Права верховной власти

До 1906 г. права Императора ни в одной из областей верховного государственного управления не были ограничены. Единственно, начиная с Петра Великого произошла техническая рационализация отправления верховной властью своих прав, поскольку, это признается за очевидное, ни один, даже самый гениальный монарх не в силах справиться с потоком текущих дел. В России, в частности, данная рационализация проявилась, во-первых, в отделении в техническом смысле судебных полномочий монарха от его общих полномочий по законодательствованию и управлению Империей. Так, Указ 1718 г. по этому поводу гласил: "В случае же, который может свыше чаяния припасть, что вовсе же неудовольствованные челобитчики от своей неразумности и оного Сената правосудием не удовольствуются, потом им уже больше некуда своего челобитья не иметь; понеже тот высший Сенат от Его Царского Величества высокоповеренный есть и в особах честных состоит, которым не только челобитчиковы дела, но и правление государства поверено есть. И кто дерзает о том же Его Величеству бить челом, и тот смертному осуждению повинен будет" (ПСЗРИ. 1-е изд. Т. V. N 3261). Такое же движение в сторону рационализации наблюдаем в сферах законодательствования и управления, когда последнее было вверено Сенату, поставленному в этом случае во главе системы коллегий (см. Именной указ о должности Сената от 27 апреля 1722 г. и Генеральный регламент коллегиям от 27 февраля 1720 г.). Надо заметить, что система, созданная Петром, просуществовала неизменно до 1906 г. Единственное серьезное изменение, затронувшее суть прав верховной власти, произошло в указанному году, когда законодательная власть Императора подверглась ограничению, поэтому с нее мы и начнем наш анализ.

Права верховной власти в области законодательства. До 1906 г. вся полнота законодательной власти сосредоточивалась в руках Императора. Сосредоточение этого полномочия в руках Императора породило известную проблему, когда по общему убеждению отечественной юридической науки было практически трудно провести разграничительную линию между законом (lex generalis) и указом (lex specialis). Возьмем, к примеру, определение, данное в свое время двумя выдающимися русскими юристами: "Под именем закона разумеется общее правило, установляемое Верховной властью, определяющее род однородных отношений и служащее основанием для разрешения конкретных случаев в судебной и административной практике" [Градовский. 1907. VII. 1: 9] или: "Указ есть общее правило, установляемое в порядке управления. Указ отличается от закона отсутствием законодательной формы, от других актов управления тем, что им установляется не частное распоряжение, а общее правило" [Коркунов. 1894. С. 227]. Фактически для того, чтобы различить, какого рода норму необходимо применить к данному делу, правоприменительная инстанция Российской империи должна была бы проводить различие понятия закона в формальном и материальном смысле, когда в материальном отношении и тот и другой акты, являясь появлением воли абсолютного монарха, по сути были равны друг другу, но по форме один подчинялся другому. После 1906 г. в связи с изданием Основных государственных законов появилась новая норма, которая довольно четко определяла положение указа перед законом: "Государь Император в порядке Верховного управления издает в соответствии с законами указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления, а равно повеления, необходимые для исполнения законов" [Ивановский. 1912. С. 25 - 26].

Наконец, законодательные полномочия российского самодержца до 1906 г. отличались еще одной своеобразной чертой - формально до указанной даты существовала категория так называемых устных указов Императора. Несмотря на то что сам Петр I запретил действие устных указов, впоследствии он неоднократно сам же не соблюдал установленное им правило. При Екатерине I устные указы вполне утвердились в праве в качестве самостоятельного его источника. При Петре III устные указы могли объявляться от имени Императора сенатором, генерал-прокурором Сената и президентами трех важнейших коллегий. Таким образом, устное повеление, выраженное через определенный круг лиц, получало в результате письменную форму, так как облекалось в соответствующий акт того правительственного места, к которому это изустное выражение было обращено. При составлении Свода законов устное повеление получило дальнейшую разработку и составило отдельный вид источников права, соединенных в целый институт.

