Принцип строгого соблюдения финансовой дисциплины и режима экономии

Финансовая дисциплина - это установленный порядок осуществления финансовой деятельности, включающий соблюдение нормативных предписаний, точное выполнение финансовых планов и исполнение требований режима экономии.

Режим экономии как система мер бережного и рационального отношения к финансовым ресурсам является одним из условий работы не только производственной сферы, но и в функционировании различных уровней государственных финансов и организации финансовых основ местного самоуправления. Самофинансирование, самоокупаемость не возможны без режима экономии и предполагают мобилизацию всех источников доходов, выявление резервов и эффективное использование финансовых ресурсов.

При переходе к системе рыночного хозяйствования существенно возрастает роль общих и специальных принципов финансового права, познание, становление и развитие которых позволяет выработать основополагающие правила правового регулирования финансовой деятельности, придать ей строгую определенность и устойчивость в условиях экономической свободы и рынка.

2. Функции финансовой деятельности

В специальной литературе нет единства трактовки сущности и функционального содержания финансовой деятельности, лежащей в основе правового регулирования отрасли финансового права.

Для одних (М.В. Карасева, Е.Ю. Грачева, Э.Д. Соколова, А.Ю. Савин, М.М. Рассолов) финансовая деятельность это процесс планового образования, распределения и использования денежных фондов (финансовых ресурсов, фондов денежных средств). ^[7] Другие, например, Е.А. Ровинский, О.Н. Горбунова и В.М. Мандрица, финансовую деятельность определяют как деятельность государства по образованию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств ^[8], а Химичева Н.И. - как осуществление государством функций по планомерному образованию, распределению и использованию денежных фондов. ^[9]

Объединяет все их позиции то, что отношения, сложившиеся при образовании, распределении и использовании денежных фондов, то есть суть самих финансов, относятся к предмету правового регулирования отрасли финансового права.

Попытку выразить сущность финансовой деятельности путем применения различной видовой терминологии (процесса, работы, деятельности, комплексного процесса и т. п.), к проявлению самих финансов, как экономических отношений по аккумуляции, распределению и использованию денежных фондов, трудно признать достаточной и плодотворной.

Сущность финансовой деятельности наиболее ярко проявляется через ее функциональное содержание.

Вместе с тем представляется проблемным и определение функций финансовой деятельности через структуру отдельных проявлений финансов, а именно через образование, распределение и использование денежных ресурсов.

Эти проявления отражают сущность финансов, а в содержании финансовой деятельности представляют собой ее основные задачи, или по определению Ю.А. Крохиной, публичные обязанности субъектов финансового (бюджетного) права, реализуемые в конкретных финансовых (бюджетных) правоотношениях.^[10] Как разновидность управленческой процедуры, то есть повседневно организующая практика сбора, распределения и расходования денежных средств, финансовая деятельность и ее составляющие элементы имеют особую функциональную структуру. В обосновании содержательной структуры наряду с задачами формирования, распределения и использования денежных фондов к функциям финансовой деятельности следует относить организацию, планирование, прогнозирование, регулирование, координацию и контроль, необходимые как для отдельных элементов проявления, так и для всей финансовой деятельности в целом. Имеются в виду такие целенаправленные воздействия, которые сознательно и непосредственно подчинены эффективности организации и функционирования государственных и муниципальных финансов. В данном случае при разделении труда функция выступает как один из общих способов организации, особый вид организационного воздействия субъектов на объекты.^[11]

В этой связи трудно согласится с мнением М.В. Карасевой по определению видов функций финансовой деятельности.^[12] Называя основные направления финансовой деятельности, она относит к ним образование, распределение, использование денежных фондов, государственный и муниципальный контроль, эмиссию денежных знаков. Эмиссия денежных знаков это элемент функции организации денежной системы и денежного обращения в государстве. А без контроля, как и без функций организации, планирования, прогнозирования, регулирования, координации не возможно осуществить аккумуляцию, распределение и использование государственных и муниципальных фондов денежных средств.

Кроме всего, как справедливо заметил А.Ю. Савин, государственные финансы не заканчиваются на элементах денежных отношений по поводу их аккумуляции, распределения и перераспределения, а включают в себя организацию финансового контроля, кредитования, расчетов, денежного обращения, валютного регулирования.^[13] И в этом плане права Ю.А. Крохина, полагая, что финансовая деятельность характеризуется тем, что в ходе ее реализации организуются и практически осуществляются образование, распределение и использование денежных фондов.^[14] Но ведь сама организация и практическое осуществление это и есть реализация управленческих функций, позволяющих прогнозировать, планировать, регулировать и контролировать процедуру распределения и перераспределения национального дохода, функционирования и движения бюджетных средств, создания им благоприятных условий в системе постоянно развивающихся рыночных отношений. Всякое ограничение функционального содержания финансовой деятельности, особенно подмена функций деятельности функциями самих финансов, не способствует познавательному процессу.^[15]

Организация, как функция

Организация как функция финансовой деятельности призвана, не только упорядочить процедуру аккумулирования, распределения и использования государственных и муниципальных финансов, но и объединить в строгую систему формируемые денежные фонды, обеспечить строение каждого из них.

