Конституційний процес в Україні: основні етапи, суб’єктний склад, суспільно-політичні фактори та проблеми розвитку

Процес зародження в Україні ідей та поглядів, близьких до конституційних, в багатьох аспектах є подібним до аналогічних процесів в інших європейських народів, з історією яких сьогодні справедливо пов’язується створення перших конституцій. Йдеться про подібні причини та умови суспільного розвитку, гостру необхідність на певному етапі суспільного розвитку подолання засад феодальної організації суспільства, створення простору для розвитку економічних відносин, торгівлі, культури, філософії, правових вчень тощо. Особливу роль в цьому процесі відіграла національно-визвольна війна українського народу під проводом Б.Хмельницького та спроба створення на етнічних українських землях держави нового демократичного типу (свого роду прообразу пізніших національних держав) як наслідку цієї війни. Зміст, причин та шляхи, історична роль появи таких відомих документів свого часу, як Зборівська угода (1649), Переяславські (Березневі) статті (1654), Гадяцький договір Івана Виговського (1658), Коломацькі статті Івана Мазепи (1687), ряд інших “договорів” та “статей” можна вважаати не тільки договірними формами регулювання державно-владних відносин, а й своєрідними державними актами передконституційного характеру.

Особливе місце в процесі ствердження в Україні перших політико-правових ідей та поглядів конституційного характеру займає документ “Правовий уклад та Конституції відносно прав і вольностей Війська Запорозького ” 1710 р., відомий як Конституція Пилипа Орлика. Недовга дія цього акту в 1710-1714 рр. на території Правобережної України (подібно до короткочасності дії деяких перших конституцій), подібні умови появи даного документу та перших конституцій, аналіз змісту, стилю, структури та логіки Конституції Пилипа Орлика доводять до висновку, що оцінка її академіком ВУАН М.П.Василенком як “першого конституційного акту в Україні”, видається найбільш вдалою і точною.

Розвиток політико-правових ідей та поглядів конституційного характеру в Україні було перервано внаслідок фактичної ліквідації автономії України та встановлення на українських землях режиму національного та соціального гноблення з боку Російської імперії і Польської держави. Своєрідним початком процесу відродження політико-правових ідей конституційного характеру на українських землях стала діяльність Кирило-Мефодієвського братства у Києві (1846-47) та Головної Руської Ради у Львові (1848).

Від того часу конституційні ідеї в українській політичній та правовій думці пройшли декілька періодів розвитку, які є взаємозалежні між собою та тісно пов’язані із історією становлення національної державності українського народу, зокрема:

1 – період відродження політичних та правових ідей конституційного характеру в Україні (середина ХІХ ст.) та їхній розвиток до 1917 року;

2 – період розвитку конституційних ідей в українській політичній та правовій думці міжвоєнного періоду (1918-1939);

3 – період розвитку конституційних ідей в українській політичній та правовій думці в 50-80-і рр. ХХ ст.;

4 – період розвитку конституційних ідей в Україні після 1990-1991рр.

Ці періоди (етапи) розвитку конституційних ідей в українській політичній та правовій думці у часових рамках загалом відповідають трьом основним періодам (“хвилям”) еволюції змісту конституцій та конституційних ідей світового конституційного процесу (“старим, новим та новітнім” конституціям).

Як вважає вітчизняна дослідниця І. Словська, українську конституційно-правову думку 20-80-х рр. ХХ ст. варто розглядати як сукупність конституційних ідей, що формувалися середовищами: 1) офіційної радянської державної (конституційно-правової) доктрини СРСР (УРСР) та радянської науки державного (конституційного) права; 2) легального українського політикуму, який діяв в умовах конституційних режимів Польщі, Румунії та Чехословаччини (20-30-і роки ХХ ст.); 3) підпільної української політичної опозиції та національно-визвольного руху, насамперед ОУН-УПА в 40-50 роки та дисидентського руху в 60-70-ті роки минулого століття 4) українських вчених-правознавців на еміграції; 5) Державного центру УНР в екзилі. Кожне з цих середовищ по-своєму підтримувало і розвивало конституційні ідеї в національній політичній та правовій думці.