Так, по кругу лиц право объявлять словесные указы верховной власти получили: председатели департаментов Госсовета, Государственный канцлер - он же министр иностранных дел, Канцлер орденов, вице-канцлер, министры и главноуправляющие ведомств, сенаторы, обер-прокуроры Синода, дежурные генерал-адъютанты (прим. 1 ст. 55 Осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1892 г.). По кругу дел подобные изъявления воли, согласно законам, могли последовать только в случае "дополнения и объяснения закона, коими установляется только образ его исполнения или же определяется истинный его разум" (ст. 55) и когда "объявляемый указ не может иметь силы в делах: о лишении жизни, чести, имущества; об установлении и уничтожении налогов, о сложении недоимок и казенных взысканий и об отпуске денежных сумм свыше тех, кои особыми постановлениями ограничены; о лишении дворянства; об определении в высшие должности и об увольнении от них на основании учреждений" (ст. 66 Там же). После 1906 г. данные положения государственного права утратили свою силу.

По своему общему смыслу институт словесных распоряжений в условиях существования народного представительства неизменно должен был поменять сферу своего применения и из общегосударственной всецело сойти к области частной жизни Государя, его окружения, династии и двора. Что же касается проблемы аутентичного толкования, то ratio этого технического приема, его действенность в условиях существования независимой и компетентной судебной власти представляется весьма сомнительной, поскольку в данном случае вступает в силу простой принцип: nemo iudex in propria causa, а раз так, то толковать норму уполномочивается только суд, а не монарх или парламент, так как только суд может судить о пределах собственной компетенции; указанные выше органы государственной власти это делать не могут, поскольку Основные законы содержат четкое перечисление объема их компетенции. Остается только сожалеть, что Россия в новых условиях прожила 12 лет - срок, безусловно, ничтожный для того, чтобы практика подсказала единственно верный, и притом исторический, вариант решения данной проблемы.

По способу осуществления законодательных полномочий Императора мы видим следующую картину. Законодательная инициатива Императора в условиях существования абсолютизма не была связана никакими формальностями. Государь волен был поручить разработать проект предполагаемой законодательной меры кому угодно, если не вполне доверял собственным способностям. Данный принцип нашел свое полное подтверждение за более чем 75-летнюю историю гинекократии в России. Вместе с тем рядом с Сенатом довольно рано появляется ряд государственных органов, которым на постоянной основе поручается среди прочих дел разработка и обсуждение мер в области законодательствования. Прежде всего следует указать на Правительствующий Сенат, который за свою более чем 200-летнюю историю в 1711 - 1725 гг. и 1740 - 1763 гг. непосредственно занимался указанной деятельностью. В период с 1726 по 1730 г. данная функция находилась в руках Верховного Тайного Совета, в десятилетие с 1731 по 1740 г. - Кабинета Министров, в правление императрицы Елизаветы - Конференции, с 1768 г. - Совета при высочайшем дворе. В 1802 г. учреждается Непременный совет, в 1810 г. он переживает реформу, окончательно определившую место Государственного Совета как высшей законосовещательной инстанции Империи. До 1906 г. фактически Государственный Совет представлял собой "сословие, в коем все части управления в главных их отношениях к законодательству соображаются и через него восходят к Верховной Императорской власти" (ст. 1 Уч. ГС. Т. I Св. зак. изд. 1892 г.). Вместе с тем следует указать, что согласно пр. 48 ЖГД дворянские собрания получили право петиции, т.е. обращения к верховной власти с предложением, которое по сути могло представлять собой формальную законодательную инициативу; наконец, по смыслу норм Учреждения комиссии прошений (т. I Св. зак.) частное лицо могло от себя представить на высочайшее имя проект того или иного мероприятия в области государственной жизни; в том случае, "если комиссия признает проект заслуживающим внимания, то испрашивает Высочайшего повеления на внесение его в Государственный совет" (ст. 60. Уч. ком. прош. Т. I ч. 2 Св. зак. изд. 1892 г.).

В составлении проекта законодательного мероприятия до 1906 г. Государь мог и не принимать участия, однако истории известны случаи, когда только благодаря воле монарха работы по составлению закона сдвигались с мертвой точки или получали свое разрешение. Прекрасный пример - личное участие императора Александра II в заседаниях редакционных комиссий, составлявших документы крестьянской реформы. Прения в комиссиях, как известно, выявили ряд неразрешимых противоречий и только благодаря жесткому указанию на срок, к которому Государю угодно видеть готовые проекты актов реформы, позволили совершиться грандиозному делу освобождения крестьян. После 1906 г., когда законодательная инициатива по целому ряду конституционно-правовых вопросов перешла в исключительное ведение монарха (напомним: это дела по пересмотру Основных законов, ст. 8 Св. осн. гос. зак., вопросы регулирования престолонаследия и статуса династии (ст. 125 Там же)), мы также встречаем факты непосредственного участия Императора в обсуждении мер законодательного порядка, имеющих важное государственное значение. Нередко подобные факты имели форму докладов Председателя Совета Министров Государю по тем или иным законопроектам, вносимым в Думу. Наконец, стоит указать, что как до 1906 г., так и после правом разрабатывать тот или иной законопроект были наделены отдельные министерства и ведомства.

