Участие выборных от населения в отправлении государственных задач в период Российской империи

Практическая необходимость разрешать те или иные задачи заставляла самодержавие не только опираться на бюрократический аппарат, но и привлекать к разрешению вопроса выборных от населения. Наиболее яркое подтверждение этому находим, например, в деятельности кодификационных комиссий, безуспешно трудившихся весь XVIII в. над приведением в порядок системы источников русского общеимперского законодательства. Так, в 1722, 1725, 1728 г. неоднократно призывались для работы в таких комиссиях представители от населения, в первую очередь от дворян и купечества. Особое значение выборные от населения получили во время деятельности елизаветинской Уложенной комиссии, работавшей над составлением нового уложения с 1757 по 1763 гг. Основанием к призыву представителей в эту Комиссию, в частности, послужила ссылка последней на опыт Земского собора 1649 г., утвердившего Соборное уложение.

Наиболее значительный пример участия представителей от населения в деле решения общегосударственных задач находим в деятельности Комиссии 1767 г., созванной для обсуждения Наказа Екатерины II, что должно было, по мысли Императрицы, закончиться принятием нового акта, устанавливавшего новое уложение, т.е. создающего новую систему права.

В основу формирования Уложенной комиссии 1767 г. отчасти был положен старый принцип созыва Земских соборов. Так, в нее входили представители государственных ведомств ex officio, в остальном полагалось посылать в Комиссию от сословий в определенной пропорции. Всего в Комиссии присутствовало 564 депутата: 28 от правительственных учреждений, 161 от дворян, 208 от городских жителей, 54 от казаков, 79 от государственных крестьян и 34 от инородцев. Важно отметить, что представителей от духовенства в данной Комиссии не было. История работы депутатов этого "законодательного собрания" хорошо известна и подробно описана и освещена в литературе как дореволюционного, так и советского периода, поэтому мы не станем подробно останавливаться на ее работе. Отметим только, что очень скоро депутаты стали проявлять самостоятельность как в своих речах, так и поступках, при этом обнаружилось, что состояние общих дел в России далеко от совершенства и Екатерина II, воспользовавшись нападением Турции на Россию, распустила Комиссию. Вплоть до 1906 г. в России более не предпринималось, за исключением указанных фактов, попыток призвать представителей от народа к разрешению общегосударственных дел.

Учреждение Государственной Думы.

Впервые о призыве представителей от народа к участию в решении дел общегосударственного значения было возвещено Манифестом от 6 августа 1905 г. Статья 1 Уч. Госдумы от 5 августа 1905 г., утвержденного вместе с Манифестом, устанавливала законосовещательный характер этого народного представительства, однако под давлением внешних обстоятельств Манифестом от 17 октября того же года объявлялось:

"Установить как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государственной Думы и чтобы выборным от народа облегчена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от Нас властей" (ст. 3 Манифеста).

Одновременно с изменением роли Государственной Думы потребовалось изменить и положение Государственного Совета. Августовским учреждением предусматривалось, что "законодательные предположения, рассмотренные Государственною Думою, вносятся с ее заключением в Государственный Совет" (ст. 48 Уч. Госдумы 6 августа 1905 г.), после обсуждения в котором законопроект представлялся на утверждение Императора. Таким образом, de iure Дума становилась придатком Госсовета, являлась чем-то вроде консультативной комиссии при нем и, следовательно, реализовывался на этом этапе еще проект М.Т. Лорис-Меликова, но в больших масштабах и при совершенно новых условиях. После издания октябрьского Манифеста и воспоследовавших за ним изменений был издан Манифест от 20 февраля 1906 г., которым изменялось положение как самой Думы, так и Госсовета. Последний становился в совершенно равное положение с Думой, превращаясь тем самым в особую, вторую палату общего института представительства. Но при этом Госсовет формировался на отличных принципах, нежели Дума. В него входила 1/2 часть членов по назначению от Императора, другая половина избиралась от сословных групп населения Империи, а также от земств. Последний элемент следует признать чрезвычайно важным, поскольку тем самым Совет призывался отражать мнение отдельных территорий Империи. В определенном смысле это был первый шаг в сторону формирования федеративного устройства Империи, несмотря на всю его осторожность и неопределенность. Новым Учреждением Государственной Думы от 21 февраля 1906 г. и Государственного Совета от 20 февраля 1906 г. окончательно устанавливались их положения как двух равноправных между собой палат законодательного корпуса.

