Административно-территориальное деление в СССР

Надо отдать должное русским коммунистам, они отнеслись с большой долей ответственности к вопросу о новом административно-территориальном делении страны. О необходимости нового деления заговорили уже в 1919 г. в связи с чем было принято важное Постановление, учреждавшее Административную комиссию, подчинявшуюся СНК РСФСР (СУ РСФСР. 1919. N 64. Ст. 578). Мысль о необходимости нового административного деления была привлекательна уже тем, что входила в качестве структурного элемента в общую системную политику большевиков (а в системности мышления им не откажешь) по модернизации России.

Правда, и в этом вопросе не обходилось без идеологической подоплеки. Районирование, как теперь называлась новая административная политика, представляло собой организацию территории в хозяйственном и национальном плане вокруг так называемых пролетарских центров - местностей с многочисленным пролетарским населением. Сюда же относились мероприятия по созданию таких центров посредством крупного промышленного строительства. Как весьма образно писалось тогда, "до сего времени районирование понималось как территориальная перекройка. От этого взгляда надо раз и навсегда отказаться. Территория ни в коем случае не делится, а организуется. Районирование не есть прием децентрализации, наоборот, один из важных методов концентрации сил, внимания, воли, руководства и организации в советском строительстве" [Районирование. 1926. С. 11].

Почти через полтора века после екатерининских реформ Россия снова пережила коренную ломку административного устройства страны. К 1929 г. Россия навсегда распрощалась с губерниями и уездами. Вместо них вводилось трехстепенное деление территории страны, разумеется, исключая федеративные и автономные единицы. Вместо старых единиц создавались районы, округа и области. Статусом области обладали и так называемые края. К 1931 г. промежуточная окружная инстанция (округ) была ликвидирована и вплоть до развала СССР существовала двухстепенная система деления территории союзных республик. К 1957 г. областная система была ликвидирована в союзных республиках, чья территория сама могла соответствовать территории области. Например, это такие республики, как Грузия, Молдавия, Прибалтийские республики. Однако районное деление в них было сохранено.

Советскому Союзу в наследство от Российской империи достались некоторые административные единицы специального характера. Так было сохранено деление страны на военные округа. Свое окружное деление было сохранено и за железной дорогой, руководимой единым министерством - НКПС, а потом и МПС. Старые судебные округа тем не менее были ликвидированы благодаря тому, что судебная система в СССР строилась исключительно на основе административно-территориального деления страны. Последнее мероприятие, надо это признать, ослабляло "судебную власть", ставя ее в подчинение не от единого общесоюзного центра, а от многочисленных местных начальников. К сожалению, современная Россия унаследовала этот глубоко порочный принцип организации судебной власти.

Напоследок напомним, что союзные республики получили право самостоятельно определять вопросы собственного административного устройства только по конституционной новелле 1957 г.

§ 2. Население России после 1917 г.

Институт гражданства.

Февральская революция повлияла на правовое положение подданных Российской империи довольно радикально. В моду очень быстро вошло обращение "гражданин" вместо прежнего "господин", хотя официальное определение гражданина законодательство Временного правительства так и не дало, несмотря на то что его акты буквально пестрят этим словом. Временное правительство уже 20 марта вводит единый гражданский статус для населения России. Постановление гласило: "Все установленные действующими узаконениями ограничения в правах российских граждан, обусловленные принадлежностью к тому или иному вероисповеданию, вероучению или национальности, отменяются" (Вест. ВП. 1917. N 15/61). Фактически этим актом упразднялось юридическое значение бывших сословных привилегий и тому подобных норм Свода законов Российской империи, т. II, V, VI, X и др. Так, в стране утвердился принцип равенства прав - гражданского равноправия.

