Тема 6. Бюджет как центральное звено финансовой системы

Понимание сущности бюджета как основного звена системы финансов непосредственно связано с вопросом о роли государст­ва в рыночной экономике. Несовершенство («провалы» или фиа­ско) рынка предопределяют необходимость участия государства в воспроизводственном процессе. Это участие приобретает раз­нообразные формы и масштабы: законодательное регулирование и контроль, перераспределение ВВП, предоставление обществен­ных благ, регулирование общеэкономического равновесия и т.д. В этих процессах бюджет выступает как наиболее важный инст­румент государственного регулирования.

Обратимся к самому понятию — «бюджет». Бюджет—цент­ральное звено системы финансов, выражающее все их основные качественные признаки. Поскольку государственные финансы — это совокупность императивных денежных отношений, в процес­се которых образуются и используются государственные центра­лизованные денежные фонды, то и бюджет представляет собой совокупность денежных отношений, но более узкую, а именно: бюджет — это совокупность императивных денежных отношений, в процессе которых образуется и используется бюджетный фонд. Последний является централизованным денежным фондом, пред­назначенным для финансирования широкого круга общественных потребностей (благ) — отраслей хозяйства, социальных нужд, управления, обороны и т.д.

Следует обратить особое внимание на применение термина «бюджет» в нормативных правовых документах и экономической литературе: монографиях, учебниках, научных статьях. Практика свидетельствует, что авторы часто не со­блюдают правило формальной логики: каждому определяемому объекту (отношению, предмету, документу) принадлежит свое собственное, только ему присущее определение и, соответствен­но, термин. При этом никто не называет «финансами» одновременно и финансовый документ, и финансовые ресурсы. В отечественной учебной литературе по финансам функции бюд­жета, как неотъемлемой части государственных финансов, тракту­ются, как правило, следующим образом:

• образование бюджетного фонда (бюджетные доходы);

• использование бюджетного фонда (бюджетные расходы);

• контрольная.

Первую функцию бюджета выполняют бюджетные доходы, включающие налоги, доходы от государственной собственности (предприятий), доходы от эмиссии бумажных денег и др. Ос­новной источник бюджетных доходов — полученные в результа­те первичного распределения чистого национального продукта доходы хозяйствующих субъектов, а именно: заработная плата работников; предпринимательская прибыль (промышленности, сельского хозяйства, торговли, других отраслей); рента; про­цент (прибыль банков и вкладчиков). Структура бюджетных доходов непостоянна, она зависит от конкретных экономиче­ских условий развития страны. Динамика структуры бюджет­ных доходов отражает изменения, связанные с экономическими процессами.

Вторая функция бюджета принадлежит конкретным целевым бюджетным расходам. Государство, выступая как совокупный хо­зяйствующий субъект, учитывает экономические интересы всех других участников воспроизводственного процесса, в связи с чем бюджетные расходы охватывают всю экономику. Потребность со­блюдения макроэкономических пропорций в хозяйстве страны требует бюджетного финансирования отдельных отраслей, учреж­дений социальной сферы, отдельных хозяйствующих субъектов. Структура бюджетных расходов подвержена еще более частным изменениям, чем структура бюджетных доходов. Структура бюд­жетных доходов и расходов, в которой проявляется сущность бюджета любого государства, находит свое отражение в бюджет­ном плане.

Контрольная функция бюджета предполагает создание усло­вий для проведения контроля, осуществляется одновременно и с первой функцией, и со второй. Контрольная функция обусловли­вает возможность эффективного воздействия государства на все экономические процессы. При этом контроль и контрольная функция — не идентичные (хотя и взаимосвязанные) понятия: первое выражает одну из важных сторон деятельности финансо­вых органов, второе — присущее финансам свойство, создающее объективную основу для осуществления контроля.

Вместе с тем, в мировой экономической науке основное значе­ние и функции бюджета трактуются более прагматично, так что исходным пунктом является то, что бюджет обеспечивает пре­доставление общественных благ.