Государственная Дума избиралась населением Империи согласно специальному закону (Положение о выборах в Госдуму от 3 июня 1907 г.) сроком на пять лет (ст. 2 Уч. Госдумы 1906 г.). Из четырех Дум дореволюционной России только одна - третья - смогла проработать полностью отпущенный ей по закону срок легислатуры. Правом избирать и быть избранным в Думу обладали лица мужского пола старше 25 лет, не обучающиеся в учебных заведениях, не состоящие на государственной и военной службе (ст. 9 Пол. о выб. в ГД 1907 г.), не опороченные по суду и т.п. (ст. 10 Там же). Согласно избирательному закону значительное влияние на избирательное право оказывал имущественный ценз (ст. 12 Там же). При этом сохранялось старое правило, утвержденное еще в земские времена, что женщины могут участвовать в выборах косвенно, передавая свой имущественный ценз ближайшим родственникам мужского пола.

Выборы проводились по мажоритарной системе, при которой победившим считался тот кандидат, который набирал в свою пользу больше всего голосов в данном округе. Одновременно с этим в избирательном округе, основу которого составляли губернии, области и города (ст. 1 Там же), учреждались специальные избирательные съезды, на которых, собственно, и происходили выборы депутатов (ст. 27 Там же). Всего созывалось несколько таких избирательных съездов в зависимости от сословной принадлежности избирателей: 1) съезд землевладельцев (дворян по преимуществу); 2) съезд уполномоченных от волостей (крестьяне); 3) съезд городских избирателей; 4) съезд уполномоченных от рабочих. Основным критерием, определявшим право участия в таких избирательных съездах, было владение имущественным цензом (ст. 28 Пол. о выб. в ГД - для землевладельцев (дворян и крестьян); ст. 32 - для городских жителей). Несколько иной принцип был положен в основу представительства от рабочих. Последние избирали от себя уполномоченных по пропорциональному принципу: по одному выборщику от каждой тысячи рабочих на предприятиях, число занятых на которых не менее 50 человек в каждом.

Выборы были косвенными, сначала в уездах и городах избирались выборщики на губернский или областной съезды, потом на этих съездах происходили выборы уже непосредственно в Государственную Думу.

Избирательный закон 1907 г. сменил аналогичный Акт от 6 августа 1905 г., по которому, согласно первоначальному замыслу, должны были проводиться выборы еще в законосовещательную Думу. Но последующие события вынудили правительство постепенно вносить в этот избирательный закон все новые и новые изменения, сущность которых сводилась ко все большей либерализации избирательной системы, пока состав I и II Дум не показал всю неподготовленность населения, а во многом даже и чрезмерные требования вожаков политических партий. В связи с чем был разработан новый законопроект, сменивший впоследствии прежний избирательный закон и внесший в него новые коррективы. В целом охранительные тенденции, воплотившиеся в Пол. о выб. в ГД 1907 г., принесли временное успокоение, позволив правительству сформировать работоспособную Думу, но в исторической перспективе и этот акт не сумел предотвратить метаморфозы, приведшие Думу в феврале 1917 г. к форме заговорщицкого клуба.

Государственная Дума согласно своему Учреждению представляла собой автономно организованную единицу в общей системе органов государственной власти Империи. Полное ее конституирование происходило с избранием Председателя, в помощь которому избиралось два заместителя - товарища Председателя Госдумы. Выборы осуществлялись тайно и из числа депутатов самой Думы (ст. 9 Уч. Госдумы), в этом вопросе она радикально отличалась от Госсовета, председателя которого назначал царь. При этом следует отметить, что заседание Думы новой легислатуры открывал старший ее депутат, это правило было выработано в ходе самой парламентской практики и было внесено в Наказ Думы (ст. 1). Первое заседание I Думы открыл по поручению Государя статс-секретарь Фриш.

