Формы правовых актов управления

Классификация актов государственного управления

Нормативные акты управления многосторонние. Их можно классифицировать по различным основаниям. В зависимости от издающего органа акты неодинаковы по юридической силе.

Акты вышестоящих органов имеют большую юридическую силу, нежели акты нижестоящих. По этой причине акты нижестоящих органов должны соответствовать актам вышестоящих органов. Вышестоящие могут отменять и изменять акты нижестоящих органов. Акты органов общей компетенции (Совета Министров Республики Беларусь, местных исполнительных комитетов) возвышаются над актами отрас­левой и межотраслевой компетенции и т.п.

По виду (форме), названию одни акты всегда нормативные, другие имеют смешанный характер. К первой группе относятся инструкции, методические указания, разъяснения, ко второй — указы Президента Республики Беларусь, постановления Совета Мини­стров Республики Беларусь, приказы, решения.

Классифицированные по адресатам, одни нормативные акты касаются граждан Республики Беларусь, другие — иностранных граждан и лиц без гражданст­ва, третьи — государственных организаций и общест­венных объединений.

На основании нормативных актов управления издаются индивидуальные акты.

Индивидуальные акты не содержат норм права, принимаются по конкретным вопросам и имеют четко определенного адресата, т.е. персонифицированы. Они вызывают возникновение, изменение или прекращение вполне точных административно-правовых отношений. С их помощью осуществляется применение требований законов и нормативных управленческих актов к конкретным случаям (обстоятельствам), опе­ративно решаются текущие управленческие задачи. В большинстве своем это правоприменительные, правонаделительные, распорядительные акты, например, приказ о зачислении в число студентов, о зачислении на должность, о назначении пенсии.

Среди индивидуальных актов наличествуют и правоохранительные, юрисдикционные акты. Они принимаются в целях обеспечения охраны прав от нарушения либо восстановления нарушенного права, например, постановление о наложении административного взыскания, приказ о привлечении к дисциплинарной ответственности. В таких актах дается правовая оценка поведения субъектов управленческих правоотношений. Они из­даются специально уполномоченными органами государственного управления (должностными лицами), в ряде случаев - судьями по административным делам и исполнительным производствам.

Перечень указанных субъектов дан в Кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях, в котором определена и их компетенция в этой области. Основанием издания таких актов является незаконность поступков, нарушение правовых норм соответствующими лицами — гражданами, служащими (должностными лицами), другими работниками организаций. Установлен определенный официальный порядок их принятия. Нередко требуется предваритель­ное проведение расследования, получение объяснения от соответствующего лица (правонарушителя).

Некоторые юрисдикционные акты, например, протоколы об административных правонарушениях, могут служит основанием для издания другого юрисдикционного акта — постановления о наложении административного взыскания. Постановление о лише­нии права на управление автотранспортным средст­вом профессионала-водителя вызывает необходимость издания приказа и переводе его на другую работу или об увольнении. Подобное может быть и при принятии постановления о привлечении к административной ответственности за мелкое хищение, появление на рабочем месте) в нетрезвом виде. Рассматриваемые акты обособляются своим содержанием, структурой.

В Законе Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» не указывается, что в индивидуальных актах отсутствуют нормы права, но подчеркивается одноразовость их применения и цель издания — осуществление организационных, контрольных и распорядительных мероприятий/

Четкое уяснение сущности нормативных и индивидуальных правовых актов управления имеет не только теоретическое, но и важное практическое значение. Так, ст. 116 Конституции Республики Беларусь установлено, что Конституционный Суд Республики Беларусь осуществляет контроль за конституционностью лишь нормативных актов. Он не вправе принимать к своему рассмотрению ненормативные правовые акты управления, т.е. индивидуальные акты. Индивидуальные, акты управления должны соответствовать нормативным актам. Это положение имеет существенное практическое значение.

Нормативные акты доводятся до всеобщего сведения (обнародуются) путем опубликования. Об индивидуальных актах делается сообщение, но извещение об их издании возможно и путем опубликования. Опубликование нормативного акта связано, как правило, с вступлением его в юридическую силу.