Свойства общественных благ таковы, что их производство яв­ляется коммерчески неэффективным, и рынок не может самостоя­тельно их обеспечить. Следовательно, эту функцию в экономике берет на себя государство, а источником финансирования общест­венных благ выступают бюджетные средства. Обеспечение обще­ственными благами отражает, таким образом, распределительную функцию бюджета, иногда называемую аллокационной1.

Корректировка существующего распределения доходов и бо­гатства с целью обеспечения соответствия общественным пред­ставлениям о «честном» и «справедливом» распределении про­является как перераспределительная функция. Осуществляется перераспределение ВВП между отраслями, регионами и гражда­нами с целью устранения диспропорций и обеспечения макроэко­номического равновесия. Отраслевое перераспределение денеж­ных средств через бюджет способствует развитию приоритетных отраслей экономики и поддерживает убыточные, но социально важные отрасли (например, сельское хозяйство). Территориаль­ное перераспределение позволяет обеспечить социально-эконо­мическое выравнивание регионов, гарантировать каждому граж­данину, независимо от места проживания, получение минимально необходимых общественных благ. Примером перераспределения бюджетных средств между гражданами является следующая си­туация: посредством налогообложения работающих граждан го­сударство выплачивает пособия социально незащищенным слоям населения, безработным.

Экономический кризис резко подчеркнул стабилизационную функцию бюджета, которая отражает воздействие бюджета на ос­новные макроэкономические показатели, такие как экономиче­ский рост, занятость, уровень цен и др.

Традиционно, как отмечалось выше, и в мировой, и в отече­ственной науке о финансах выделяется контрольная функция бюджета, имеющая многообразный характер. Прежде всего, она проявляется в том, что принимая ежегодный закон о бюджете, государство должно обеспечивать его неукоснительное выполне­ние.

Информационная функция состоит в особой роли бюджета как индикатора текущего состояния экономики страны и социальной сферы. В бюджете отражается прогноз будущей экономической ситуации. Эта информация представляет интерес для широкого круга пользователей: внешних и внутренних инвесторов, заемщи­ков, субъектов хозяйствования, рядовых граждан страны. Поэтому так важно обеспечить возможность широкого доступа различных общественных институтов и граждан к информации о бюджетном процессе на всех его стадиях.

В современных теоретических исследованиях, посвященных сущности бюджета, отмечается и такая его функция как институционализация общественных предпочтений. В демократических государствах принятию закона о бюджете обязательно предшест­вует его рассмотрение в парламенте. На этом этапе в составленный правительством законопроект вносятся корректировки с учетом мнений депутатов, представляющих интересы своих избирателей. При этом структура бюджета отражает общественные предпочте­ния в отношении государственной политики.

В отечественной и зарубежной научной литературе отмечаются и иные функции бюджета, характеризующие отдельные стороны его участия в экономических и социальных процессах.

Практически все вышеперечисленные функции бюджета при­сущи ему независимо от конкретной экономической и политиче­ской ситуации в отдельной стране (речь идет о странах с рыночной демократией). Однако масштабы реализации функций бюджета, избираемые инструменты и технологии зависят от приоритетов бюджетной политики, поставленных целей и задач. Государст­во должно исходить их необходимости обеспечения финансовой и социальной стабильности, предсказуемость и обоснованность бюджетной политики — основной фактор общей макроэкономи­ческой устойчивости.

Формирование собственно российской бюджетной системы одновременно происходило с осуществлением радикальных эко­номических преобразований, что предопределило пересмотр кон­цепции бюджетного устройства России в направлении его децент­рализации. С правовых позиций это обеспечивалось принятием ряда законодательных актов, предусматривающих расширение де­мократических принципов построения бюджетной системы и уси­ление территориальных подходов в управлении.

Концептуальным правовым документом, регламентирующим бюджетные отношения и процедуры, является БК РФ. За про­шедший период в БК РФ были внесены достаточно существенные изменения и уточнения, отражающие новые приоритеты бюджет­ной политики, новые технологии бюджетного процесса, современ­ные требования к его эффективности и результативности.