Утверждение законопроекта, прошедшего стадию обсуждения до и после 1906 г., подлежало ведению Государя Императора (ст. 50 Осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1892 г. и ст. 9 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.). Санкция имела форму личной подписи Императора на готовом законопроекте. Правда, до 1906 г. Император при утверждении законопроекта, обсужденного в Госсовете, не являлся связанным мнением состоявшегося большинства; он мог (1) согласиться с мнением большинства или меньшинства членов Госсовета, (2) наложить собственную резолюцию или видоизменить отдельные части законопроекта. Таким образом, традиционное для главы государства право veto в принципе не составляло в российском праве одного из главных сдерживающих механизмов, принятых в обычном законодательном процессе. Не погрешим против истины, если заметим, что до 1906 г. Государь был волен прекратить сам законодательный процесс на любой из его стадий, однако после издания Основных государственных законов 1906 г. Император в силу положений ст. 112 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г. получил право суспензивного (отлагательного) вето, т.е. право отказаться утвердить рассмотренный Госдумой и Госсоветом законопроект; при этом повторно законопроект мог быть обсужден вновь только уже на следующей сессии.

Права верховной власти в области управления. По смыслу российской практики государственного управления начиная с реформ Петра было установлено, что монарх, сосредоточивая в себе всю силу правительственной распорядительной власти, не ограничен в ее отправлении практически ничем, разве что только обстоятельствами самого дела, разрешить которое он призван. Так, ст. 80 Осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1892 г. гласила: "Власть управления во всем ее пространстве принадлежит Государю. В управлении Верховном власть его действует непосредственно; в делах же управления подчиненного определенная степень власти вверяется от него лицам и местам, действующим его именем и по его повелению". Надо заметить, что под первым уровнем - верховным управлением - закон подразумевал те государственные задачи, которые ipso facto не могут быть разрешены никем, кроме как самой верховной властью, как это ни парадоксально, несущей единственную ответственность за состояние государства Российского в целом. В данном случае высшая форма ответственности предполагала и высшую степень концентрации властных полномочий. Возможный демагогический вопрос об адресате данной ответственности бессмыслен, поскольку монарх в отличие от любого другого властного лица рискует в случае неверно принятого решения ни должностью, ни положением, ни своим достоянием, а головой. Старая шутка времен ancien regime, что с королей корона снимается только вместе с головой, безусловно, верна. Тем более, что в истории России, к сожалению, есть факты, соответствующие этой прописной истине.

Во втором уровне государственного управления сосредоточены силы и средства для решения менее важных задач государственной жизни, но постоянный характер последних, по общим данным управленческой (административной) науки, требует и постоянных усилий по их решению, в связи с чем на данном уровне образуется целая система органов государственного управления. Как гласила ст. 81 Осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1892 г., "предметы управления подчиненного, образ его действия, степень и пределы власти, оному вверяемой, во всех вообще установлениях, как высших государственных, так и низших, им подведомых, определяются подробно в Учреждениях и уставах сих установлений". После 1906 г. в данной двухуровневой системе общего государственного управления произошли изменения, связанные только с появлением новых органов государственной власти.

Первое и самое главное - возник коллегиальный орган, координирующий деятельность учреждений государственного управления, что фактически может быть расценено как появление формального правительства (до 1906 г. de iure и de facto в России отсутствовало правительство в том понимании слова, которое вкладывают в него сегодня); второе, что также отразилось на системе соподчиненности областей административного управления управлению верховному, - появилось народное представительство, получившее в силу своей финансовой прерогативы право оказывать влияние на всю систему государственного управления в целом. Вместе с тем положение старой редакции ст. 80 Осн. гос. зак. вошло без изменений в ст. 10 Осн. гос. зак. 1906 г.; редакция ст. 81 старых Осн. гос. зак. была упразднена, вместо нее, можно предположить, вводилась ст. 18, устанавливающая право Императора регулировать прохождение службы чиновниками, а равно гл. II. Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г., вводившая легальное определение "высшее государственное управление" и учреждавшая Совет Министров в качестве высшего правительственного органа. Наконец, в 1906 г. были кодифицированы положения прежней редакции ст. 47 Осн. гос. зак. и некоторых общих норм, регулировавших деятельность министерств и ведомств (ст. ст. 158 и 31 Уч. мин. Т. I Св. зак. изд. 1892 г.), прежде всего МВД, в результате чего в России на основании ст. 87 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г. появился особый институт чрезвычайно-указного права (Nothverordnungrecht), одним из важнейших образцов которого послужили аналогичные постановления германского и австрийского законодательства. Согласно положениям ст. 87 Св. осн. гос. зак. во время прекращения заседаний Госдумы в случае острой необходимости Император, по согласованию с Совмином, издавал необходимый указ, с тем только ограничением, что он не мог вносить изменений ни в Основные государственные законы, ни в Учреждения Государственного Совета или Государственной Думы, ни в постановления о выборах в указанные Совет и Думу.