Дума для предварительного рассмотрения вопросов, подлежащих ее ведению, могла образовывать специальные отделы и комиссии (ст. 5), председатели которых также избирались самой Думой из среды депутатов (ст. 11). Другим важным правилом, выработанным в ходе думской практики, было самостоятельное право определять собственную повестку дня. Наказ Думы гласил, что она заседает по понедельникам, вторникам, четвергам и пятницам. В остальные дни происходит работа в комитетах и комиссиях. Вопросы вносятся в повестку дня депутатами на последнем заседании, по ним проводится голосование. Время заседаний также определяется самой Думой.

Общее руководство делопроизводством в российском парламенте осуществлялось Советом Думы (ее президиумом, как сказали бы сейчас) в составе: председатель, два его товарища, секретари Думы (ст. 12 Уч. Госдумы). Секретари представительного собрания Российской империи равно избирались Думой (ст. 24 Там же). Интересно отметить, что в ходе практики было установлено правило: в секретари избираются самые молодые по возрасту члены Думы. Все должностные лица Думы по выборам избирались на пятилетний срок. Закон не предусматривал вместе с тем возможность отозвания этого выборного должностного лица. При Думе учреждалась канцелярия (ст. 27). Особенно важным в опыте прошлого российского парламента было то, что Учреждение Государственной Думы предусматривало существование особого института думских приставов, назначавшихся Председателем. Общее руководство ими возлагалось также и на председателей думских отделов и комиссий. Главная обязанность пристава: "исполнение последовавших со стороны Председателя Государственной Думы распоряжений в виде поддержания порядка в ее помещениях" (ст. 28 Уч. Госдумы). Сразу необходимо отметить, что данный институт не худо было бы заимствовать и современной Думе России. Кворум для принятия законного решения составлял тогда не менее 1/3 от всего ее списочного состава (ст. 7. Там же).

Особо стоит остановиться на внутренней структуре Думы. Как мы уже сказали, Госдума из своего состава образовывала комиссии. Согласно ст. 32 ее Наказа она избирала комиссии ad hoc и постоянные комиссии. В числе постоянных комиссий в порядке ст. 33 Наказа создавались следующие подразделения:

1) распорядительная комиссия - для рассмотрения дел, касающихся членов Думы, а также для решения административно-хозяйственных вопросов деятельности самого парламента;

2) бюджетная комиссия - для рассмотрения государственной росписи доходов и расходов, а равно сметы министерств и ведомств;

3) финансовая комиссия - для рассмотрения предварительных дел, касающихся финансового законопроекта;

4) комиссия по исполнению государственной росписи - для контроля за исполнением бюджета; эта комиссия активно сотрудничала с Государственным контролем, в ее заседаниях участвовали представители этого ведомства;

5) редакционная комиссия - для окончательного редактирования текста законопроекта;

6) библиотечная комиссия - для заведования библиотекой Думы;

7) комиссия для разбора адресуемой в Госдуму корреспонденции.

Новая редакция ст. 33 Наказа пополнила Думу еще одной постоянной комиссией: по запросам. Данная комиссия переизбиралась во время каждой сессии. Специальных комиссий также было довольно много, вот, например, их список во II Государственной Думе: 1) об отмене военно-полевых судов; 2) о неприкосновенности личности; 3) о местном суде; 4) о свободе совести; 5) аграрная; 6) о местном самоуправлении; 7) о церковном законодательстве; 8) о народном образовании; 9) о рабочем законодательстве; 10) продовольственная; 11) о выработке Наказа; 12) о безработных; 13) для приема помещений; 14) об амнистии; 15) о привлечении 55 членов Госдумы.

Численность членов Государственной Думы Российской империи не была точно указана в законодательных актах, поэтому мы приводим ниже специальную таблицу численности Думы первых четырех легислатур:

I Дума	II Дума	III Дума	IV Дума

Источник: [Смирнов. 1998: 607 - 610].