Отже, можна відзначити, що основою конституційних ідей в українській політичній та правовій думці протягом всього ХХ ст. в більшості своїй були ідеї, спрямовані на реалізацію українським народом свого невід’ємного права на самовизначення та побудову суверенної, національної, демократичної української держави. Підтвердженням цього є, зокрема, спроби реалізації ідеї створення незалежної української держави в 1917-20 рр. (УНР-ЗУНР), 1939 р. (Карпатська Україна), 1941 р. (Акт 30 червня у Львові) та проголошення державної незалежності України в 24 серпня 1991 року.

З прийняттям Декларації про державний суверенітет України (1990 р) розпочинається новітній конституційний процес в нашій країні.

Логіка державного будівництва та суспільного розвитку висуває свої вимоги до якості конституційно-правового регулювання системи державної влади та управління. Процес становлення новітньої української державності був результатом векторної взаємодії політичних дій та правових актів. На початковому етапі його можна розглядати як суміш перманентного політичного реформування владно-політичної системи та «неперервно-ступінчастого» конституційного реформування Конституції УРСР 1978 р., що була чинна в Україні до 1996 року.

За період діяльності всіх означених комісій було створено декілька проектів Основного Закону. Найбільш помітними були конституційні проекти політичних партій та рухів України 1993-1995 рр. (серед них проекти Конституції України Християнсько-Демократичної Партії України; Української Республіканської Партії; Конгресу Українських Націоналістів; проект Конституції (Основного Закону) Української Радянської Соціалістичної Республіки фракції комуністів у Верховній Раді України); Конституційний Договір між Верховною Радою України та Президентом України про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України (8 червня 1995 р.); проект Конституції України, підготовлений Робочою групою Конституційної комісії України (11 березня 1996 р.).

Особливої уваги у цьому контексті заслуговує Конституційний договір 1995 р. Він був укладений між Верховною Радою України та Президентом України та стосувався визначення основних засад організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України (втратив чинність на підставі Закону N 254/96-ВР від 28.06.96 - Конституції України). В червні 1996 р. була прийнята нині чинна Конституція, яка після довготривалих політичних дебатів, загострення конфлікту між Президентом та Верховною Ради стала результатом компромісу між провідними політичними силами, представленими в парламенті та Президентом України.

Текстом Конституції України 1996 року встановлювалися важливі функції Основного Закону: захисні – щодо прав особи, установчі – щодо смислу та структури політичної системи, керуючі – щодо схем та механізмів державного управління. Але текст Конституції 1996 року разом із законодавством про вибори та про політичні партії не забезпечував головне для пострадянської держави: створення для широкого загалу можливостей реально впливати на формування державної влади та державної політики. [49, c.22]

Сам факт прийняття Конституції України мав велике значення. Але зміст Конституції 1996 не відповідав вимогам транзитного етапу, а скоріше за все орієнтувався на низький, ідейно невиразний рівень пострадянського, посттоталітарного суспільства.

До позитивних наслідків слід віднести, насамперед, те, що Конституція:

• остаточно закріпила державність України та гарантії основних прав і свобод її громадян;

• проголосила, що Україна є демократичною, соціальною, правовою державою;

• позбавила Верховну Раду невластивих Парламенту функцій, зокрема, ліквідувала “вертикаль рад”;

• засвідчила компроміс між Президентом і Парламентом стосовно обсягу повноважень кожного із суб’єктів, що дозволило тимчасово призупинити політичний конфлікт, який відволікав владу від вирішення невідкладних проблем соціально-економічного розвитку України.

Негативні наслідки, в т.ч. системного характеру, які надалі зумовили необхідність реформування політичної системи:

• незбалансований характер системи влади; зниження політичного впливу Верховної Ради як представницького органу;

• підпорядкування виконавчої влади, зокрема Уряду та місцевих адміністрацій, Президенту України, який, однак, не ніс відповідальності за результати її діяльності;

• відсутність ефективних механізмів впливу Парламенту на систему виконавчої влади та політичного зв’язку між Верховною Радою (депутатською більшістю) і Кабінетом Міністрів як передумови їх конструктивної взаємодії;

• недостатність і неефективність системи стримувань і противаг між Президентом і Верховною Радою (зокрема, відсутність реальних можливостей для розпуску Парламенту Президентом і для здійснення Парламентом процедури імпічменту), відсутність дієвих механізмів парламентського контролю].