В соответствии с БК РФ бюджетная система РФ — это ос­нованная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая законодательством РФ сово­купность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюд­жетных фондов.

В нормативных документах и на практике применяется тер­мин «консолидированный бюджет» — свод бюджетов соответст­вующей территории. В трактовке БК РФ консолидированный бюджет — это свод бюджетов бюджетной системы РФ на соот­ветствующей территории (за исключением бюджетов государст­венных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных транс­фертов между этими бюджетами. Консолидированный бюджет составляется для целей прогноза, анализа бюджетных парамет­ров. В обязательном порядке он представляется в вышестоящие органы исполнительной власти, а также для депутатского корпу­са в пакете документов, сопровождающих законопроект (проект решения) о бюджете, но, в отличие от бюджета, законодательно не утверждается.

Итак, бюджетная система современной России состоит из трех звеньев: федерального бюджета; территориальных бюджетов субъ­ектов РФ; местных бюджетов.

В качестве промежуточного обобщения отметим, что БК РФ расширяет бюджетную систему, причисляя к ней кроме трех звеньев бюджета еще и бюджеты государственных внебюджетных фондов, что является последовательным воплощением принципа полноты бюджетной системы.

Обратимся к следующему важному понятию бюджетное уст­ройство — это организация бюджетной системы и принципы ее построения. Как следует из БК РФ, бюджетная система РФ основывается на следующих принципах:

• единства бюджетной системы РФ;

• разграничения доходов, расходов и источников финансиро­вания дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной систе­мы РФ;

• самостоятельности бюджетов;

• равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований;

• полноты отражения доходов, расходов и источников финан­сирования дефицитов бюджетов;

• сбалансированности бюджетов;

• результативности и эффективности использования бюджет­ных средств;

• общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

• прозрачности (открытости);

• достоверности бюджета;

• адресности и целевого характера бюджетных средств;

• подведомственности расходов бюджетов;

• единства кассы.

Рассмотрим принципы организации бюджетной системы под­робно.

Принцип единства бюджетной системы РФ означает: един­ство бюджетного законодательства РФ; принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ; форм бюджетной документации и бюджетной отчетности; санкций за нарушение бюджетного законодательства, а также единый порядок установ­ления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ; единство бюджетной классификации РФ. Одним из инструментов, обеспечивающих принцип единства, является бюджетная класси­фикация. Доходы и расходы бюджетов разных уровней по своим характеристикам очень разнообразны, поэтому при составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджетов необходимо обеспечить их систематизацию по однородным признакам путем применения единой бюджетной классификации.

Определение принципов назначения структуры кодов бюджетной классификации, а также присвоение кодов составным частям бюджетной классификации, которые в соответствии с БК РФ являются едиными для бюдже­тов бюджетной системы Российской Федерации, осуществляются Минфином России в форме его приказа. Бюджетная классифика­ция РФ — это группировка доходов, расходов и источников фи­нансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы РФ, ис­пользуемая для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности, обеспечения сопоставимости бюджетных показателей бюджетной системы РФ на основе группировочных кодов.

Разграничение доходов, расходов и источников финансирова­ния дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной сис­темы РФ заключается в закреплении в соответствии с законода­тельством РФ доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы РФ, а также определении полномочий органов государственной вла­сти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюд­жетов, установлению и исполнению расходных обязательств¹ пуб­лично-правовых образований.

Бюджетный кодекс РФ устанавливает собственные доходы бюджетов, к которым относит: налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством РФ и законодательством о налогах и сборах; неналоговые доходы, зчисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством РФ, законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований; доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений, за ис­ключением субвенций.

Расходы бюджетов осуществляются в соответствии с расход­ными обязательствами, обусловленными установленным зако­нодательством РФ разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству РФ, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном фи­нансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.

