Понятие и признаки местного самоуправления

Тема 1.

Самоуправление есть вид управленческой деятельности. Если управление можно представить как совокупность отношений между теми, кто управляет (субъекты управления) и теми, чье поведение подвергается управленческой регуляции (управляемые), то самоуправление — это управление, субъекты и объекты которого совпадают, а значит, управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же лица.[2]

Под самоуправлением понимается особое общественное устройство, в котором, во-первых, найдено разумное соотношение профессионально-представительского управления и самоосуществления людьми своих запросов; во-вторых, субъекты любых социально значимых интересов обладают действенными средствами заявления и отстаивания своих запросов; в-третьих, институты профессионально-представительского управления нацелены на постоянное выявление, справедливое согласование и устойчивое удовлетворение всех наличных запросов общества. Самоуправление не только не означает изъятия из общества представительства, профессионально-элитарного управления, но и предполагает их существование. Самоуправление, по сути, есть управленческий процесс, строящийся на основе этих трех вышеназванных принципов.[3]

Местное самоуправление — это процесс управления местными сообществами жителей, основанный на разумном сочетании представительно-профессионального управления и самоосуществления людьми своих запросов, предоставления всем субъектам местных сообществ широких возможностей по заявлению, отстаиванию и проведению в жизнь собственных интересов, нацеленности органов местного самоуправления на выявление и справедливое удовлетворение коренных запросов жителей.

1.1. Основные теории местного самоуправления

Среди основных теорий местного самоуправления выделяют теорию свободной общины, общественную и государственную теории.

Появление теории свободной общины относят к концу XVIII в. — началу XIX в. В числе ее создателей называют представителей французской и бельгийской правовых школ — Турэ, Токвиля, Гербера и др. Причиной возникновения теории свободной общины стало то, что местные дела находились в сфере ведения государственных чиновников. Такая система местного управления не несла в себе стимулов для развития местных общин. Теория свободной общины призвана была обратить внимание на самодостаточность общинной жизни, наличие у местных общин особых интересов и необходимость внедрения на местах начал самоуправления в качестве естественного права общин.

Согласно данной теории, собственные дела, негосударственные по природе, общины вправе решать самостоятельно. Для этого они могут формировать собственные органы управления, не имеющие статуса государственных. Государственные органы не должны вмешиваться в собственную компетенцию общин. Их задача — контроль за деятельностью общин, их органов самоуправления и обеспечение того, чтобы общины не выходили за пределы дозволенного.

Основателями общественной теории называют О. Ресслера, Р. Моля. В России она разрабатывалась В.Н. Лешковым, А.И. Васильчиковым. Общественная теория может рассматриваться как продолжение теории свободной общины. Ее суть заключается в том, что круг общинных проблем отличается от круга дел государственных. Самоуправление нацелено на выявление и решение только собственных местных общин.

Общинные дела — это в первую очередь вопросы хозяйственно-бытовой самоорганизации мест. Поэтому общественную теорию еще иногда называют хозяйственной. В рамках данной теории в качестве самоуправляющихся общин выделялись не только местные территориальные коллективы, но и частные союзы, корпорации, промышленные компании, благотворительные и иные общества. Общины являются субъектами специальных прав, а потому государственное вмешательство в их дела недопустимо. Должностные лица самоуправления относятся к общинным, а не государственным агентам, они представляют не государство, а общество.

Государственную теорию разработали немецкие юристы Л. Штейн, Р. Гнейст.
В дореволюционной России она активно развивалась А.Д. Градовским, В.П. Безобразовым, Н.И. Лазаревским. Государственная теория оценивает местное самоуправление как вид государственной деятельности. Самоуправление заключается в возложении на местные общины, их органы самоуправления государственных задач. При этом названные задачи охватывают вопросы и собственно местной жизни. В рамках государственной теории местное самоуправление есть форма вовлечения жителей, их общин в государственную деятельность. Однако это не значит, что органы местного самоуправления — органы государственного центра на местах. Они формируются местными общинами.