Не оставила новая власть своим вниманием и бывших правителей России - лиц, составлявших так называемую большую ектенью, - членов династии. Романовы в буквальном смысле очень скоро оказались самыми настоящими париями общества. Формально аресту подвергся только государь с семьей, но и остальные члены большой романовской семьи очень скоро оказались под караулом. "В целях личной безопасности" и "ограждения от нежелательных эксцессов толпы" - таково было официальное оправдание этих мер. Надо заметить, что таких эксцессов было предостаточно. По закону Романовы были лишены избирательных прав (ст. 10 Пол. о Выб. УС). Значительным ограничениям подвергались имущественные права Династии. Фактически ее собственность подверглась секвестру: "Признать все удельные и находящиеся в заведывании удельного ведомства имущества, предприятия и капиталы государственною (национализированною) собственностью. Доходы, получаемые от всех этих имуществ, предприятий и капиталов, считать доходами государственными и за счет их никаких выдач членам бывшего Императорского дома не производить" (п. п. 1 и 2 Пост. Временного правительства от 16 марта 1917 г. (Вест. ВП. 1917. N 11/57)). Лишь слабым утешением звучала начальная формулировка Постановления: "Впредь до решения Учредительного собрания". Советская власть, продолжим эту тему, решила этот вопрос окончательно: "Всякое имущество, принадлежащее низложенному революцией Николаю Александровичу Романову, бывшим императрицам Александре и Марии Федоровнам Романовым и всем членам бывшего российского Императорского дома, в чем бы оно ни заключалось и где бы оно ни находилось, не исключая и вкладов в кредитных учреждениях как в России, так и за границей, объявляется достоянием РСФСР" (Декрет СНК (СУ РСФСР. 1918. N 52. Ст. 583)). Что характерно, документ издан за несколько дней до убийства Николая II и его семьи в Екатеринбурге. Характерна и последняя формулировка документа.

Не совсем понятно, чем было обусловлено издание Декрета ВЦИК РСФСР от 10 ноября 1917 г., которым упразднялись прежние сословия и сословные привилегии населения России. Одновременно упразднялись чиновные звания, дворянские титулы и пр. Статья 2 Декрета гласила: "Всякие звания (дворянина, купца, мещанина, крестьянина и пр. титулы - княжеские, графские и пр.) и наименования гражданских чинов (тайные, статские и проч. советники) уничтожаются и устанавливается одно общее для всего населения России наименование - граждан Российской Республики" (СУ РСФСР. 1917. N 3. Ст. 31). Временное правительство еще раньше упразднило все сословные привилегии. Можно только предполагать, что большевики преследовали этим актом другую цель. Цель обезличения населения страны посредством уничтожения даже названий тех социальных слоев, к которым человек принадлежал. Так, в России утверждается вместо принципа равноправия принцип уравнивания.

К особенностям института гражданства в советский период следует отнести то, что он довольно долго существовал в некодифицированном виде. Первый полноценный Закон о гражданстве СССР был издан только в 1938 г., а последний - в 1990 г. До сего момента этот важный вопрос регулировался разрозненными актами полуподзаконного характера. Самый первый в этом ряду - Декрет ВЦИК "О приобретении прав российского гражданства" (СУ РСФСР. 1918. N 31. Ст. 405). Этот акт заложил основы правового регулирования института гражданства по-советски. Именно он санкционировал исключительно простую процедуру принятия в гражданство РСФСР иностранцев. Для приобретения гражданства иностранцу достаточно было проживать на территории страны. Далее он подавал прошение в местный Совет, который принимал решение по существу. Препятствием для получения гражданства являлось только наличие у просителя судебного преследования по общеуголовному преступлению. Политическое преступление препятствием к получению гражданства не являлось (ст. 21 Конст. РСФСР 1918 г.). Регистрация факта приобретения гражданства осуществлялась НКВД после получения от соответствующего Совета уведомления. В исключительных случаях гражданство могло быть предоставлено лицам, находящимся за границей. Прошение подавалось во ВЦИК через дипломатическое представительство Советской России (ст. 5 Декрета).

К 1924 г. изданием первого более или менее обобщенного акта - СЗ СССР. 1924. N 23. Ст. 202, во многом повторенным Положением о гражданстве СССР (СЗ СССР. 1931. N 24. Ст. ст. 195, 196), советское законодательство установило следующие правила о гражданстве.