Нормативные акты некоторых органов государственного управления (Национальный банк, министерства и иные республиканские органы) подлежат правовой экспертизе (исключая акты внутриведомствен­ного характера). В отношении индивидуальных актов этих органов осуществление правовой экспертизы не требуется. Нормативные акты не порождают приобретенных прав. Такие права возникают лишь на осно­вании индивидуальных актов. Например, права по должности, на получение персональной надбавки к заработной плате могут быть получены лишь после издания соответствующего приказа.

Нередко принимаются акты об изменении отдельных норм (положений), находящихся в других актах, или иные акты признаются утратившими силу и утверждаются другие акты (положения, уставы, инструкции и т.п.). Например, в новой редакции могут излагаться отдельные нормы (статьи, положения), могут делаться лишь некоторые их уточнения (дополнения, изменения) или заменяться, исключаться отдельные положения из нормы (статьи, пункта), признаваться утратившими силу другие правовые акты управления. Такие акты следует рассматривать как нормативные или индивидуальные, руководствуясь пра­вилом: если этими актами вносятся соответствующие коррективы в другие нормативные акты, то они яв­ляются нормативными, т. к. ненормативными актами подобное сделать невозможно. Индивидуальными актами могут вноситься изменения только в им подоб­ные акты.

Индивидуальные акты управления неодинаковы. В научной литературе их классифицируют на опера­тивно-исполнительные и правоохранительные (юрисдикционные).

К оперативно-исполнительным относятся акты применения права. Ими реализуется диспозиция нормы права. Правоохранительными актами управления обеспечивается в сфере управления охрана права от нарушения. Например, приказ о наложении дисциплинарного взыскания, постановление о привлечении к административной ответственности.

Важное значение имеет деление актов управления по органам, их издающим. Согласно действующему законодательству каждый тип органов государственного управление вправе издавать предписанные ему правовые акты управления.

Президент Республики Беларусь уполномочен Конституцией Республики Беларусь издавать декреты, указы и распоряжения. Это акты, которые присущи только для Главы государства. С их помощью могут решаться и управленческие вопросы, а следовательно, такие акты являются правовыми актами управления. В Конституции не определено, когда должен издаваться тот или другой вид актов. Статьей 101 Конституции Республики Беларусь предусмотрено два вида декретов. Палата представителей и Совет Республики законом, принятым большинством голосов от полного состава палат, по предложению Президента впра­ве делегировать ему законодательные полномочия на издание декретов, имеющих силу закона. До настоящего времени от Президента подобного предложения не поступало. Следовательно, ему не предоставлено право издавать указанные декреты.

Второй вид декретов Президент может издавать в силу особой необходимости по своей инициативе либо по предложению Правительства. Эти декреты имеют силу закона и являются временными до рассмотрения их палатами Национального собрания. Если - они не отменены не менее чем двумя третьими голосов от полного состава каждой из палат, то сохраняют силу и продолжают действовать. Декреты всегда нормативны, и ими регулируются самые разнообразные вопросы государственной и общественной жизни. Издание декретов предусмотрено Конституцией Республики Беларусь.

Указы по юридической силе находятся ниже декретов. Ими регулируются вопросы, не требующие вме­шательства Парламента, следовательно, менее значимые. Указы могут быть нормативными и ненормативными (индивидуальными).

Распоряжения по юридической силе ниже указов. Они, как правило, имеют индивидуальный характер и издаются преимущественно по вопросам внутриорганизационного характера.

Совет Министров Республики Беларусь принимает постановления. Это единственная форма правового акта, который вправе принимать Правительство. Постановления — акты коллегиальные, т. к. они могут быть приняты на заседаниях Правительства или его Президиума (малого Совета Министров). По особым неотложным вопросам либо вопросам, которые не требуют обсуждения, постановления Совета Министров могут приниматься и путем опроса членов Президиума Совета Министров, т.е. без рассмотрения на заседаниях. Постановления могут быть как нормативными, так и индивидуальными. Они издаются на основании Конституции Республики Беларусь, зако­нов Республики Беларусь, актов Президента Респуб­лики Беларусь и в целях их исполнения.