Очень важный принцип — самостоятельность бюджетов, ко­торая означает:

• право и обязанность органов государственной власти и орга­нов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сба­лансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

• право и обязанность органов государственной власти и ор­ганов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных

БК РФ;

• право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательст­вом РФ о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы РФ;

• право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с положениями БК РФ самостоя­тельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и суб­венций из других бюджетов бюджетной систем РФ);

недопустимость установления расходных обязательств, под­лежащих исполнению за счет доходов и источников финансирова­ния дефицитов других бюджетов бюджетной системы РФ, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы РФ, за счет средств консолидированных бюджетов или без определе­ния бюджета, за счет средств которого должно осуществляться ис­полнение соответствующих расходных обязательств;

• право органов государственной власти и органов местного самоуправления предоставлять средства из бюджета на исполне­ние расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, ис­ключительно в форме межбюджетных трансфертов;

• недопустимость введения в действие в течение текущего финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления изменений бюджетного законодательст­ва РФ и (или) законодательства о налогах и сборах, законодатель­ства о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюджетов бюджетной системы РФ без внесения изменений в законы (решения) о соот­ветствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию уве­личения расходов, снижения доходов;

• недопустимость изъятия дополнительных доходов, эконо­мии по расходам бюджетов, полученных в результате эффектив­ного исполнения бюджетов.

Следующий концептуальный принцип, во многом опреде­ляющий бюджетный процесс, — равенство бюджетных прав субъ­ектов РФ, муниципальных образований, который означает опреде­ление бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюд­жетов, определение объема, форм и порядка предоставления меж­бюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными БК РФ.

Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов свидетельствует о том, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах.

Принцип сбалансированности бюджета регламентирует поло­жение, по которому объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, умень­шенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источника­ми финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов. При составлении, рассмот­рении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные ор­ганы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

Комментарии имеющейся в настоящее время практики реали­зации этого принципа могли бы быть аналогичны оценке практики реализации принципа самостоятельности бюджетов. Поэтому так актуальны вопросы развития и укрепления финансового потен­циала каждого административно-территориального образования.

Результативность и эффективность использования бюджет­ных средств. Суть этого принципа состоит в том, что при состав­лении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного объема средств бюджета. Именно этот принцип положен в основу рефор­мы бюджетного процесса и связан с внедрением бюджетирования, ориентированного на результат.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с опре­деленными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (реше­нием) о бюджете в части, касающейся: субвенций и субсидий, по­лученных из других бюджетов бюджетной системы РФ; средств целевых иностранных кредитов (заимствований); добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан; расхо­дов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием РФ; расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории РФ; отдельных ви­дов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года.

Прозрачность (открытость). Этот принцип предполагает:

• обязательное опубликование в средствах массовой информа­ции утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении; пол­ноту предоставления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований (МО);

• обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти (представи­тельные органы МО), процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим раз­ногласия либо внутри законодательного (представительного) орга­на государственной власти (представительного органа МО), либо между законодательным (представительным) органом государст­венной власти (представительным органом МО) и исполнитель­ным органом государственной власти (местной администрацией);

• стабильность и преемственность бюджетной классифика­ции РФ, а также обеспечение сопоставимости показателей бюд­жета отчетного, текущего и очередного финансового года (очеред­ного финансового года и планового периода).

В зарубежных публикациях уделяется большое внимание прин­ципу прозрачности бюджета, который означает открытость и глас­ность в отношении структуры и функций государственного аппарата, целей фискальной политики, государственных счетов и бюджет­ных прогнозов. Реализация этого принципа в зарубежной практике предполагает беспрепятственный доступ к достоверной, полной, актуальной, отвечающей международным стандартам информации о государственных операциях. Соблюдение принципа прозрач­ности в бюджетной сфере позволяет реально оценивать текущее и перспективное финансовое положение государства, принимать обоснованную экономическую политику, обеспечивать контроль за действиями правительства, сравнивать финансовые операции, предусмотренные бюджетами, с фактическими. Страны — члены МВФ нацелены на обеспечение большей прозрачности в бюджет­ной сфере, тем самым — на усиление контроля за фискальной по­литикой и повышение доверия к ней, что является непременным условием эффективного государственного управления.