Приведение всех видов финансов и их материальных оболочек (фондов) в организованную систему, придание им планомерности, целенаправленности в большей степени обусловлено качеством системного устройства, структурного построения и сбалансированностью отдельных элементов конструкции.

Акцентирование внимания только на процедуру практической организации сбора, распределения и расходования денежных фондов обедняет содержание финансовой деятельности и не позволяет вписать в предмет правового регулирования отрасли финансового права отдельные элементы институтов ее особенной части.

В ряде институтов отрасли финансового права:бюджетном праве, правовых основах денежной системы и денежного обращения, правового регулирования валютных операций, расчетов и банковского кредита, организация динамики формирования, распределения и расходования денежных фондов минимальна, и, наоборот, превалирует организация устройства или статическое формирование бюджетной, денежно-валютной, расчетной и кредитной систем. Причем вопросы организации структуры и системы финансов в указанных аспектах правового регулирования практически отсутствует как самостоятельные институты или подразделы в иных отраслях российского публичного права.

Вместе с тем, уход от ответа на вопрос об организационном назначении финансовой деятельности по отношению системы и структуры финансовых фондов приводит к противоречию предмета правового регулирования отрасли финансового права с классически сложившимися институтами ее особенной части. Таким образом, мобилизация, распределение и расходование денежных фондов без их структурной организации и формирования систем как объекта воздействия теряют смысл.

Организация государственных и муниципальных финансов многоаспектное явление и по сущности, и по содержанию, но до настоящего времени не получившая в специальной литературе и законодательстве финансово-правового обоснования. Помимо вопросов организации процедуры аккумулирования, распределения и расходования фондов денежных средств, системно-структурная организация финансов для финансовой деятельности является обязательной.

И правы те авторы, которые пришли к выводу, что, осуществляя финансовую деятельность, государство решает две взаимосвязанные цели - статистическую и динамическую,^[16] что финансовая система есть результат воздействия на нее государственного устройства, и это имеет немаловажное значение для решения проблем сегодняшней практики бюджетной деятельности.^[17]

Отсутствие в предмете отрасли финансового права организации системно-структурного устройства государственных и муниципальных финансов подспудно влияет на проявление организационной сущности самой финансовой деятельности, и на ее функциональное содержание и назначение.

Осторожность специалистов в таком подходе к предмету правового регулирования отрасли финансового права можно объяснить рядом причин. Прежде всего, опасением вторгнуться в предмет административно-правового регулирования, в котором организация является не только функцией, но основным признаком управленческого воздействия. Вторая причина видится в одностороннем подходе финансово-правовой теории в раскрытии функционального содержания финансовой деятельности, в частности ее организационной сущности. Наконец, общей причиной можно назвать сложившуюся в теории и законодательстве нечеткость разграничения предметов правового регулирования, особенно для публичных отраслей российского права.

Планирование как функция финансовой деятельности

Планирование как функция финансовой деятельности представляет собой планомерное определение объемов, структуры и направлений денежных средств. В его основе лежит разработка концепций и обеспечение межбюджетных отношений, определение потребностей и целевой подход к реализации социально-экономических программ.

Плановость и как принцип, и как метод программно-целевого подхода к организации финансовой деятельности есть важнейший элемент управления российскими финансами.

Планирование, как функция финансовой деятельности, - это обособившееся ее направление для практического воздействия на условия, формы и методы формирования, распределения и использования денежных фондов финансовой системы.

Исходным началом для функции планирования является прогнозирование, проектирование (составление и рассмотрение проекта бюджета), а результатом - утверждение бюджетного плана. Бюджетное планирование продолжается и в поквартальном распределении доходов, расходов и дефицита (профицита), намеченных для исполнения, и в последующих изменениях и дополнениях бюджетного плана в период его исполнения в текущем периоде. С бюджетным планированием тесно связаны планирование денежного обращения, т.е. определение объема, структуры оборота наличных денег, кредитное планирование, обеспечивающее инвестиционную политику. В основе бюджетного планирования лежат планы социально-экономического развития публично-правовых образований.

Прогнозирование как функция финансовой деятельности

Прогнозирование как функция финансовой деятельности это ее отдельное самостоятельное направление. Оно основано на научно обоснованном предвидении социально-экономического развития государственных и муниципальных образований и предполагаемых возможностях обеспечения их финансовыми ресурсами. Прогноз как предвидение, предсказание, основанное на определенных данных, может быть долговременным и рассчитанным на конкретный финансовый период.Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Федерации, муниципального района (городского округа) разрабатывается на период не менее трех лет.

