Понятие муниципального права 2 страница

3.1. Нормы муниципального права

Муниципальные нормы в широком смысле — все нормы права, так или иначе участвующие в регулировании отношений местного самоуправления.

Муниципальное право является комплексной отраслью права, поэтому нормы муниципального права одновременно являются и нормами других отраслей.

Муниципально-правовые нормы — это правила поведения, исходящие от местного сообщества или государства в лице соответствующих органов или должностных лиц и обеспеченные принудительной силой государства.[79]

Нормы муниципального права подразделяются в зависимости от того, какие функции и цели правового регулирования они обеспечивают. Поскольку базовые для права в целом функции позитивного регулирования и охраны реализуются рассматриваемой отраслью, то первичным является деление ее норм на регулятивные и охранительные.

Охранительные нормы закрепляют составы правонарушений в сфере местного самоуправления, организации и деятельности органов местного самоуправления, непосредственного отправления населением муниципальных функций.

Регулятивные нормы закрепляют компетенцию муниципальных образований, иных субъектов местного самоуправления, правовой статус граждан в сфере местного самоуправления, порядок осуществления функций местного самоуправления. Они, в свою очередь, в зависимости от содержания делятся на дефинитивные нормы, нормы-принципы, нормы-цели, нормы-гарантии, а также на обязывающие, запрещающие и управомочивающие нормы и т.д.

Дефинитивные нормы вводят определения базовых для муниципального права терминов. Так, ст. 2 Закона от 6 октября 2003 г. вводит определения муниципального образования, вопросов местного значения, органов местного самоуправления, муниципального правового акта, других институтов местного самоуправления.

Нормы-цели, нормы-принципы устанавливают исходные для местного самоуправления ценности, направления и способы деятельности. Основные цели, принципы местного самоуправления закреплены в Конституции РФ (ст.ст. 12, 130—133), гл. 1 упомянутого Закона.

Гарантийные нормы направлены на обеспечение деятельности органов местного самоуправления, полное осуществление прав граждан в сфере местного самоуправления. Исходные гарантийные для местного самоуправления нормы содержатся в Конституции РФ (ст. 2; ч. 2 ст. 8; ст. 12, 133).

Коллизионные нормы подлежат применению в конкретном случае при разрешении юридических затруднений, определении компетенции органов местного самоуправления, иных субъектов муниципального права. Так, согласно п. 3 ст. 5 Закона, в случае противоречия федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ, упомянутому Закону применяются положения последних. Приоритетный статус норм Европейской хартии местного самоуправления по отношению к нормам, содержащимся в российском законодательстве (за исключением конституционных норм), вытекает из правила (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ о том, что международные договоры Российской Федерации обладают приоритетом по отношению к законам страны.

Управомочивающие нормы закрепляют правовые возможности участников муниципальных отношений путем установления их полномочий и прав. Таковы правила, закрепляющие права граждан в сфере местного самоуправления, в частности, их право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.

Обязывающие нормы устанавливают обязанность граждан, органов, организаций совершать определенные положительные действия. Обязывающей нормой является правило о том, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (часть 2 статьи 132 Конституции РФ).

Запрещающие нормы устанавливают обязанность лиц, органов, организаций воздерживаться от четко описанного в них поведения. Законодатель, например, устанавливает, что подчиненность органа, должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органам, должностным лицам других муниципальных образований не допускается (ч. 3 ст. 17 Закона).

По характеру содержащихся в них велений выделяют нормы императивные, диспозитивные и рамочные. Называют также рекомендательные нормы, не имеющие властно-волевой основы. Таковы, например, положения модельных уставов муниципальных образований, подготавливаемые органами власти ряда субъектов федерации.

По субъектам правотворчества выделяют нормы, содержащиеся в международном законодательстве, федеральном законодательстве, законодательстве субъектов Федерации, муниципальных нормативных актах, нормативных договорах, одной из сторон которых является орган местного самоуправления, или направленных на регулирование муниципальных отношений, во внутриорганизационных актах органов территориального общественного самоуправления.

Значительная часть вопросов организации и деятельности местного самоуправления относится к сфере совместного ведения что прямо вытекает из положений пункта «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ и ряда других ее положений. Это означает, что на государственном уровне устанавливаются основы местного самоуправления, и субъекты федерации в соответствии с ними вправе осуществлять самостоятельное правовое регулирование в этой сфере. Закон от 6 октября 2003 г. закрепляет федеральные и региональные правотворческие полномочия в сфере местного самоуправления (статьи 5 и 6).

К полномочиям федеральных органов власти относятся:

― определение общих принципов организации местного самоуправления;

― правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах ее полномочий по предметам совместного ведения прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления;

― правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

― правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном законом.

К полномочиям органов государственной власти субъектов федерации относятся:

― правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и порядке, установленных Законом от 6 октября 2003 г.;

― правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;

― правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов по предметам совместного ведения;

― правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов РФ.

Правотворческими полномочиями в сфере местного самоуправления обладают и муниципальные образования в лице местного населения или органов местного самоуправления. На основе и в соответствии с федеральными и региональными законами они устанавливают для себя конкретную модель местного самоуправления.