Депутаты Государственной Думы пользовались депутатской неприкосновенностью (ст. 15 Уч. Госдумы); лишение неприкосновенности могло последовать "за преступные деяния, совершенные при исполнении или по поводу исполнения обязанностей, лежащих на них по сему званию" (ст. 22); здесь следует учитывать то, что по всем остальным случаям депутат обладал полным иммунитетом (ст. 15), при этом неприкосновенность могла снять только сама Дума (ст. 16). Из последнего правила, впрочем, делалась резонная ссылка на случай задержания депутата на месте преступления. Определенной особенностью депутатского статуса в России той эпохи были следующие случаи законного лишения думца его статуса: а) утрата русского подданства; б) утрата ценза, дающего право на участие в выборах; в) поступление на военную службу; г) назначение на государственную службу (ст. 18 Уч. Госдумы).

Важной особенностью статуса дореволюционного депутата было то, что право прямо запрещало принцип так называемого императивного мандата (ст. 14 Уч. Госдумы), согласно которому избиратели могли бы влиять на своего избранника. Депутатам Думы выплачивалось значительное денежное содержание, оплачивались их путевые расходы, содержание квартиры и пр. (ст. 23. Там же).

Предметы ведения Госдумы в общем были весьма многочисленны, но вместе с тем реального механизма реализации этих полномочий у дореволюционного "парламента" не было. Итак, согласно ст. 31 Уч. Госдумы, ее ведению подлежали все вопросы, требующие формы законодательного разрешения, утверждения государственной росписи доходов и расходов, утверждения отчета государственного контролера по исполнению предыдущей росписи, приватизации госсобственности, разрешения постройки железных дорог за счет казны, разрешения на продажу части государственного пакета акций в акционерных обществах Империи (п. "ж" ст. 33 Уч. Госдумы). Сверх того, Дума рассматривала все те вопросы, которые специально будут в нее внесены по распоряжению верховной власти. Таким образом, полномочия Думы могут быть подразделяемы на несколько областей: законодательную, административную, финансово-хозяйственную и дисциплинарную.

Законодательная компетенция Думы была ограничена, несмотря на широкое утверждение ст. 33 Учреждения. Собственная ее законодательная инициатива ограничена была, как известно, невозможностью возбуждать вопрос о пересмотре Основных государственных законов (ст. 32 Уч. Госдумы, ст. 8 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.); также в порядке ст. 87 названного источника Госдума могла только a posteriori контролировать чрезвычайно-указную власть монарха. Значительную трудность представляла и собственная законодательная инициатива Думы. Для ее реализации необходимо было представление в письменном виде на имя Председателя, содержащее в себе готовый проект законодательного решения. Необходимо было также указать в случае выдвижения нового законопроекта его будущее место в Своде законов. Под заявлением должны были стоять подписи не менее 30 депутатов, только в этом случае проект принимался к рассмотрению (ст. 55 Уч. Госдумы). Далее законодательная инициатива Думы подлежала следующему порядку реализации: утвержденный на ее общем пленарном заседании проект нового закона полагалось направлять на дальнейшую доработку соответствующему министру; в случае отказа последнего рассматривать этот вопрос Дума образовывала из своего состава необходимую комиссию (ст. 57 Уч. Госдумы).

Так, А. Пиленко, подробно изучивший практику I и II Дум, сформулировал следующую картину реализации Думой собственной законодательной власти:

"1) внесение заявления с 30 подписями;

2) слушание дела с точки зрения его направления;

3) слушание дела с точки зрения его желательности:

а) общее;

б) постатейное;

в) окончательное;

4) выработка законопроекта министром или думскою комиссиею;

5) общее суждение о законопроекте;

6) первое постатейное чтение;

7) второе постатейное чтение;

8) обработка в редакционной комиссии;

9) окончательная баллотировка" [Пиленко. 1907. 1: 97].