Таким чином, у правовому сенсі в 1996р. Україна перетворилася на президентсько-парламентську республіку. Запроваджена прийнятою Конституцією система влади, стала наслідком політичного компромісу у боротьбі за повноваження між вищими владними інститутами країни. Період після прийняття Основного Закону засвідчив, що обидві сторони залишилися невдоволеними цим компромісом і прагнутимуть розширити власні повноваження різними способами, а сформована модель влади містить системні “конструктивні дефекти”, які вимагають її удосконалення.

1. Поняття конституційної реформи, основні чинники, що обумовлюють необхідність реформ. Конституційна реформа 2004 р.

Категорія конституційної реформи в сучасній науці конституційного права виступає перш за все як доктринальне вираження процесу конституційних перетворень. Положення, що обґрунтовують теорію Конституції та дають аналіз конституційного розвитку держави, є самостійним розділом науки конституційного права. Разом з тим, дослідження, які стосуються конституційного розвитку держави, і зокрема конституційної реформи, деякою мірою виходять за межі предмета конституційного права як галузі права незалежно від змісту наукових підходів до визначення кола відносин, регульованих цією галуззю.

Теоретичні уявлення про конституційну реформу охоплюють аспекти, що не зводяться лише до предмета конституційно-правового регулювання. Відповідно, на думку багатьох науковців, методологічно невиправданим було б обмежувати уявлення про конституційну реформу аналізом розділу XIII Конституції України, присвяченого внесенню змін до Конституції.

Зміст конституційної реформи не може бути зведено лише до проблем оновлення Конституції в цілому як нормативного правового акта або її окремих положень. Тобто здійснення конституційної реформи виходить далеко за межі процедурних питань і задач юридичної техніки. Сутність конституційної реформи як важливого етапу в розвитку кожного суспільства і відповідно однієї із категорій конституційно-правової доктрини визначає необхідність розгляду її з позицій онтології, гносеології й аксіології права.

Як зазначає російський вчений В. Кірєєв, особливості конституційної реформи полягають у тому, що вона є, з одного боку, соціально-політичним, а з іншого боку - правовим процесом і виражає як динаміку найбільш важливих суспільних відносин, так і динаміку засобів їхнього правового регулювання. Розвиток вчення про конституційну реформу як процес конституційних перетворень, на нашу думку, передбачає формування системних наукових уявлень про цілі та цільові пріоритети конституційної реформи, економічні, соціально-політичні, ідеологічні, організаційні і правові принципи її проведення, передумови і порядок здійснення, включаючи вивчення проблем структурування й змісту основних стадій конституційного реформування, а також аналіз теоретичного розвитку та практичної реалізації моделі конституціоналізму як підсумку конституційної реформи.

Пропонований підхід дозволяє визначити основні ознаки різних конституційних реформ, виявити загальні закономірності і розходження в їхньому проведенні, як діяльності, що має системні характеристики. Вирішення цих задач дозволить, у свою чергу, дати типологічний опис конституційних реформ, а також зробити спробу правового моделювання конституційної реформи і вироблення заходів, що сприяють ефективному її здійсненню. Значна кількість ознак, що володіють різними характеристиками, визначає необхідність з'ясування обсягу і змісту поняття конституційної реформи.

Зокрема, реформа конституції розуміється як "корінні конституційні реформи" (у значенні прийняття нового основного закону), "концептуальні зміни", прийняття нової конституції розглядається як ідеальний варіант проведення "радикальної реформи", "радикальна ревізія досягнутого".

У літературі також застосовуються терміни "конституційна перебудова", "новий текст Конституції", і як варіант, "прийняття Конституції в новій редакції", "реформи конституційного характеру", а також "модифікація діючих конституцій або перехід до нових".

Окремі вітчизняні науковці, такі, зокрема, як В. Погорілко, О. Бульба, В. Тацій виділяють декілька форм конституційної модифікації, сутність якої що виявляються у таких категоріях:

· -історичний розвиток конституції,

· конституційна реформа,

· конституційна наступність

· конституційна стабільність.