Устанавливалось единое гражданство Союза ССР и союзных республик. Помимо норм текущего законодательства это Положение санкционировалось конституционными нормами: ст. 7 Конст. 1924 г., ст. 21 Конст. 1936 г. и ст. 33 Конст. 1977 г. В общем-то для конфедеративного государства, каким по своей природе был СССР, это не характерно, впрочем, мы выше установили, что конфедеративность Союза большее время его существования была весьма условной.

В общем и целом законодательство СССР устанавливало следующие основания гражданства Союза.

А. Признание. Это основание наличия гражданства означало преемственную связь гражданства СССР с подданством Российской империи. Об этом прямо говорил п. "а" ст. 2 Закона о гражданстве 1938 г. Характерно, но Положение 1924 г. (ст. 3) основанием признания гражданства считало факт присутствия лица на территории Союза, которым не доказано (им самим) наличие у него иностранного гражданства. Надо заметить, что данная норма не была пустой формальностью, так как еще Декретом ВЦИК и СНК 1921 г. бывшие подданные Российской империи, покинувшие Россию без разрешения советских властей после 25 октября 1917 г., лишались российского гражданства (СУ РСФСР. 1921. N 1. Ст. 11). Для таковых лиц устанавливался пятилетний срок, в течение которого им предлагалось заявить о наличии у них российского гражданства через ближайшее дипломатическое представительство России.

Конечно, речь в основном шла об эмигрантах так называемой первой волны. Примечательно, но данный акт являлся своеобразной калькой с "законодательства об эмигрантах и врагах народа" времен Французской буржуазной революции. Постановлением ЦИК СССР от 1925 г. все лица: бывшие военнопленные и интернированные военнослужащие царской и Красной армий, Белой армии и участники контрреволюционных восстаний, пропустившие срок регистрации, лишались гражданства Союза ССР (СЗ СССР. 1925. N 77. Ст. 581). Однако после окончания Второй мировой войны на волне патриотического подъема Советское правительство посчитало наличие в прошлом подданства Российской империи достаточным для восстановления в гражданстве Союза ССР лиц, проживавших в Маньчжурии, Японии, Франции, Чехословакии, Бельгии, Болгарии и Югославии - основных центрах русской эмиграции. Хотя речь в указах 1945 - 1947 гг. Президиума Верховного Совета СССР шла о восстановлении гражданства, правильнее считать эти указы актами признания за лицами советского гражданства, поскольку им предписывалось, как и в 1921 г., зарегистрироваться в советских дипломатических миссиях за рубежом.

Признание сохраняло свою действенность правового основания для приобретения гражданства Союза ССР и в последующем законодательстве. Например, как гласила часть первая ст. 3 Закона СССР 1978 г. "О гражданстве СССР", "гражданами СССР являются лица, которые состояли в гражданстве СССР на день вступления в силу настоящего Закона" (Вед. ВС СССР. 1978. N 49. Ст. 816; ср. ст. 4 Зак. СССР о гражданстве 1990 г.).

Гражданами СССР признавались так называемые подкидыши.

Б. Рождение являлось вторым, но, разумеется, сделалось постепенно основным источником приобретения гражданства СССР. Важно подчеркнуть, что и здесь мы наблюдаем преемственность правового порядка Советской власти с прежним правом Российской империи, где право крови (ius sanginuae) считалось главным основанием считать лицо российским подданным.

Идеальной считалась ситуация получения гражданства по рождению, когда оба родителя являлись гражданами СССР: "Признаются гражданами союзных республик и тем самым Союза ССР лица, оба родителя которых являются гражданами Союза ССР, где бы эти лица не родились" (ч. 1 ст. 4 Пол. о гр. 1924 г.). Равно признавалось гражданином СССР по рождению лицо, даже если только один родитель его состоял в советском гражданстве (ч. 2 ст. 4 Пол. о гр. 1924 г.). Важно при этом подчеркнуть, что уже ст. 147 Кодекса законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве 1918 г. предписывала решать вопрос о гражданстве ребенка, родившегося в смешанном браке, соглашением родителей. Если же оба родителя, только один из которых был гражданином РСФСР, проживали за рубежом, то гражданство ребенка определялось соглашением между ними - это правило было, пожалуй, единственной уступкой принципу ius soli в советском законодательстве о гражданстве. Все эти положения были повторены в ст. ст. 11 и 12 Закона 1978 г. и в ст. ст. 13 - 15 Закона 1990 г.