Необходимо отметить, что знаменитые события, происшедшие 3 июня 1907 г., когда был в обход Думы принят новый государственный закон, действительно формально шли вразрез с постановлениями ст. 87. Данный факт в работах юристов либерального образа мысли того времени был расценен как нарушение конституции и прямой государственный переворот. Нам представляется, что Государь в данной ситуации действовал скорее не в порядке ст. 87, поскольку действительно ex iniuria non oritur ius, а в порядке ст. 4 Осн. гос. зак. от 23 апреля 1906 г., в порядке реализации верховной самодержавной власти своего полномочия гаранта, ибо затягивание разрешения сильнейшего государственного кризиса, в котором деятельное участие приняли депутаты I и II Государственной Думы, грозило Империи в конечном счете гибелью. Именно такова была главная идея, средостение монаршей воли, выраженной в Манифесте от 3 июня 1907 г. Как совершенно верно писал С.С. Ольденбург:

"Манифест провозглашал, что историческая власть Русского Царя остается основой государства. Все законы исходят от нее. Манифестом 17 октября и Основными законами 23 апреля установлен новый обычный законодательный путь, ограничивающий царскую власть в области издания новых законов. Но в случае, если спасение государства не может быть достигнуто на обычном законодательном пути, - за Царской властью остаются обязанность и право изыскать иной путь. Эту верховную суверенность Государь и подразумевал под словами самодержавие, такое как встарь" [Ольденбург. 1991. С. 383].

* * *

В области верховного управления Государю до 1906 г. принадлежало исключительное право формирования высших органов государственной власти. После 1906 г. происшедшими изменениями было установлено, что половина членов Государственного Совета подлежит избранию (ст. 100 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.), а все члены Государственной Думы избираются от населения Империи (ст. 101 Там же). В остальном прерогатива русского царя осталась неизменной: все чиновники Империи, начиная с министра и заканчивая коллежским регистратором, назначались и увольнялись от должности либо его именем, либо им непосредственно.

В области верховного финансового управления до 1906 г. власть монарха также не знала ограничений: он и только он утверждал роспись государственных расходов (государственный бюджет), назначал и отменял налоги, пошлины и тому подобные сборы. Известное ограничение в этой сфере власти монарха устанавливали только Пол. о зем. уч. и Гор. пол., которыми, как известно, органам земского и городского самоуправления предоставлялась самостоятельная компетенция по установлению местных сборов и налогов на местные же нужды. После 1906 г. за Государем осталось только право утверждения росписи, которое формировалось теперь Государственной Думой (п. "б" ст. 31 Уч. Госдумы 1906 г.). Более того, одобрение Думы теперь полагалось получать и для заключения внутренних и внешних займов (ст. 118 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.), отчуждения (т.е. приватизации) государственных имуществ (п. 2 ст. 31 Уч. Госдумы) - вещь, до сих пор недостижимая в современной демократической России. Государю Императору в порядке верховного управления, однако, предоставлялось право осуществлять краткосрочные и чрезвычайные заимствования из государственного казначейства, но в пределах, установленных законом (ст. 118 Св. осн. гос. зак.). Общий же предел устанавливался ст. 116 Св. осн. гос. зак. - не более 1/12 от расходов на данную статью государственной росписи прошедшего финансового года. В целом практика реализации финансовых полномочий Императора после 1906 г. показала, что Дума в этом вопросе обладала достаточно конкурирующей компетенцией.