Достоверность бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов каждо­го бюджета.

Важный принцип организации бюджетного процесса — адрес­ность и целевой характер бюджетных средств, который состоит в том, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обяза­тельств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Бюджетные ассигнования — предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств. Бюджетные обязательства — расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году.

Лимит бюджетных обязательств — объем прав в денежном выражении на принятие бюджетным учреждением бюджет­ных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансо­вом году (текущем финансовом году и плановом периоде). Получатель бюджетных средств (получатель средств соот­ветствующего бюджета) — орган государственной власти (государственный орган), орган управления государствен­ным внебюджетным фондом, орган местного самоуправле­ния, орган местной администрации, находящиеся в веде­нии главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, бюджетное учреждение, имеющие право на при­нятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета.

Принципиальная регламентация — подведомственность расхо­дов бюджетов. Получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя)¹ бюджетных средств, в ведении которого они находятся.

Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти РФ, органов государст­венной власти субъектов РФ, муниципальными правовыми акта­ми органов местного самоуправления за пределами территории, соответственно, Российской Федерации, субъекта РФ, муници­пального образования, а также операций, осуществляемых в соот­ветствии с валютным законодательством РФ.

Обобщая содержание, как представляет БК РФ — «принципов бюджетной системы» (что нам представляется не вполне коррект­ной формулировкой), получивших отражение в этом документе, следует обратить внимание, что из всех перечисленных принци­пов только принципы единства, самостоятельности и разграниче­ния доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между уровнями бюджетной системы можно отнести собственно к принципам ее построения, поскольку именно они определяют бюджетную систему как единое целое. Остальные принципы, при всей их важности, в большей степени определя­ют бюджетный процесс, порядок и требования к осуществлению бюджетного процесса.

Отметим еще раз, что содержание принципов построения и функционирования бюджетной системы — это не данность на все времена. Оно развивается и дополняется параллельно с но­выми требованиями к роли бюджета в государственном финансо­вом регулировании, к результатам бюджетного процесса. Приве­денная в данном параграфе учебника характеристика содержания принципов представлена в соответствии с редакцией БК РФ, дан­ной Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ. Подчеркнем, что перечень принципов был в этом законе существенно уточнен и расширен. В частности, дополнительно были введены два новых принципа — подведомственности расходов бюджетов и единства кассы. Относительно принципа подведомственности расходов бюджетов необходимо пояснить: в ранее применявшейся практи­ке бюджетополучатель мог работать с несколькими органами вла­сти, что искажало систему управления общественными финанса­ми — от планирования бюджетных параметров до формирования отчетности. Введение данного принципа было направлено на уст­ранение указанной проблемы.

С методологической точки зрения введение принципа единст­ва кассы было необходимо, поскольку ранее он был представлен в ином разделе Кодекса, посвященном исполнению бюджетов. Уточнение состава и содержания принципов бюджетной систе­мы РФ имеет большое как методологическое, так и практическое значение для совершенствования управления государственными и муниципальными финансами.

Важнейшей целью государственной финансовой политики яв­ляется макроэкономическая устойчивость, а одним из методов ее достижения служит балансирование бюджетных доходов и рас­ходов.

Существуют три основные теории балансирования бюджета.

1. Сторонники классической экономической школы настаивали, что бюджет должен быть ежегодно сбалансированным. До миро­вого экономического кризиса 1929—1933 гг. ученые и политики придерживались этой идеи, хотя бюджеты многих стран были де­фицитными. Но ежегодно балансируемый бюджет значительно уменьшает возможность государства осуществлять эффективную бюджетную политику. Например, в периоды экономического спа­да не всегда целесообразно сокращать государственные расходы вслед за уменьшающимися доходами, так как это может привести еще к большему сокращению совокупного спроса.