При этом следует учитывать, что в случае реализации министром законодательной инициативы от имени императора проект проходил стадии обсуждения, обозначенные в данной таблице под N 3 - 9. Далее, следует отметить, что в такой громоздкой системе обсуждения законопроекта отразилось общее неустройство парламентской практики. Первая и вторая Думы отказались сотрудничать с правительством, ввиду чего в них не было внесено ни одного серьезного правительственного законопроекта, что вынудило думцев изобрести обсуждение собственных проектов с точки зрения их направления. Впоследствии такая практика получила наименование "нулевого чтения" - чем-то ведь нужно было заполнить время между внесением запросов и огульным охаиванием правительства! Третья и четвертая Думы практически не прибегали к подобного рода действиям и законодательный процесс в них приобрел более или менее правильные формы.

Другим значительным сдерживающим фактором законодательной работы Думы были равные с нею права Государственного Совета, поскольку в силу ст. ст. 29 - 49 Уч. Госдумы, ст. 110 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г. утвержденный Думой законопроект передавался на рассмотрение Государственного Совета, который мог наложить на него свое veto, правда, в последнем случае для разрешения конфликта полагалось создавать согласительную комиссию, "образуемую из равного числа членов от Государственного Совета и Государственной Думы по выбору Совета и Думы по принадлежности" (ст. 51 Уч. Госдумы). Наконец, действовавшими на тот момент законами не предусматривался порядок преодоления российским парламентом тех воспрещений (veto), которые налагались монархом на утвержденный и Думой и Советом законопроект.

Финансово-хозяйственная компетенция Думы ограничена была в меньшей степени, хотя и здесь в Основных государственных законах существовали зарезервированные статьи государственного бюджета (по дворцовому и военному ведомствам), которых Дума в принципе не могла существенно изменить. Стоит также отметить, что роспись вслед за Думой утверждалась и Государственным Советом, который также мог внести в нее свои коррективы.

Административная компетенция Думы покоилась на положениях ст. 33 ее Учреждения, согласно которой Дума могла обращаться к министрам и главноуправляющим отдельными ведомствами с запросами по поводу их деятельности. Обычно в парламентской практике такие полномочия народных представительств именуют "контрольными", подразумевая под ними реальную возможность парламента, выразив соответствующему министру вотум недоверия по результатам депутатского запроса, отправить его в отставку. В России, где ответственность министров полагалась только перед Императором, последнее было просто невозможным. Вместе с тем действующее законодательство предусматривало для депутатов возможность получения необходимой в их работе информации от самого министра или соответствующего должностного лица. Правда, чиновник мог сослаться на соображения "государственного порядка" и отказать Думе в представлении требуемых сведений (ст. ст. 40 и 41 Уч. Госдумы). Одновременно с этим Дума могла принять мотивированное заявление о "незакономерности" действий тех или иных должностных лиц; проект такого заявления подавался Председателю и подписывался не менее чем 30 депутатами (ст. 59 Уч. Госдумы). По проекту заявления проводились прения, и если Дума не удовлетворялась разъяснениями соответствующего чиновника, она квалифицированным большинством (2/3 от ее списочного состава) представляла через Председателя Государственного Совета на рассмотрение царя вопрос о дальнейшей участии такого должностного лица.

Дисциплинарные полномочия Думы определялись прежде всего ее властью в отношении собственных членов. Так, Дума проверяла законность выборов депутатов (ст. 102 Св. осн. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.); она лишала депутатов неприкосновенности (ст. 16 Уч. Госдумы). Правда, в последнем случае, как теперь известно, закон устанавливал довольно широкий перечень оснований к такому решению. Дума устанавливала правила внутреннего распорядка в собственных стенах, а также принимала Наказ (регламент) (ст. 62 Уч. Госдумы). Правда, поскольку согласно своей последней статье Наказ публиковался Правительствующим Сенатом, то он мог в силу положений ст. ст. 91 и 92 Св. осн. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г. отказаться публиковать Наказ Думы, если находил, что его положения противоречат Основным законам Империи.

Таким образом, учитывая все вышесказанное, можно заключить, что Государственная Дума находилась в стеснительных условиях существования, особенно если учитывать, что правом ее роспуска, а также прерывания сессии на неопределенный срок обладал Император (ст. 4 Уч. Госдумы).

Учреждение Государственного Совета.