Наявність понятійного різноманіття дозволяє зробити висновок про те, що вчення про конституційну реформу поки ще не є завершеною науковою теорією і потребує подальшого дослідження, у тому числі й у напрямку вдосконалення понятійного апарата. Це, на нашу думку, зумовлює розробку узагальнюючого поняття, яке охоплює ті основні ознаки, що характеризують сутність конституційних перетворень, а також комплекс пов'язаних з цією сутністю політичних, духовних, правових, економічних, інших соціальних явищ і процесів.

Таким поняттям і може бути "конституційна реформа". Очевидно, конституційну реформу можна розглядати як перетворення в значенні "зміна", причому не обов'язково зміна велика. Пропоноване трактування конституційної реформи дозволяє розглядати її як поняття, що не потребує надалі узагальнення, тобто як категорію науки конституційного права.

Природно, що застосування цього поняття для характеристики досить широкої сфери буде означати певну абстрактність його змісту, оскільки поняття конституційної реформи є гранично широким, його визначення поєднує соціально-політичні і правові явища, що не є однаковими. Цим поняттям охоплюється і прийняття нових актів конституційного рівня, і внесення змін у вже існуючі, кардинальні перетворення і часткові зміни їхніх положень, соціально регресивні та прогресивні, революційні й еволюційні конституційні реформи. Безперечно, що ці і багато інших характеристик розглянутого поняття не можуть бути виражені в його визначенні. Такі особливості можуть бути охарактеризовані в рамках типології конституційних реформ як різні її різновиди.

Підсумовуючи викладене, конституційну реформу можна визначити як заснований на соціально-економічних, організаційних і духовних передумовах політико-правовий процес повного або часткового перетворення актів конституційного рівня.

Реформування конституцій відбувається, як правило, в ситуаціях, коли перед суспільством стоять проблеми, що потребують негайного вирішення. Подібні ситуації вимагають відповідального підходу до основних якостей конституційної культури. Віддаючи перевагу поточним завданням, політичні домовленості, що формуються навколо них, створюють серйозні небезпеки для майбутнього, стійкості конституційного ладу взагалі. Політичні події ставлять свій відбиток на сприйняття змісту та формах прояву правових принципів. В основному, політичними подіями обумовлені вибір в країні форми правління, конституційний баланс влад, практика застосування стримувань і противаг, внутрішньоконституційні гарантії подолань внутрішніх конфліктів і т.д. На думку багатьох вчених, конституційні реформи повинні стати засобом досягнення суспільної згоди, подолання політичних криз, а не “жертвою протиріч”.

В період 1997-2000 рр. розгортався “позиційний” конфлікт між Президентом і Парламентом з приводу повноважень, однак це не вплинуло на конституційно визначений вигляд моделі влади. На 2000-2002рр. припадає кілька спроб Президента України реалізувати власний сценарій конституційного реформування. Однак провал першої з таких спроб – внесення змін до Конституції за допомогою Всеукраїнського референдуму, засвідчив необхідність пошуку Президентом Л.Кучмою компромісу з парламентськими політичними силами, частина яких вносила власні ініціативи з реформування Конституції. Тому в процесі внесення Президентом наступних ініціатив його позиція була більш гнучкою і передбачала перехід від тактики “розширення повноважень” до певних поступок Парламенту.

Останній етап політичної реформи, який привів до внесення суттєвих змін до Основного Закону, відзначився значною політизацією процесу конституційного реформування, вирішальним впливом на зміст законопроектів підготовки до президентських виборів 2004р. і самої передвиборної кампанії.

В підсумку, як і в червні 1996р., система влади в країні стала результатом політичного компромісу. Як і в червні 1996р., країна отримала недостатньо збалансовану систему влади, яка потребує подальшого удосконалення. Ці проблеми є наслідком того, що процес реформування системи влади з мети став засобом досягнення другорядних, з погляду інтересів суспільства, цілей.