2. Приверженцы кейнсианской теории доказывали, что бюд­жет должен быть сбалансирован, но не ежегодно, а на протяже­нии экономического цикла. Данная концепция предполагает, что правительство осуществляет антициклическую политику, которая заключается в снижении налогов и (или) увеличении расходов в периоды спада. Возникающий дефицит бюджета покрывается за счет роста поступлений в бюджет и уменьшения расходов в пе­риоды экономического роста. Противники данного подхода при­водят следующие аргументы:

• спады и подъемы в экономическом цикле могут быть неоди­наковыми по глубине и продолжительности;

• дефицит бюджета приводит к возникновению государствен­ного долга, обслуживание и погашение которого негативно отра­зится на будущем развитии;

• финансирование дефицита бюджета путем размещения го­сударственных ценных бумаг на рынке вызывает эффект вытес­нения частных инвестиций.

3. Теория функциональных финансов устанавливает, что вопрос о сбалансированности бюджета — на ежегодной или на цикличе­ской основе — второстепенный. Основная цель финансовой по­литики государства — балансирование экономики, а не бюджета. Даже если достижение этой цели сопровождается увеличением го­сударственного долга, то это не такая значительная проблема, как макроэкономическая нестабильность или устойчивая инфляция.

В мировой практике для финансирования дефицита бюджета ис­пользуются различные инструменты, к основным из которых можно отнести привлечение кредитов и эмиссию государственных ценных бумаг. Самые инфляционные способы финансирования бюджетного дефицита — денежная эмиссия и привлечение кредитов центрально­го банка, недопустимы к применению в большинстве стран.

Межбюджетные отношения, согласно ст. 6 БК РФ — это взаимо­отношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местно­го самоуправления по вопросам регулирования бюджетных право­отношений, организации и осуществления бюджетного процесса. Межбюджетные отношения формируются в любом государстве, имеющем административно-территориальное деление, но строить­ся они могут на разных принципах. Принято различать унитарные и федеративные бюджетные системы. Унитарным бюджетным сис­темам соответствует высокий уровень централизации бюджетных средств, отсутствие или незначительный объем бюджетных пол­номочий нижестоящих органов власти. Федеративные бюджетные системы строятся на противоположных основах. Им присуща вы­сокая степень самостоятельности территориальных органов власти при соблюдении единства общегосударственных интересов.

Это деление, однако, имеет весьма условный характер, и по­скольку недостатки централизации общепризнанны, то основная тенденция заключается в развитии бюджетного федерализма. Бюджетный федерализм (или фискальный федерализм, от слова fisk — казна) — это система управления публичными финансами, основанная на разграничении между различными уровнями вла­сти бюджетных полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств при сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны и интересов всего общества в целом.

Последовательное совершенствование межбюджетных отноше­ний в Российской Федерации осуществляется с 1999 г. в рамках реализации Концепции реформирования межбюджетных отноше­ний в Российской Федерации в 1999—2001 годах, Программы раз­вития бюджетного федерализма на период до 2005 года, Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006—2008 годах, в соответствии с положениями Бюджетных по­сланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ о бюджетной политике в соответствующих годах. Одним из итогов совершенство­вания межбюджетных отношений является создание законодатель­ной базы разграничения расходных полномочий между федераль­ными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Несмотря на положительные изменения в системе межбюд­жетных отношений и в организации бюджетного процесса в субъ­ектах РФ и муниципальных образованиях, достигнутые в ходе реформы межбюджетных отношений, сохраняются существен­ные диспропорции доходных поступлений и расходов бюджетов регионов. Объем принятых на этих уровнях бюджетной системы расходных обязательств зачастую существенно превосходит объ­ем располагаемых доходов.

В 2009 г. вследствие кризиса произошло значительное сокра­щение поступлений налоговых доходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, в частности налога на прибыль организаций. Сокращение доходов в наибольшей степени затронуло регионы, доходы которых значительно зависят от финансового состояния крупных налогоплательщиков, занятых в металлургической, неф­тяной, химической и других сферах промышленности. В условиях экономического кризиса субъекты РФ столкнулись с проблемами обеспечения сбалансированности бюджетов, снижения занятости населения, сокращения финансовых ресурсов на осуществление капитальных вложений, а также риска возникновения кредитор­ской задолженности по первоочередным обязательствам.