Л. Штейн видел особенность местного самоуправления в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы есть самостоятельные субъекты права, вступающие с государством в юридические отношения. Именно это обстоятельство отличает органы местного самоуправления от государственных органов, которые действуют от имени и в интересах государства, не имея каких-либо иных, отличных от государственных собственных интересов. Поэтому между государством и его органами немыслимы юридические отношения. Такой подход дал основание выделять в рамках государственной теории самоуправления ее юридическое ответвление (юридическую теорию).

Р. Гнейст считал, что самостоятельность местных сообществ должна опираться на их формирование населением и на систему почетных и безвозмездных должностей. Такая точка зрения характеризуется как политическое ответвление государственной теории самоуправления.[4]

1.2. Муниципальная власть как одно из проявлений публичной власти

Раскрытие сущности и понятия муниципальной власти невозможно без определения ее места в конституционно установленном механизме осуществления власти, без уяснения сути и содержания публичной власти и соотношения с ней местного самоуправления.[5]

Конституция закрепляет определенное соотношение сил в обществе, в первую очередь, путем регулирования отношений, возникающих по поводу организации и осуществления власти. Данная категория — непременная составная часть Основного закона любого государства. Именно установление определенных взаимоотношений власти и общества позволяет говорить о реальности или фиктивности таких понятий, как демократия, гражданское общество и т.д. Конституционное закрепление места, роли народа в системе властвования[6] может существенно различаться в зависимости от национальных, исторических и иных условий, но данная сфера отношений всегда является объектом конституционного регулирования.

Изучению понятия власти посвящено немало трудов ученых как советского, так и нынешнего периода.[7]

В советской юридической науке одни ученые раскрывали суть власти как через категорию «властеотношения» (отношения господства и подчинения), так и через ее функциональные характеристики.[8] Другие устанавливали знак равенства между властью народа и государственной властью, третьи определяли власть народа шире власти государственной.

Публичная власть как власть народа (понимаемая так же как «элемент государства», «важнейший признак государства») в первую очередь регулируется конституционными нормами, хотя сам термин «публичная власть» в российской Конституции напрямую не закреплен. Конституционное регулирование организации и осуществления публичной власти было призвано сформировать систему власти и обозначить пределы ее осуществления на различных территориальных уровнях. Ряд авторов рассматривают само государство как правовую форму общей (публичной) власти, устанавливающей и защищающей определенный, законодательно закрепленный правопорядок.[9]

Согласно статье 3 Конституции РФ,носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является многонациональный народ Российской Федерации. В Конституции РФ предусмотрено достаточно ограниченное число случаев, когда необходимо обращение к народу для выяснения его мнения по тем или иным вопросам, в отличие от других стран, где имеет место более широкое использование институтов непосредственной демократии.[10]

Наделяя власть полномочиями по решению публичных задач, общество в дальнейшем постоянно находится в поиске баланса между государственной властью и учетом частных интересов. В значительной степени соотношение этих интересов возможно лишь при реальном существовании в России гражданского общества и создании правового государства.

Вместе с тем социально-политическая характеристика самой природы власти такова, что между властью и обществом в определенных случаях возникают противоречия. Так, антиподом гражданского общества является тоталитарное общество, а в условиях тоталитарного государства гражданского общества быть не может. Как справедливо отмечает Ю.А. Тихомиров, «власть слабеет без общественной опоры», но «власть стабильна, когда ее поддерживает население»[11]. Гражданское общество, а соответственно и получающий в нем воплощение конституционный строй — это объективно складывающийся порядок реальных общественных отношений[12].

Конституция в этом смысле не только закрепляет организацию государства, но и содержит основу для развития гражданского общества, одной из конституционных форм проявления которого является местное самоуправление.

Нормативно-правовой основой сотрудничества, взаимодействия общества и власти являются положения Конституции РФ. Основной закон России, закрепляя такие характеристики народа, как «носитель суверенитета» и «единственный источник власти», определяя осуществление властных полномочий, получаемых различными органами от населения, по сути, регулирует осуществление публичной власти.

Анализ российских конституционных норм позволяет выявить такие характеристики публичной власти, как многоуровневость и функциональность, организационный и волевой характер. Организационными формами осуществления публичной власти являются государственная и муниципальная, основой для выделения которых служит территориальная организация страны.