8 грудня 2004 року Верховною Радою був прийнятий закон, який істотно перерозподілив повноваження у так званому трикутнику «парламент – Президент – уряд».». Після завершення виборчої кампанії 2006 року він набрав чинності у повному обсязі. Внесені цим Законом поправки до Конституції України запровадили змішану парламентарно-президентську форму правління. Її особливістю є те, що конституційно-правові повноваження Президента України є значно більшими, ніж у президентів європейських парламентських республік, але дещо меншими, ніж у Президента Французької Республіки. Зокрема, Президент України:

• залишається керівником зовнішньополітичної і оборонної діяльності держави;

• як і раніше, очолює Раду національної безпеки і оборони України та керує її діяльністю;

• зберігає значні повноваження з призначення та звільнення посадових осіб державних органів (Генерального прокурора України, половини членів Ради Національного банку України, половини членів Національної Ради України з питань телебачення і радіомовлення, вищого командування Збройних Сил України, інших військових формувань, глав дипломатичних представництв, голів місцевих державних адміністрацій), а також внесення кандидатур на посади міністрів оборони та закордонних справ, голови Служби безпеки України тощо;

• зберігає повноваження, пов’язані з діяльністю органів судової влади;

• зберігає право законодавчої ініціативи, право визначення законопроектів як невідкладних і право вето на ухвалені Верховною Радою закони.

Істотно розширені повноваження Президента з дострокового розпуску Верховної Ради. Замість права скасування актів Кабінету Міністрів Глава держави одержав право зупинення дії цих актів з причини їх невідповідності Конституції України з одночасним відповідним зверненням до Конституційного Суду.

Загалом, аналіз нинішніх повноважень Глави держави свідчить про переміщення “центра ваги” в комплексі прерогатив Президента від безпосереднього керівництва управлінською та розпорядчою діяльністю до функцій загальнополітичного керівництва й контролю законності дій всіх державних органів, зокрема, органів виконавчої влади. За умов розподілу владних повноважень між різними інституціями державної влади, який виник внаслідок реформи, Глава держави, як і раніше, може відігравати вирішальну роль в ухваленні всіх ключових рішень, якщо правляча коаліція в Парламенті й Уряд є його політичними однодумцями. Але вплив Глави держави на внутрішню політику може бути досить істотним і тоді, коли Президент й Уряд представляють різні політичні сили. На думку експертів, за таких обставин цей вплив має набувати вигляду президентського контролю над діяльністю Уряду та застосування правових засобів протидії спробам виконавчої влади порушити закон, створити для себе домінуюче становище, подібне до того, яке Президент України мав до проведення конституційної реформи.

Реформа істотно розширила кадрові, установчі та контрольні повноваження Парламенту, створила додаткові гарантії здійснення його законодавчих повноважень, підвищила ступінь його самостійності. Однак збільшення повноважень Парламенту супроводжувалося збільшенням можливостей його дострокового розпуску.

У сфері установчих і кадрових повноважень Верховна Рада отримала право на формування складу Кабінету Міністрів України та призначення на посади окремих міністрів, що є найважливішим нововведенням конституційної реформи. Крім цього, Парламенту передано право призначення голови Служби безпеки України. Істотно розширені контрольні повноваження Парламенту. Крім права висловлення недовіри Кабінету Міністрів, яке належало Верховній Раді й раніше, Парламент отримав виняткове право вирішення питань про відставку Кабінету Міністрів і звільнення з посад окремих членів Уряду.

Після внесення змін до Конституції України парламентський контроль над діяльністю Кабінету Міністрів здійснюється відповідно до Конституції України та законів. Це фактично надає Парламенту можливість самостійно визначити законодавчим шляхом межі й обсяг такого контролю. Більш вагомими стали і прерогативи контролю Парламенту над діяльністю прокуратури, оскільки після реформи лише Верховна Рада зберегла можливість самостійно відправляти у відставку Генерального прокурора України шляхом висловлення йому недовіри. Після зменшення в п.34 ч.1 ст.85 Конституції України числа депутатів, які мають підтримати запит до Президента України, з половини до третини конституційного складу Парламенту посилилися й можливості парламентського контролю над діяльністю Глави держави.

У сфері законодавчих повноважень, внаслідок внесення змін до ст.94 Конституції, передбачені додаткові гарантії, спрямовані на забезпечення набуття чинності прийнятими Парламентом законами в тих випадках, коли після повторного розгляду закону він ухвалений понад 300 голосами. Крім цього, після реформи остаточно виключена можливість застосування Президентом України вето на закони про внесення змін до Конституції України. Додатковою гарантією самостійності діяльності Парламенту стало одержання Верховною Радою, внаслідок змін до ст.83 та ст.88, можливості замість закону про Регламент (ухвалення якого вимагалося до реформи) самостійно, без участі інших органів чи посадових осіб державної влади ухвалити Регламент Верховної Ради України, який визначає організацію її роботи. Еволюція повноважень Верховної Ради України дає підстави вважати саме Парламент органом, який має найбільший обсяг влади та повноважень у сфері внутрішньополітичної діяльності.