В 1938 г. законодательство дополнилось новеллой в отношении гражданства ребенка, чьи родители по тем или иным причинам поменяли гражданство (ст. 6 Закона 1938 г.; ср. ст. 20 Закона 1978 г., ст. 24 Закона 1990 г.). Законодательство теперь устанавливало принцип следования гражданства детей гражданству их родителей в случае изменения последнего. Ограничение заключалось в том, что по достижении ребенком 14-летнего возраста требовалось его согласие на изменение собственного гражданства. Позднейшее законодательство устанавливало льготный режим получения гражданства Союза, если только один из родителей приобретал гражданство СССР (ст. 21 Закона 1978 г.). В этом случае требовалось ходатайство того из родителей, который приобрел советское гражданство. Гражданство ребенку предоставлялось автоматически, если он проживал на территории Советского Союза.

В. Восстановление в гражданстве Союза ССР являлось следующим основанием для его приобретения, например: ст. 10 Пол. о гр. 1924 г., ст. 19 Закона 1978 г., ст. 19 Закона 1990 г. - нормы практически идентичного содержания.

Г. Прием в гражданство Союза ССР был известен советскому законодательству с 1917 г. (см. выше). Вплоть до 1938 г. в СССР применялся весьма льготный порядок приобретения иностранцами гражданства Союза. Если иностранец проживал на территории одной из союзных республик и имел социально приемлемое происхождение, т.е. "принадлежал к рабочему классу или не пользующемуся чужим трудом крестьянству", то решение о его приеме в гражданство принималось до 1921 г. местным Советом, а после - его исполнительным комитетом. В союзных и автономных республиках это были их ЦИКи. В 1938 г. ситуация резко изменилась. В качестве оправдания введения новых порядков было высказано мнение, что "подлые шпионы, диверсанты и убийцы" очень легко могли легализоваться в Союзе ССР, с тем чтобы безнаказанно вести свою контрреволюционную и террористическую деятельность. Поэтому теперь решение о приеме иностранца в гражданство Союза принималось только Президиумом Верховного Совета СССР или союзной республики, где иностранец проживал (ст. 3 Закона 1938 г.). Этот же порядок был подтвержден последующим законодательством (ст. ст. 26 - 28 Закона 1978 г., ст. 18 Закона 1990 г.).

Если же иностранец, желавший получить гражданство Союза, проживал за границей, то решение об этом принималось ЦИК СССР или союзной республики. Ходатайство пересылалось через дипломатические и консульские учреждения за рубежом (ст. 9 Пол. о гр. 1924 г.). Последующее законодательство уже хранило молчание по этому вопросу, но практика соответствовала норме 1924 г. имевшей своим источником Декрет ВЦИК от 5 апреля 1918 г.

Д. Усыновление (adoptatio) являлось еще одним основанием как для приобретения советского гражданства, так и для утери его. Положение об этом появилось только в 1978 г. Дело в том, что в период с 1918 по 1927 г. усыновление вообще отсутствовало в советском гражданском праве. Восстановленное в 1927 г. в новом Кодексе о браке и семье и опеке, оно никак не могло служить основанием утери для усыновленного, допустим, иностранцем союзного гражданства.

Только новелла 1978 г. в ч. 1 ст. 24 Зак. гр. СССР разрешила в качестве исключения выход усыновленного из гражданства СССР: "Ребенок, являющийся гражданином СССР, усыновленный иностранными гражданами, либо усыновленный супругами, один из которых является гражданином СССР, а другой - иностранным гражданином, сохраняет гражданство СССР. По ходатайству усыновителей такому ребенку Президиумом Верховного Совета СССР может быть разрешен выход из гражданства СССР". Как видим, советское законодательство вполне отличается от современного российского, легализовавшего чуть ли не торговлю российскими детьми.