На уровне основ конституционного строя получают свое закрепление определенные принципы организации и осуществления публичной власти. Это принцип «горизонтального» разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (статья 10), принцип «вертикали» — осуществление государственной власти Федерацией и субъектами РФ (статья 11). «Вертикальный» срез реализации публично-властных полномочий в определенной степени характерен и для местного самоуправления.

Пониманию публичной власти, раскрытию ее конституционных характеристик в значительной степени способствовал Конституционный Суд РФ. Не имея формально-юридического и законодательного закрепления, сама категория «публичная власть» получила свою конституционно-правовую характеристику в решениях Конституционного Суда РФ в качестве родового понятия по отношению ко всем территориальным уровням организации населения Российской Федерации»[13]. В Постановлении от 24 января 1997 г. государственная власть и местное самоуправление рассматривались как относительно самостоятельные формы осуществления публичной власти, а территориальное устройство государства — как «способ организации публичной власти»[14]. В Постановлении от 15 января 1998 г. № 3-П было отмечено, что публичная власть может быть и муниципальной.[15]

Публичность как общая черта и государственной власти и местного самоуправления призвана продемонстрировать использование одинаковых принципов (демократии и децентрализации власти), на которых строится организация публичной власти.[16]

Природа муниципальных и государственных органов власти в принципиальном плане одинакова. Основания для рассмотрения органов государственной власти и органов местного самоуправления вместе дают и нормы федеральных законов Российской Федерации, указывающие на деятельность тех и других органов в комплексе, что также подтверждает относительную, но не безусловную обособленность органов местного самоуправления от государственных органов власти. По существу следует говорить о «региональной и местной автономии»[17], что означает определенную организационную и властную самостоятельность в законодательно установленных пределах. Это позволяет выделить формы и виды публичной власти, осуществляемой в государстве на нескольких уровнях: федеральном, субъектов РФ и муниципальном.

Территориальная организация государства является критерием, позволяющим обозначить уровни публичной власти. Исходя из того, что территория Российской Федерации состоит из территорий субъектов, в свою очередь состоящих из территорий муниципальных образований, можно говорить об осуществлении такихвидов публичной власти, как государственная (на уровне Федерации и субъектов Федерации) и муниципальная власть (на территории муниципальных образований).

Таким образом, публичная власть, являясь сущностной характеристикой деятельности государства, осуществляется и на федеральном, и на региональном, и на муниципальном уровне. Каждый из уровней самостоятелен. Конституционный Суд РФ неоднократно указывал на недопустимость вмешательства органов государственной власти субъектов Российской Федерации в дела муниципальных органов власти. Например, установление органами государственной власти субъекта сроков полномочий представительных органов местного самоуправления; порядок отзыва должностного лица местного самоуправления) законы субъектов РФ не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования)[18].

Публичная власть может реализовываться в непосредственной (прямой) форме, когда имеет место прямое волеизъявление населения, например, в ходе референдума, выборов в органы власти, и в представительной форме: через советы представителей, депутатов и выборных глав администраций муниципальных образований. Образование представительных органов власти является отличительным признаком государственной и муниципальной власти.

Организационные формы публичной власти связаны с проявлением непосредственно или опосредованно волеизъявления народа. При опосредованном волеизъявлении в зависимости от территории осуществления власть приобретает характер государственной или муниципальной. Целостность публичной власти как общественного явления обеспечивает то обстоятельство, что источником имеющихся у них властных полномочий является народ (население России в целом, население субъекта Федерации, муниципального образования), что закрепляется и раскрывается в конституционных положениях:

― свободные выборы как одно из высших непосредственных проявлений власти народа — основа для формирования высшего представительного (законодательного) органа страны (часть 3 статьи 3);

― формирование органов местного самоуправления базируется на волеизъявлении населения муниципального образования (часть 2 статьи 130);

― Президент государства (как постоянно действующий орган государственной власти) получает свои властные полномочия в соответствии с Конституцией РФ в результате выборов (часть 1 статьи 81);

― принятие Конституции РФ и ее действие в качестве Основного закона государства также может быть опосредовано волеизъявлением населения всей страны (часть 3 статьи 135).