Конституційно-правовий статус Кабінету Міністрів України зазнав істотної трансформації, внаслідок якої він з підпорядкованого та жорстко контрольованого Главою держави перетворився на цілком самостійний орган державної влади. Реформа:

• розширила повноваження Кабінету Міністрів у частині керівництва та координації діяльності органів влади, які не знаходяться в його прямому підпорядкуванні; однак це розширення має досить поміркований характер. Зокрема, розширенням таких повноважень можна вважати появу в Конституції норм про обов’язкову участь Прем’єр-міністра у процесі призначення та звільнення з посад голови Антимонопольного комітету, голови Державного комітету телебачення і радіомовлення, голови Фонду державного майна України;

• передала Кабінету Міністрів право самостійно (хоч і відповідно до закону) визначати перелік центральних органів виконавчої влади, призначати і звільняти з посад керівників центральних органів виконавчої влади, які не належать до складу Уряду;

• надала Кабінету Міністрів право призначення та звільнення з посад заступників міністрів, остаточно закріплене Законом “Про Кабінет Міністрів України”. Саме наявність цих повноважень дає підстави говорити про набуття Урядом значної самостійності в організації роботи органів виконавчої влади та своєї внутрішньої діяльності.

Не менш вагомими для визначення нового статусу Уряду стали зміни положень Конституції, пов’язані з вирішенням кадрових питань в Уряді та контролем над його діяльністю. Саме внаслідок цих змін Кабінет Міністрів з органу, підпорядкованого та підконтрольного Президенту значно більше, ніж Парламенту, перетворився на орган влади, практично незалежний від Глави держави. Нинішні повноваження Президента України дають йому можливість лише певною мірою впливати на діяльність Уряду в зовнішньополітичній та оборонній сферах, застосовувати право вето до прийнятих за ініціативою Уряду законів і зупиняти урядові рішення в тих випадках, коли вони, на думку Президента, суперечать Конституції. У сучасних конституційно-правових умовах єдиним органом, якому de jure підпорядковується Уряд і який може ухвалити рішення про заміну одного Уряду іншим, є Верховна Рада. Факт підпорядкування Кабінету Міністрів Парламенту відбився в положеннях оновленої ст.115 Конституції, за якими кожен Уряд складає свої повноваження перед новообраною Верховною Радою.

Реформа розширила можливості Парламенту з контролю над діяльністю Уряду. Однак є цілком очевидним, що внаслідок своєї природи, структури та механізмів функціонування Парламент ніколи не претендуватиме на безпосереднє керівництво діяльністю Уряду чи окремих центральних органів виконавчої влади, яке до реформи тривалий час здійснювалося Президентом. Що ж стосується можливості висловлення Уряду недовіри Парламентом чи змін персонального складу Уряду, то і в цих випадках ухвалення відповідних рішень має відбуватись гласно та з дотриманням правил роботи Парламенту.

До реформи нерідко траплялися випадки несподіваних звільнень окремих посадових осіб Уряду з невідомих причин. З урахуванням наведеного, В. Авер’янов вважає, що результатом реформи стало різке підвищення статусу Кабінету Міністрів України, який одержав внаслідок реформи найбільший приріст свого статусу і владних повноважень.

Уваги в контексті дослідження сутності конституційної реформи потребує й питання щодо перерозподілу повноважень між основними владними інститутами держави. Визначимо, в першу чергу ті повноваження, які перейшли від Президента України до Верховної Ради України.

Верховна Рада, а не Президент, за оновленою Конституцією, здійснює призначення Прем’єр-міністра України, міністрів оборони, закордонних справ за поданням Президента, призначення інших членів Кабінету Міністрів, голів Антимонопольного комітету, Державного комітету телебачення і радіомовлення, Фонду державного майна України за поданням Прем’єр-міністра, звільнення зазначених осіб з посад, вирішення питання про відставку Прем’єр-міністра, членів Кабінету Міністрів.