Председатель Совета Министров издает распоряжения. Это акты индивидуального характера. По результатам заседаний, совещаний у Премьер-министра или его заместителей могут приниматься решения в форме протоколов, указаний, поручений. Такие право­вые акты являются только индивидуальными. Все они имеют меньшую юридическую силу по сравнению с постановлениями и должны им соответствовать и не противоречить. Это акты единоначального руководства и принимаются по вопросам компетенции Премьер-министра, не имеющим столь значимого характера, но требующим оперативного разрешения.

Министерства и государственные комитеты издают постановления, приказы и инструкции, многие из них вправе давать указания. Органы надведомственного ха­рактера, кроме того, могут издавать государственные (отраслевые) стандарты, методические указания, рекомендации, нормы, правила.

Местные исполнительные комитеты и местные администраций принимают решения. Председатель исполнительного комитета (руководитель местной администрации) издает распоряжения.

Руководители предприятий, учреждений и организаций издают приказы и распоряжения. Подобные акты издают отделы, управления и другие структурные подразделения местных исполнительных комитетов и администраций.

По времени действия правовые акты управления бывают постоянного и, временного действия. Акты не ограничены временными рамками, они действуют до отмены, К ним относятся в первую очередь нормативные акты. Однако такими актами могут быть и индивидуальные, например приказы о зачислении на должность, о назначении пенсии, о зачислении в число студентов. Поэтому вряд ли можно согласиться с утверждением Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь о том, что ненормативные акты имеют одноразово применение.

По порядку издания акты делятся на коллегиальные и единоначальные (единоличные). Коллегиальные акты принимаются на заседаниях Совета Министров Республики. Беларусь, его Президиума, на заседаниях местных исполнительных комитетов, местных адми­нистраций, на заседаниях административных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних и других коллегиальных органов. Их принятие зависит от кворума, от количества лиц, принимавших участие в заседании и проголосовавших «за». В соответствии с действующим законодательством такие акты принимаются простым или квалифицированным большинством от общего числа членов коллегиального органа или от числа присутствующих на заседании. Так, решения местного исполнительного комитета принимаются простым большинством голосов от установленного состава исполкома. Решения Правительства Республики Беларусь принимаются большинством голосов его членов, присутствующих на заседании. Заседание является правомочным, если на нем присут­ствует не менее половины членов Правительства.

Правовые акты управления могут издаваться:

1) в письменной форме;

2) в устной форме;

3) в конклюдентной форме;

4) в форме молчания.

Письменная форма издания правовых актов занимает господствующее положение. Она придает управлению определенную стабильность и упорядоченность, позволяет фиксировать, закреплять информа­цию документально. Акты в письменной форме являются разновидностью служебных документов.

Действующее законодательство четко не определяет, в какой форме должны издаваться акты управления. Однако анализ отдельных норм права позволяет сделать вывод о том, что указы Президента Республики Беларусь, постановления Совета Министров Рес­публики Беларусь, приказы республиканских органов управления, решения местных исполнительных комитетов, постановления о привлечении к админи­стративной ответственности могут издаваться только в письменной форме. Распоряжения Президента Республики Беларусь, Премьер-министра Республики Беларусь, председателя местного исполнительного комитета (руководителя местной администрации) также должны иметь только письменную форму. Не могут иметь иной формы, кроме письменной, нормативные акты управления.

Издание актов в письменной форме требует соблюдения определенных правил, реквизитов, техники. Это более сложный процесс по сравнению с изданием актов в устной форме.

Устные управленческие акты также направлены на возникновение, изменение и прекращение правоотношений. Они наиболее оперативны, с помощью их решаются разнообразные управленческие вопросы.