Следует иметь в виду, что в формировании представительных органов государственной власти принимает участие народ, то есть граждане Российской Федерации независимо от места их проживания, тогда как представительные органы местного самоуправлении формирует население муниципального образования, то есть все лица (граждане, иностранные граждане, лица без гражданства), постоянно проживающие на территории муниципального образования.

Смысл конституционных статей, посвященных местному самоуправлению, его осуществлению, позволяет рассматривать власть местных сообществ именно как особую форму или одну из форм публичной власти.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление рассматривается как форма осуществления народом своей власти[19]; так же характеризуется местное самоуправление и в научной литературе[20]. Основанием для этого является конституционно установленная возможность осуществления местного самоуправления путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления (ч. 2 ст. 130 Конституции РФ), т.е. большая вероятность непосредственного участия граждан в управлении (по сравнению с государственной властью).

В природе государства часто выделяют только государственную власть[21], ставят знак равенства между публичной и государственной властью[22]. Однако отождествлять их нельзя: публичная власть — лишь один из элементов государства, а государственная власть, будучи важнейшим признаком государства, — разновидность публичной власти.

Некоторые авторы под публичной властью понимают органы власти, и именно в таком контексте пишут об осуществлении публичной властью «управления территорией и населением в рамках тех прав, которые предоставлены, оставлены, признаны … властью государства, центральной властью», хотя и отмечают публичный характер власти и федеральной, и региональной.[23]

Отдельные авторы отождествляют публичную власть с муниципальной, противопоставляя ее государственной.[24] Новизной указанное утверждение не обладает, так как еще германский государствовед Г.Еллинек видел в самоуправлении управление через посредство «самих заинтересованных лиц в противоположность государственно-бюрократическому» управлению[25]. Такие подходы противоречат положениям Конституции РФ и законодательных актов, устанавливающих основы местного самоуправления. Следует исходить из того, что муниципальная власть — одно из проявлений публичной власти.

Территориальные пределы действия муниципальной власти, ограничение сферы ее распространения территорией муниципального образования, как правило, на практике определяются границами административно-территориального деления.

1.3. Конституционно-правовое закрепление местного самоуправления

Местное самоуправление как общественно-политический и публично-правовой институты следует рассматривать на основе исследования особенностей их конституционно-правового закрепления.[26]

Как публично-правовой институт местное самоуправление наряду с государством выступает механизмом осуществления народного суверенитета, инструментом обеспечения державности[27]. Представляя собой разновидность публичной власти[28], «специфическое подразделение единой публичной власти»[29], «особую публичную власть, функционирующую в единой системе народовластия»[30], местное самоуправление обеспечивает управляемость социальной системы местного уровня, а органы муниципальной власти действуют в русле политики, проводимой государством в различных сферах и отраслях экономического и социального развития. Поэтому вопросы местного значения являются особой значительной частью государственных дел, выполнение которых осуществляется самостоятельным уровнем публичной власти — местным самоуправлением.

Смысл положений российской Конституции и Европейской Хартии местного самоуправления позволяет говорить о том, что муниципальная власть, власть местных сообществ — это власть самого населения, но она не растворена в обществе.[31] Источником власти в муниципальном образовании является местное сообщество. Участие населения в самоуправлении — жизненно необходимая форма самоорганизации общества, а само местное самоуправление — необходимая форма осуществления власти народа, что вытекает и из правовых позиций Конституционного Суда РФ.[32]

Вопросы местного самоуправления получают закрепление в Конституции РФ в основах конституционного строя (гл. 1), и в отдельной главе (гл. 8). Основы организации местного самоуправления как самостоятельного вида публичной власти определяются, прежде всего, статьей 12 Конституции РФ, предусматривающей организационную самостоятельность местного самоуправления. Данное конституционное положение предусматривает осуществление государственных и муниципальных властных полномочий в рамках определенного вида публичной власти. Вместе с тем конституционное установление самостоятельности местного самоуправления «в пределах своих полномочий» свидетельствует о возможности осуществления их совместной с органами государственной власти деятельности. Подтверждением являются положения части 2 ст. 132 Конституции РФ, в соответствии с которой органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями.