Подання про призначення Прем’єр-міністра України Президент вносить до Верховної Ради за пропозицією коаліції депутатських фракцій. Пропозиції стосовно кандидатур членів Уряду подаються Прем’єр-міністру також коаліцією депутатських фракцій. У разі дострокового припинення повноважень Президента, на період до обрання та вступу на посаду нового Президента виконання його обов’язків покладаються на Голову Верховної Ради (до внесення змін – на Прем’єр-міністра). Призначення на посаду та звільнення з посади голови Служби безпеки України Верховною Радою за поданням Президента України стало конституційною нормою.

Кабінет Міністрів є відповідальним не лише перед Президентом, як було передбачено Конституцією раніше, але й перед Верховною Радою, та керується у своїй діяльності не лише Конституцією України, законами й указами Президента, але й постановами Верховної Ради. Кабінет Міністрів складає свої повноваження перед новообраною Верховною Радою, а не перед новообраним Президентом, як раніше. Відправити Кабінет Міністрів та його керівника у відставку може лише Верховна Рада шляхом прийняття резолюції недовіри, а не Президент України. При цьому, питання про відповідальність Кабінету Міністрів не може розглядатися Верховною Радою більше одного разу протягом однієї чергової сесії, а також протягом року після схвалення Програми діяльності Уряду або протягом останньої сесії Верховної Ради.

Окремо зупинимося й на повноваженнях, які переходять від Президента України до Кабінету Міністрів України і Прем’єр-міністра.

До Кабінету Міністрів – утворення, реорганізація та ліквідація міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, призначення на посади та звільнення за поданням Прем’єр-міністра керівників центральних органів виконавчої влади, які не належать до складу Кабінету Міністрів. До Прем’єр-міністра – подання на розгляд Верховної Ради кандидатури членів Кабінету Міністрів. Призначення голів місцевих державних адміністрацій залишається за Президентом.

Разом з тим, зазначимо, що внесення змін до Конституції включало в себе не лише перерозподіл повноваженням між окремими інститутами державної влади, а й набуття ними додаткових повноважень Так, серед додаткових повноважень, яких набув Президент України, необхідно відмітити розширення кола підстав для припинення ним повноважень Верховної Ради. Згідно внесених змін, Президент України має право припинити повноваження Верховної Ради у наступних випадках:

- якщо протягом одного місяця у Верховній Раді не сформована коаліція депутатських фракцій;

- якщо протягом 60 днів після відставки Кабінету Міністрів не сформований персональний склад нового Уряду;

- якщо протягом 30 днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися. Раніше лише остання обставина могла служити підставою для припинення повноважень Парламенту.

Серед додаткових повноважень, яких набула Верховна Рада України, є, зокрема, те, що від імені Верховної Ради Рахункова палата здійснює контроль не лише над використанням коштів Державного бюджету України, як було передбачено Конституцією раніше, але й за їх надходженням.

Зменшився вплив Президента на законодавчий процес. Зокрема, зміни до Конституції надали логічної завершеності процедурі подолання президентського вето. Згідно з ними, якщо Президент не підписав закон, прийнятий не менш ніж 2/3 конституційного складу Верховної Ради в результаті повторного розгляду, то цей закон невідкладно офіційно оприлюднюється Головою Верховної Ради України та публікується за його підписом. Зменшилося поле застосування президентського вето: з нього були вилучені закони про внесення змін до Конституції України.

Отже, як показав проведений аналіз, президентсько-парламентарна форма правління, змодельована в Основному Законі України в редакції від 28 червня 1996 р., зумовила недостатню ефективність механізмів стримувань і противаг і викликала нагальну потребу в її перегляді. Система поділу влади і взаємодії її структурних елементів до вступу в дію конституційних поправок носила в цілому асиметричний і незбалансований характер з явними переважаннями повноважень і домінуючої ролі Президента України у вирішенні державних справ і з очевидними функціональними обмеженнями інших гілок влади на користь Глави держави. Зумовлене вадами напівпрезидентської форми правління постійне політичне протистояння між окремими гілками влади вело до блокування діяльності Парламенту, нестабільності Уряду та інших державних інституцій, деструктивно впливало на єдність державної політики, створювало непотрібну конкуренцію між апаратами окремих гілок влади, осередки напруженості всередині виконавчої влади. Взаємоблокування ініціативи у відносинах між представницьким органом і Главою держави та особливості організації механізму влади на рівні її найвищих ланок зумовлювало й ту деструктивну рису напівпрезидентської форми правління в Україні, що за цієї форми правління жоден із суб’єктів – ні Президент України, ні Парламент – не несли політичної відповідальності за наслідки діяльності Уряду.

