение в общественных местах, торговля, финансы, природопользование и др.) и выражается в применении соответствующими органами государственной власти и должностными лицами установленных законодательством административных наказаний за совершение административных правонарушений

Выделяют следующие характеристики административной ответственности:

- она является основной формой и отражением потребности гражданского общества в защите социально значимых интересов;

- она является юридическим выражением административной политики государства;

- она одна из основных форм противодействия административной деликтности;

- в содержательном плане она состоит в установлении и применении мер административного наказания за противоправные деяния;

- она реализуется в форме демократического административно-юрисдикционного процесса.

Содержание административной ответственности определяется сферой общественных отношений, в которых совершено противоправное действие (бездействие). Характер ответственности определяется способом воздействия субъекта административной юрисдикции и зависит от степени общественной опасности проступка.

Административная ответственность от всех иных видов юридической ответственности отличается следующими критериями: органами, ее применяющими; ее правовыми последствиями; кругом субъектов ответственности; основаниями ее применения; процедурой применения санкций. Административная ответственность наступает только за виновное нарушение правовых предписаний. Применение административных наказаний допускается только при доказанности вины соответствующего субъекта.

Учитывая изложенное, можно так определить административную ответственность:

Дата добавления: 2014-01-20