Эта функция финансовой деятельности требует повышения роли перспективного финансового плана в бюджетном процессе.

Перспективный бюджетный план, начиная с 2006 года, утверждается Правительством РФ, что позволит расширить горизонт планирования, повысить предсказуемость бюджетной политики и качество подготовки бюджета, создать стимулы для оптимизации бюджетных расходов. ^[18]

Учетными данными для прогнозирования служат итоги исполнения предыдущих финансовых планов и консолидированных бюджетов, общее состояние финансового баланса, перспективы финансового рынка и производства.

Прогнозирование и последующее лимитирование темпов роста денежной массы и кассовых оборотов, как и иные элементы оперативного воздействия Банка России на денежные потоки, повышает результативность финансовой деятельности.

Регулирование как функция финансовой деятельности

Регулирование как функция финансовой деятельности наиболее ярко проявляется в распределительном механизме бюджетных доходов и расходных обязательств, является базой для межбюджетных отношений при формировании бюджетного федерализма.

Регулировать в переводе с латыни значить подчинять определенному порядку, правилу, упорядочивать, устанавливать правильное взаимодействие частей единого целого. ^[19]

Методология финансового регулирования как обособленное направление финансовой деятельности включает в себя способы и приемы, обеспечивающие межбюджетные отношения. Эти отношения направлены на:

а) распределение, закрепление и передачу отдельных расходных обязательств на той или иной уровень бюджетной системы;

б) определение видов собственных доходов, установление нормативов отчислений в нижестоящие бюджеты, установление характера и условий межбюджетных трансфертов;

в) сглаживание несоответствий в уровнях бюджетной обеспеченности нижестоящих бюджетов и развития регионов и муниципальных образований.

Функция координации

Функция регулирования напрямую связана с функцией координации.

Координация представляет собой согласование, определение параметров взаимодействия в межбюджетных отношениях.

Она направлена на приведение в соответствие структуры доходов, расходов и их сбалансированности, обеспечение соподчинения уровней финансовой системы при равенстве прав в различных сочетаниях их взаимоотношений.Скоординированными должны быть бюджетная, внешнеполитическая, денежно-кредитная и структурная политика, а также все финансовые потоки.Координации подлежат бюджетные права отдельных государственных и муниципальных образований и бюджетная компетенция органов государственной власти всех уровней и органов местного самоуправления. До настоящего времени сохраняется проблема координации действий в области финансово-бюджетного контроля между Счетной палатой РФ и аналогичными региональными органами, которая временно разрешается заключением между ними соглашений о совместных действиях в данной сфере.

Согласовательные процедуры обеспечивают достижение необходимого результата в финансовом планировании и исполнительном процессе на всех уровнях финансовой системы Российской Федерации.

На единство, согласованность и сопоставимость бюджетных показателей направлена бюджетная классификация являющаяся связующим звеном бюджетной системы.

Финансовый контроль, как функция финансовой деятельности

Финансовый контроль, как завершающая обособленная часть финансовой деятельности и ее отдельных проявлений, есть функция по выявлению обратной связи в достижении результата.При рассмотрении финансовой деятельности как разновидности социального управления, правы авторы утверждающие, что контроль в ней проявляется как самостоятельная функция управления,^[20] т.е. особый вид деятельности, имеющий целевую направленность, содержание и способы осуществления.

Целью финансового контроля, как функции финансовой деятельности, является получение результатов по мобилизации, распределению и расходованию государственных и муниципальных финансовых фондов, а также своевременное адекватное реагирование на выявленные нарушения в финансовой сфере.

Объектом финансового контроля являются распределительные процессы по всем направлениям организации государственных и муниципальных финансов, движения всех видов фондов денежных средств. А именно, эффективность и целесообразность собирания, распределения и использования финансовых фондов, сопровождающие их финансовая отчетность, бухгалтерский учет, акты финансового планирования и иная документация. На это нацелены все организационные формы контроля (предварительный, текущий и последующий контроль), осуществляемые законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления. Контролю также подчинены все стадии бюджетного процесса.

Таким образом, лишь вся совокупность и взаимодействие названных функций отражает характер содержания финансовой деятельности и дает представление о взаимосвязи протекающих в ней процессов. Думается, что никого не должна смущать такая практически организующая (а по сути управленческая) сторона рассмотрения содержания финансовой деятельности. Управление не является функцией финансовой деятельности, поскольку, получив обособление как управление финансами, эта сфера деятельности имеет собственное содержание, организационно-правовые формы и методы реализации и особый объектно-субъектный состав.

Дата добавления: 2014-01-11