Зміни до Конституції, внесені згідно Закону від 8 грудня 2004 р., переглянувши схему розподілу владних повноважень на користь представницького органу, тим не менше, залишають відкритими низку питань щодо практичного здійснення нової системи поділу влади

Зміна суспільно-політичної та соціально економічної конфігурації простору еволюційної активності країни на сучасному етапі створює суспільний запит стосовно здійснення системного процесу конституційного реформування, тобто заснованого на соціально-економічних, організаційних і духовних передумовах політико-правового процесу повного або часткового перетворення актів конституційного рівня. Сам факт прийняття Конституції України мав велике значення. Але зміст Конституції 1996 не відповідав вимогам транзитного етапу, а скоріше за все орієнтувався на ідейно невиразний рівень пострадянського, посттоталітарного суспільства.

До позитивних наслідків слід віднести, насамперед, те, що Конституція:

• остаточно закріпила державність України та гарантії основних прав і свобод її громадян;

• проголосила, що Україна є демократичною, соціальною, правовою державою;

• позбавила Верховну Раду невластивих Парламенту функцій, зокрема, ліквідувала “вертикаль рад”;

• засвідчила компроміс між Президентом і Парламентом стосовно обсягу повноважень кожного із суб’єктів, що дозволило тимчасово призупинити політичний конфлікт, який відволікав владу від вирішення невідкладних проблем соціально-економічного розвитку України.

Негативні наслідки, в т.ч. системного характеру, які надалі зумовили необхідність конституційного реформування:

• незбалансований характер системи влади; зниження політичного впливу Верховної Ради як представницького органу;

• підпорядкування виконавчої влади, зокрема Уряду та місцевих адміністрацій, Президенту України, який, однак, не ніс відповідальності за результати її діяльності;

• відсутність ефективних механізмів впливу Парламенту на систему виконавчої влади та політичного зв’язку між Верховною Радою (депутатською більшістю) і Кабінетом Міністрів як передумови їх конструктивної взаємодії;

• недостатність і неефективність системи стримувань і противаг між Президентом і Верховною Радою (зокрема, відсутність реальних можливостей для розпуску Парламенту Президентом і для здійснення Парламентом процедури імпічменту), відсутність дієвих механізмів парламентського контролю тощо.

У цьому контексті необхідно розуміти, що ні прийняття Конституції, ні її зміни не можуть розглядатися як кінцева мета, вичерпний зміст конституційної реформи. Сьогодні, на жаль, можна констатувати науково-практичну невизначеність змісту, шляхів, засобів та різних рівнів мети конституційної реформи в нашій країні. За здійснення конституційної реформи необхідно врахувати, що суспільно-політична, економічна ситуація, рівень розвитку та активності громадянського суспільства значною мірою впливають на зміст, характер, динаміку і наслідки реалізації цієї реформи. Розвиток конституційної реформи в Україні, її особливості та першочергові цілі, на яких потрібно акцентувати увагу, обумовлені трансформаційними суспільно-політичним та економічними процесами та формують пріоритети державного будівництва. Оцінювання правильності вибору напряму, цілей та змісту конституційної реформи, зокрема реформи організації державного управління, є можливим за усвідомлення та розуміння спрямованості та змісту трансформаційних процесів. При цьому необхідно враховувати, що суспільні, політичні, економічні та соціальні процеси значною мірою взаємопов’язані та рефлексивно взаємодіють.

Конституційний процес в Україні на даному етапі еволюції держави не здійснено належним чином. На низьку якість установчого конституційного процесу вплинула кон’юнктура, цілі боротьби між владно-політичними групами, відсутність суспільно значущої мотивації. Це стосується як 1996 року, так і 2004 року.

Дата добавления: 2014-01-11