В области внешних сношений за Императором как главой государства традиционно устанавливалось право представительства Империи перед другими государствами, назначения и приема послов, определения задач внешней политики Империи. Последняя функция всегда находилась в непосредственном ведении Императора, его верховной власти управления. Президент коллегии иностранных дел, затем министр иностранных дел всегда оставался на положении доверенного лица монарха, выполняющего в целом его державную волю. Исключительно ведению Императора подлежали вопросы объявления войны и заключения мира, заключения и ратификации международных договоров (п. 6 ст. 23 Уч. Госсовета. Т. I Св. зак. изд. 1892 г.) позже 1906 г. (ст. 13 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.). После указанной даты Дума также могла косвенно способствовать ратификации того международного договора, исполнение обязательств по которому для России вело к тратам из государственного бюджета.

Другой сферой государственной деятельности, в которой власть Императора всегда проявлялась лично, были армия и флот. Последний возник в России, как известно, только благодаря стараниям императора Петра Великого. Соответственно монарх ex officio являлся Верховным главнокомандующим: например, гл. 9 Воинского устава 1716 г. постановляла, что чин генералиссимуса "коронованным главам и великим владетельным принцам только принадлежит". Однако четкое законодательное оформление положения монарха в качестве Верховного главнокомандующего состоялось только после 1906 г., когда в Основных законах появилось легальное определение: "Государь Император есть Державный Вождь российской армии и флота. Ему принадлежит верховное начальствование над всеми сухопутными и морскими вооруженными силами Российского Государства" (ст. 14 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.). Необходимо отметить, что Государственная Дума и в этом вопросе оказывала прямое влияние, утверждая бюджет оборонного ведомства. К чести парламентариев следует отметить, что они не скупились на военные кредиты; другое уже дело, что само руководство военного ведомства перед Первой мировой войной оказалось не на высоте.

Государь обладал некоторыми чрезвычайными полномочиями - он объявлял местности на военном или исключительном положении (ст. 15 Св. осн. гос. зак.), он же обладал правом регалии (чеканки монеты) (ст. 16 Там же), жаловал титулы, ордена и другие государственные знаки отличия.

Права верховной власти в области суда. Необходимо заметить, что в этой сфере государственной деятельности права верховной власти ранее и более всего подверглись самоограничению. Основанием к чему, по верному замечанию профессора А.С. Алексеева, служило то, что "правосудие тем лучше организовано, чем меньше в нем места свободному усмотрению и чем более оно сводится к строгому применению закона органами подзаконными" [Алексеев. 1892. С. 184]. Соответственно, уже Петр I положил за правило не вмешиваться в течение дел в судебных инстанциях, той же линии старались придерживаться и его преемники. Последнее, впрочем, не удавалось. Тому было несколько причин: главнейшая из них - отсутствие института кассации, т.е. проверки правильности применения формальной нормы права к делу. Всякое обжалование судебных решений до 1864 г. означало повторное рассмотрение дела по существу.

Естественно, что до учреждения цивилизованных форм судопроизводства просто по необходимости должна была существовать норма следующего содержания: "Но, как гласит закон, могут быть крайности, в коих возбранить всякое прибежище к Императорскому Величеству было бы отнять избавление у страдающего, то в таком случае допускаются всеподданнейшие жалобы на определения департаментов Сената" (ст. 217 Уч. Сената. Т. I Св. зак. изд. 1857 г.). С изданием Судебных уставов 1864 г. установился правильный порядок отправления правосудия, из которого вместе с тем до 1917 г. делались некоторые исключения: так по ст. 97 Уч. Имп. Фам. Т. I Св. зак. изд. 1892 г. и ст. 222 Уч. Имп. Фам. ред. 1906 г. "Царствующий Император, яко неограниченный самодержец, во всяком противном случае имеет власть отрешать неповинующегося (члена династии. - М.И.) от назначенных в сем законе прав и поступать с ним яко преступным волей Монаршей". В остальном даже имущественные споры, в которых стороной являлись лица императорской фамилии, подлежали рассмотрению в общих судах (ст. 217 Уч. Имп. Фам. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.).

В остальном Императору принадлежало право назначения судей (ст. 212 Уч. суд. уст.); правосудие осуществлялось от его имени (ст. 796 Уст. уг. суд.; ср. ст. 22 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.); утверждение приговоров в некоторых случаях (п. 1 ст. 945 Уст. уг. суд.; ср. ст. 22 Уч. Госдумы, ст. 27 Уч. Госсовета. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.); осуществление права помилования и амнистии (в легальном определении права "совершенное прощение") (ст. 72 Уг. ул. 1903 г.; ср. ст. 23 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.).

Дата добавления: 2014-11-06