Это предполагает установление взаимоотношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти. Такое делегирование полномочий может быть разовым; на определенный или неопределенный сроки. В то же время возможность обратной передачи органами местного самоуправления своих полномочий органам государственной власти законодательно не предусмотрена. В федеральном законодательстве отсутствует какое бы то ни было указание на возможность передачи органам государственной власти полномочий по вопросам местного значения[33]. Недопустимость ограничения прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения составляет одну из основ конституционного статуса местного самоуправления, связанную с регулированием прав и свобод человека и гражданина. В связи с этим конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, обеспечивающий решение населением вопросов местного значения, не может быть ограничен законодателем субъекта РФ.

Особенностью является и то, что Конституция РФ предусматривает осуществление местного самоуправления не только путем референдума и выборов, но и посредством других форм прямого волеизъявления, например, сходов.

Основной закон РФ закрепляет состав субъектов Федерации, а фактически — территории, на которых должны быть образованы органы государственной власти. Ч. 1 ст. 131 Конституции РФ закрепляет общие положения о том, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Это вызывает необходимость дополнительного законодательного определения муниципальных территорий.

Предназначение местного самоуправления как уровня публичной власти, чья деятельность направлена на решение вопросов местного значения, проявляется и в конституционном установлении возможности изменения границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, с учетом мнения населения соответствующих территорий (ч. 2 ст. 131). Конституционные положения о местном самоуправлении позволяют говорить о «данности» государством этого института населению.[34] Власть местного сообщества должна существовать изначально, до организации государства.[35] По мнению Н.С. Бондаря, «местное самоуправление должно предшествовать институтам организации государственной власти. Оно произрастает из инициативы населения, а не детерминировано государственными формами властвования».[36]

В Российской Федерации не государственная власть была следствием местного самоуправления, а местное самоуправление следовало за появлением нового Российского государства. Необходимость населения России «самоуправляться» на местах обнаружила практически тождественность между правом на местное самоуправление, гарантируемым конституционно, и обязанностью государства, которую закрепила отчасти Конституция в ч. 1 ст. 131 (и затем подтвердил Конституционный Суд РФ), и федеральное законодательство по вопросам организации местного самоуправления.

Муниципалитет (от лат. municipium — город с правом самоуправления) — в ряде стран совокупность органов местного управления и самоуправления. Но в некоторых странах (США, Великобритания) муниципалитетами именуются лишь органы городского управления. Однако несмотря на объединение в этих случаях «местного управления» и «самоуправления», в Российской Федерации такое отождествление отсутствует, что вытекает из правовых позиций Конституционного Суда РФ.[37] О местном управлении — создаваемых в административно-территориальных единицах органах государственной власти субъектов РФ — можно говорить, что они управляют населением[38]; самоуправление же является характеристикой муниципальных образований, где население ведает и управляет своими (местными) делами самостоятельно.

Административно-территориальное устройство — основа для организации территориальных органов исполнительной власти. В организации же муниципальной власти принципы административно-территориального устройства не являются обязательным условием определения границ муниципального образования.

Недостаточное законодательное разделение предметов ведения между органами государственной власти и органами местного самоуправления может повлечь своего рода «смешение» уровней публичной власти. Проявлением последнего является совмещение правового статуса государственных и муниципальных органов. Так, например, осуществление полномочий местного самоуправления органами государственной власти г. Москвы как субъекта Федерации в форме совмещения правового статуса органов государственной власти и органов местного самоуправления, в судебном порядке было признано незаконным и расценено как лишение жителей Москвы конституционного права на осуществление самостоятельного и независимого от государственной власти местного самоуправления.[39]

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ч. 2 ст. 2 (далее — Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г.), возможно, учитывая и отраженные в решениях Конституционного Суда РФ сложности в определении «местных» и «муниципальных» вопросов, определил, что «в законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации слова «местный» и «муниципальный» и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления».[40]

Само существование местного самоуправления связывается с тем, что в стране наряду с интересами личности и государства признаются и гарантируются еще и местные интересы — те, которые касаются решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения каждого отдельно взятого населенного пункта (поселка, города, села и т.д.) или его части.