Акты в устной форме широко применяются при непосредственном и оперативном руководстве в армейских условиях, в руководстве производственно-хозяйственной деятельностью и т.д. В такой форме акты могут издаваться руководителями (должностными лицами) по существу любого ранга, от Президента Республики Беларусь до руководителя самого низкого управленческого звена, т.е. руководителями, которые наделены властными полномочиями. Обладают подобным правом и представители власти по отношению к неподчиненным по службе лицам.

Виды (формы) подобных актов многочисленны и правом не определяются. Главная их суть, как и документального акта, состоит в том, что они должны иметь определенное решение, требование, предписание, указание, т.е. властное волеизъявление полномочного на то Лица. Устные решения могут приниматься (даваться) непосредственно во время личной беседы с подчиненным, на заседании или совещании, по телефону или с использованием иных технических средств. Вероятно, следует считать управленческими правовыми актами и такие действия контролеров на транспорте, как требование предъявить проездной би­лет или безбилетнику приобрести билет, выйти из транспортного средства, т.е. прекратить проезд. Работники милиции вправе требовать (давать указания) остановить движение транспортного средства, предъявить проездные документы и др. Подобные акты издают инспекторы многочисленных государственных инспекций.

Таким образом, акты управления, издаваемые в устной форме, занимают существенное место в системе правовых актов рассматриваемой категории и в целом в системе государственного управления. Они многочисленны, с помощью их оперативно решается немалое количество вопросов. Обязательность (авторитарность) их исполнения подобна письменным актам. В случаях неисполнения (ненадлежащего исполнения) возможность применение мер принуждения, в т. ч. и мер ответственности.

Немаловажное место в системе правовых актов управления занимают конклюдентные акты. Вопрос о них, как и об устных актах, не получил надлежащего освещения в административно-правовой литературе.

Слово «конклюдентный» латинского происхождения: означает — заключаю, делаю вывод. Таким образом, конклюдентный акт — это действия лица, выражающие его волю, но не в форме пись­менного или устного волеизъявления, а в поведении или в иной форме, по которой можно сделать заключение о таком намерении. Термин «конклюдентный» больше присущ для гражданского права. Его нормами регулируется совершение различных сделок.

В сфере административного права рассматриваемый термин применяется к актам управления (управлен­ческим действиям), в которых выражается властная воля соответствующих государственных органов (лиц) не в устной или письменной форме, а путем жестов, световых и звуковых сигналов, знаков, например, дорожного движения, и т.п.

Конклюдентные акты управления по юридической силе неоднородны. Одни из них имеют информационный характер. Они применяются в лесах, в местах использования речного флота; для обеспечения безопасности дорожного движения, безопасности движения воздушных средств передвижения и т.д. Ряд таких актов носит запрещающий и разрешающий характер и в случаях их несоблюдения обеспечивается санкциями.

Таким образом, конклюдентные акты в системе правовых актов не столь многочисленны и распро­странены. Между тем их роль в вышеперечисленных отдельных сферах управленческой деятельности весьма значительна.

В некоторых странах наличествуют так называемые подразумеваемые правовые акты управления. Они вытекают из молчания, сохраняемого органом управления (должностным лицом), администрацией. В Республике Беларусь подобное относится к принятию законов. Так, в соответствии с частью четвертой ст. 100 Конституции Республики Беларусь Совет Республи­ки должен рассмотреть законопроект, переданный Палатой представителей, в течение двадцати дней, а при объявлении законопроекта срочным — десяти дней. В случае нерассмотрения законопроекта в ука­занные сроки закон считается одобренным Советом Республики.

Согласно ст. 100 Конституции Республики Беларусь закон, принятый Палатой представителей и Советом Республики, представляется Президенту Республики Беларусь на подпись. Если Президент не возвращает его на протяжении двух недель, то закон счи­тается подписанным. Думается, что подобный поря­док следовало бы распространить и на отдельные случаи принятия правовых актов управления, особенно на сферу рассмотрения обращений граждан.

Дата добавления: 2014-01-20