"Верхняя палата" российского "парламента", как известно, обязана была своим появлением реформам графа М.М. Сперанского начала XIX в. Правда, почти вековой срок своего существования Совет представлял собой административный орган управления с законосовещательными функциями. Только Манифестом от 20 февраля 1906 г. для него открывалось новое значение в общей системе органов государственной власти. Кодифицированные постановления Манифеста и Именного указа Сенату от 20 февраля 1906 г. были выражены в Учреждении Государственного Совета от 23 апреля 1906 г., внесенном позднее во вторую часть т. I Св. зак. Государственный Совет состоял из равного количества членов по выборам и по назначению от Императора (ст. 2 Уч. Госдумы). В отношении последних закреплялось то, что они находятся в составе учреждения неограниченный срок, а увольняемы могут быть со своих постов только по собственному желанию (ст. 9 Уч. Госдумы); из их же состава назначались Императором Председатель и вице-председатель Совета (ст. 3 Уч. Госдумы).

Члены по выборам избирались от сословных групп и территорий Империи (ст. 12 Уч. Госдумы), по следующим квотам: от духовенства - 6 членов (ст. 13); от губернских земств - по одному члену (ст. 14); от дворянских обществ губерний и областей - по 2 члена (ст. 15); от Императорской Академии наук и университетов - 6 членов (ст. 16); от советов при торговых биржах Империи - 12 членов (ст. 17). Все эти члены Совета избирались сроком на девять лет, вместе с тем каждые три года полагалось проводить перевыборы '/3 таких членов (ст. 18). Подобным образом устанавливался принцип постоянно действующего высшего законодательного органа Империи. Обычно такой порядок функционирования представительного органа символизирует государственный континуитет - незыблемость государственного строя; нечто похожее, например, находим в США, где Сенат функционирует на приблизительно аналогичных принципах.

К кандидатам в члены Государственного Совета предъявлялись следующие требования: 40 лет от роду, наличие среднего образования, в остальном применялись те же ограничительные постановления, что и для кандидатов в депутаты Государственной Думы (см. ст. ст. 9 - 10 Пол. о выб. в ГД 3 июля 1907 г.). Особенностью Уч. ГС было то, что прямо в этом акте и в приложении к нему устанавливались правила производства выборов в данное представительное собрание. В отношении статуса членов Госсовета действовали аналогичные постановления, применимые к положению депутатов Госдумы (ст. 27 Уч. ГС). Членам Госсовета полагались также особое денежное содержание (выше, чем думцам) и определенные льготы, связанные с их статусом (ст. 28). Полномочия Государственного Совета в области законодательства уравнивались с полномочиями Государственной Думы (ст. 106 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.).

Отличительной особенностью Совета от Думы было то, что он, несмотря на новую компетенцию и положение в структуре госорганов. Империи, продолжал сохранять за собой некоторые старые полномочия. Так, в составе Госсовета были сохранены прежние департаменты; правда, было сокращено их число. Первый и второй департаменты состояли из членов по назначению Императора (ст. 67 Уч. ГС. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.). При этом первый департамент ведал делами об учреждении заповедных имений (разновидность вотчин), утверждал в дворянских титулах, в соединенном своем заседании он образовывал особое судебное присутствие для рассмотрения обвинений против членов Госсовета и Госдумы, а также высших чиновников Империи (ст. ст. 75 - 77 Уч. ГС. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.). Ведению второго департамента подлежали дела по отчетности финансовых институтов (сберегательных касс, Государственного банка и казначейства), дела по отводу казенных земель в наследуемое пользование (чинш) и др. (ст. 70 Уч. ГС. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.). Помимо департаментов при Госсовете состояли также особые присутствия по рассмотрению жалоб на высочайшее имя, подаваемых на определения департаментов Сената (ст. 100 Уч. ГС. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.). При Государственном Совете состояла Государственная канцелярия под руководством государственного секретаря. Помимо текущей работы по делопроизводству в Совете эта канцелярия осуществляла подготовку изданий ПСЗРИ и СЗРИ.

Дата добавления: 2014-11-06