Раскрытию понятия «муниципальная власть» способствует и муниципальное нормотворчество. Суть принимаемых муниципальных правовых актов позволяет уяснить назначение существования этого уровня публичной власти: его ориентацию на решение местных вопросов и организацию жизни населения муниципального образования.

Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. закрепляет обязательность наличия представительного органа, главы и местной администрации муниципального образования (ч. 2 ст. 34), т.е. фактически законодательного и исполнительного органов. Иные органы местного самоуправления могут быть предусмотрены уставом муниципального образования. Таким образом, элементы реализации принципа разделения властей имеют место и здесь (местные представительные органы власти — это, например, Городские Думы, Советы депутатов, и исполнительно-распорядительные органы власти — Администрации, мэрии), но со значительными сокращениями, следствием которых является, например, невозможность образования муниципальных органов судебной власти.

Конституция РФ устанавливает поселенческо-территориальный принцип организации и осуществления местного самоуправления, так как предусматривает осуществление местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях. В основном он используется и в других странах. Так, например, Акт о местном управлении 1972 года в Великобритании устанавливает, что в целях организации местного самоуправления Англия «будет разделена на области местного самоуправления, называемые графствами, а в этих графствах будут образованы районы местного самоуправления, которые будут называться округами»[41]; Конституция Испании устанавливает, что «организационно-территориальная структура государства включает муниципалитеты, провинции»[42].

Однако, например, в Социалистической Федеративной Республике Югославия (СФРЮ) был использован совершенно иной принцип организации и осуществления местного самоуправления, который можно обозначить как производственно-отраслевой. В Конституции СФРЮ 1963 г. было указано, что самоуправление осуществляется в трудовой организации и включает решение социальных вопросов.[43] Конституцией СФРЮ 1974 г. право на местное самоуправление было определено как право, на основе которого каждый трудящийся равноправно с другими принимал решения о своей работе, направлении общественного развития, осуществлял власть и управлял другими общественными делами.[44] Таким образом, право на местное самоуправление реализовывалось не по месту жительства, а по месту работы.

Использование такого принципа в осуществлении местного самоуправления является скорее единичным, но, тем не менее, показывает, что объединение граждан для реализации прав самоуправления может происходить не только по принципу, в основе которого лежит территориальное деление. Основой для организации местного самоуправления могут быть и округа (например, образовательные, учебные, военные).

Конституция РФ устанавливает осуществление местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций. Так, например, в Ростовской области есть донское казачество. Статьи 77, 78 Устава Ростовской области определяют, что «донское казачество — исторически сложившаяся общность в составе многонационального населения Ростовской области, имеющая самобытные традиции, культуру», а станичные (хуторские) казачьи общества являются одной из форм территориального общественного самоуправления[45].

Однако Конституция РФ не устанавливает, что же есть суть местного самоуправления. Понятие местного самоуправления определяется законодательно.

В частности, в Федеральном законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление определяется как «признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения»[46]. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. в части 2 статьи 1 определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти. В положениях Закона нашла свое отражение неоднократно высказываемая Конституционным Судом РФ позиция, в соответствии с которой власть в государстве носит публичный характер и может осуществляться народом в различных формах.

Вместе с тем непосредственное участие в самоуправлении всего населения муниципального образования происходит у нас достаточно редко: уставы муниципальных образований, как правило, дублируют федеральные и региональные законодательные установления в части оснований для проведения местных референдумов или собраний (сходов).

В отличие от России организация низовых звеньев муниципальных систем многих зарубежных государств часто организована в такой форме, когда население малочисленного муниципального образования (150—200 человек) осуществляет местное самоуправление посредством собраний (сходов), с возможной должностью председателя, который отчитывается о своей деятельности перед местным населением и может быть им переизбран досрочно. Как отмечает Н.С. Бондарь, такая организация значительно повышает уровень демократизма всей системы организации публичной власти в обществе.[47]

Использование термина «низовые звенья» применительно к зарубежным странам и определение некоторыми авторами местного самоуправления как «коллективного права низовых территориальных коллективов»[48] позволяет судить о наличии определенной типологии составных муниципальной системы, в том числе и в территориальной организации муниципальных образований в Российской Федерации.

Глава 2

Дата добавления: 2014-11-06