Е. Право почвы (ius soli) являлось основанием для приобретения гражданства СССР для детей апатридов, если дети постоянно проживали на территории Союза. Та же норма действовала в отношении детей, гражданство которых было неизвестно. Аналогичного содержания была и норма ст. 29 Закона 1990 г.

Гражданство РСФСР и Союза СССР терялось по следующим основаниям.

А. Утрата: в случае отказа вернуться в пределы СССР по требованию советского правительства. Это категория так называемых невозвращенцев. За подобного рода деяния советский уголовный закон предусматривал уголовную репрессию. Эта репрессии применялась по аналогии, основанием которой служил приснопамятный Декрет ВЦИК 1921 г. Весьма расширительное толкование по аналогии его норм позволяло советским карательным органам квалифицировать подобное деяние как контрреволюционное преступление - ст. 58 УК РСФСР 1922 г. - так называемая измена Родине; ср. п. "б" ст. 12 Пол. о гр. 1924 г.

Если сравнить эту норму с аналогичным положением уголовного права Российской империи, законодательство которой предусматривало наказание за аналогичный состав преступления, то следует отметить, что закон Империи прямо предусматривал подобный corpus delicti, тем самым следовал вполне цивилизованному принципу nulla poena sine lege. Советское право до 1959 г. не знало этого принципа! Только УК РСФСР 1960 г. в последующих редакциях установил легальную ответственность за подобное действие, включив формулировку "отказ возвратиться из-за границы в СССР" в диспозитивную часть ст. 64 Кодекса - "измена Родине". Верхним пределом наказания за подобного рода "преступление" был расстрел - "высшая мера социальной защиты", как эвфемистически выражались советские уголовные законы.

Закон о гражданстве СССР 1990 г. ввел новые квалификации оснований утери советского гражданства: "вследствие поступления лица на военную службу, службу безопасности, в полицию, органы юстиции или в иные органы государственной власти и управления в иностранном государстве; если лицо, постоянно пребывающее за границей, не встало на консульский учет без уважительной причины в течение пяти лет" (ст. 22). Получение гражданства СССР обманным путем в равной мере являлось основанием к его утрате.

Б. Выход из гражданства СССР (п. "в" ст. 12 Пол. о гр. 1924 г., ст. 17 Закона 1978 г., ст. 21 Закона 1990 г.). Эта процедура была сопряжена с целым рядом ограничений, от которых в наибольшей степени, пожалуй, в 1970-е гг. страдали советские евреи. В остальном ограничения были вполне разумными: наличие у отказника законных неисполненных обязательств перед третьими лицами, приговор суда, ущерб государственной безопасности СССР, если отказник являлся носителем государственной или военной тайны.

В. Лишение гражданства по приговору суда. Данное положение являлось официальной уголовной репрессией (например, п. "а" ст. 32 УК РСФСР 1922 г.). Эта санкция была упразднена только в 1959 г. До этого момента в общем-то гуманная санкция довольно широко применялась в начале 1920-х гг. к так называемым врагам народа. К середине 1920-х гг. Советская власть опомнилась и стала просто расстреливать своих политических противников. Впрочем, в 1929 г. Троцкий был не расстрелян, а именно изгнан из пределов СССР.

Г. Оптация (optatio) всегда признавалась советским правом основанием к утрате гражданства.

Д. Усыновление (adoptio) ребенка иностранцем также могло служить основанием к утрате им гражданства Союз ССР.

Советское право никогда не признавало факта двойного гражданства.

Решение о приеме и утрате гражданства до 1922 г. принималось местным Советом, после него исполкомом. С 1938 г. решение принималось Президиумом Верховного Совета СССР или союзной республики. Новелла 1990 г. предоставила это право Президенту СССР и Председателям Верховных Советов союзных республик либо их "высшим должностным лицам".

Дата добавления: 2014-11-06