Большое значение в организации межбюджетных отношений отводится межбюджетным трансфертам, которые, согласно БК РФ, представляют собой средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ. Межбюджетные трансферты имеют различные фор­мы. Так, из федерального бюджета другим бюджетам бюджетной системы межбюджетные трансферты предоставляются в форме:

• дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъ­ектов РФ;

• субсидий бюджетам субъектов РФ;

• субвенций бюджетам субъектов РФ;

• иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъек­тов РФ;

• межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.

При составлении и (или) утверждении бюджета субъекта РФ по согласованию с представительными органами муниципальных образований дотации на выравнивание бюджетной обеспечен­ности муниципальных образований могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц. Такой дополнительный норматив рассчитывается как отношение рас­четного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспечен­ности (или части расчетного объема дотации) к прогнозируемо­му в соответствии с единой методикой объему налога на доходы физических лиц, подлежащего зачислению в консолидированный бюджет субъекта РФ по территории соответствующего муници­пального образования.

Законом субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год может быть предусмотрено перечисление в бюджет субъекта РФ субсидий из местных бюджетов («отрицательных трансфертов»), в которых в отчетном году расчетные налоговые доходы (без уче­та налоговых доходов по дополнительным нормативам отчисле­ний) превышали уровень, установленный законом субъекта РФ. В соответствии с БК РФ указанный уровень не может быть ус­тановлен ниже двукратного среднего по видам муниципальных образований субъекта РФ. Объем отрицательной субсидии для отдельного муниципального образования в расчете на одного жи­теля не может превышать 50% разницы между расчетными нало­говыми доходами местного бюджета в расчете на одного жителя в последнем отчетном году и средним двукратным уровнем в рас­чете на одного жителя. Такой порядок может быть предусмотрен для поселений и (или) муниципальных районов (городских ок­ругов).

Однако практика показала, что данный механизм не обеспечи­вает значительного сокращения различий в уровне расчетных на­логовых доходов муниципальных образований, более того, он не стимулирует органы местного самоуправления к проведению мер по увеличению налогового потенциала на соответствующей тер­ритории. Механизм предоставление субсидий будет скорректиро­ван путем установления прогрессивной шкалы изъятия.

Субсидии из бюджетов поселений могут направляться в бюд­жет муниципального района на решение вопросов местного зна­чения межмуниципального характера. Могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты из бюджетов поселений.

Для создания стимулов повышения качества управления бюд­жетным процессом в регионах предусматривается создание сис­темы мониторинга и оценки качества управления бюджетным процессом. На основании данного мониторинга предполагается формирование рейтинга субъектов РФ. В зависимости от получен­ной оценки субъекты РФ будут отнесены в одну из трех групп:

• в отношении субъектов РФ с высокой степенью качества управления бюджетным процессом будет предусмотрена система поощрения;

• для группы субъектов РФ со средней степенью качества управления бюджетным процессом будет установлено требование по разработке и принятию в установленные сроки мер по повы­шению качества управления бюджетным процессом в тех сферах, в которых качество управления оценено на низком уровне;

• субъектам РФ с низкой степенью качества управления бюд­жетным процессом Минфином России будут выноситься предпи­сания о ненадлежащем качестве управления бюджетным процес­сом, что потребует принятия мер по устранению ими недостатков организации и осуществления бюджетного процесса. Этим субъек­там РФ потребуется осуществлять аудит эффективности исполь­зования бюджетных средств и принятие программы повышения качества управления бюджетным процессом.

Результаты рейтинга субъектов РФ по качеству управления бюджетным процессом предусматривается размещать на офици­альном сайте Минфина России в сети Интернет.

Органам государственной власти субъектов РФ рекомендуется установить аналогичный порядок оценки управления бюджетным процессом органами местного самоуправления.

Дата добавления: 2014-01-11