Правотворческие полномочия муниципальных образований распространяются на установление:

― их границ и состава территории;

― собственной компетенции;

― форм, порядка и гарантий непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;

― структуры и порядка формирования органов местного самоуправления;

― наименования и полномочий выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

― срока полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления;

― видов, порядка принятия и вступления в силу муниципальных нормативных правовых актов, статуса и социальных гарантий депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления;

― оснований и порядка прекращения их полномочий;

― гарантий прав должностных лиц местного самоуправления;

― условий и порядка организации муниципальной службы;

― экономической и финансовой основы местного самоуправления;

― исторических, национальных и иных особенностей организации местного самоуправления.

К числу правотворческих полномочий муниципальных образований относятся также:

― утверждение местных бюджетов и отчетов об их исполнении;

― установление местных налогов и сборов;

― регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

― регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

― разграничение полномочий разных органов местного самоуправления и др.;

― а также вопросы, не исключенные из ведения муниципальных образований и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

3.2. Система источников муниципального права.

Законодательство — это совокупность связанных между собой законов, иных нормативных правовых актов, нормативных договоров (международных и внутригосударственных), правовых позиций конституционных (уставных) судов. Связи между составляющими законодательство актами сложны и многообразны. С их учетом в законодательстве выделяют ряд его внутренних структур, в частности, иерархическую (вертикальную), отраслевую (горизонтальную), федеративную и комплексную.[80]

В иерархической (вертикальной) структуре правовые акты размещаются в зависимости от их юридической силы. В данном порядке к источникам муниципального права относятся правовые акты, которые размещены следующим образом: наивысшей юридической силой обладает Конституция РФ, далее идут законы РФ о поправках к Конституции РФ, международные (межгосударственные) договоры РФ, затем следуют федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы РФ, РСФСР, законы СССР, подзаконные акты федеральных органов исполнительной власти, конституции, уставы субъектов федерации, законы субъектов федерации, подзаконные акты исполнительных органов власти субъектов РФ, уставы муниципальных образований, акты органов местного самоуправления.

В настоящее время к числу источников относят Постановления Конституционного суда РФ, Верховного и Высшего арбитражного судов РФ. В субъектах федерации к ним могут быть отнесены решения конституционных (уставных) судов. К источникам относятся договоры между органами государственной власти РФ и субъектов Федерации, поскольку они должны утверждаться федеральными законами и имеют силу последних.

В отраслевой (горизонтальной) структуре правовые акты объединяются в зависимости от особенностей предмета и метода правового регулирования.

Федеративная структура отражает форму государственного устройства страны и включает акты разных уровней власти: федеральные, субъектов федерации, муниципальные. Федеративная структура отражает разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями.

В комплексной структуре законодательства главным критерием формирования является наличие разнородных, но единых предметов правового регулирования, требующих целостного воздействия на них актов разной юридической силы, разных отраслей законодательства, разных уровней власти. В ней, например, выделяют природоохранительное, транспортное законодательство, законодательство о молодежи, ветеранах, женщинах.

Классификатор правовых актов (утвержден Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г.[81]) отражает по преимуществу отраслевую и комплексную структуру законодательства.

Статусная структура законодательства строится на обособлении нормативных правовых актов (их структурных фрагментов), нацеленных на закрепление статуса отдельных субъектов права. Статусное членение дополняет иные способы структурирования, позволяющие определить правовое положение разных субъектов права.

В рамках статусной структуры законодательства выделяется законодательство о местном самоуправлении (муниципальное законодательство).

Муниципальное законодательство можно определить как определенный срез всего российского законодательства в плоскости закрепления правового положения муниципальных образований (всех вместе, их групп, отдельных муниципальных образований), а также внутренних субъектов муниципальных образований (органы местного самоуправления, население, муниципальные предприятия, учреждения, организации).[82]

Внутреннее структурирование муниципального законодательства основано на началах иерархии, отраслевой дифференциации, разделения правотворческих полномочий между разными органами.

В статусной структуре муниципального законодательства выделяются блоки, закрепляющие статус: муниципальных образований (населения муниципальных образований); отдельных граждан в сфере местного самоуправления; органов и должностных лиц местного самоуправления; органов территориального общественного самоуправления; муниципальных предприятий, учреждений, организаций.

Особую роль в регламентации местного самоуправления играет Конституция РФ, в ней определен общий статус местного самоуправления, в статьях 12, 130—132 Конституции РФ закреплена общая модель местного самоуправления.[83]

В основе иерархии муниципального законодательства находится Конституция РФ. В ее нормах местное самоуправление характеризуется как одна из основ конституционного строя страны, форма народовластия, они закрепляют негосударственный, но властно-публичный статус органов местного самоуправления. Конституция распространяет на местное самоуправление республиканскую организацию аппарата власти, но выводит его из сферы действия принципа разделения власти, учреждает институт муниципальной собственности, указывая, что муниципальная собственность признается и защищается наравне с частной, государственной, иными формами собственности (гл. 1). В ней определено, что местное самоуправление призвано обеспечить самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Население осуществляет местное самоуправление непосредственно (с помощью форм прямой демократии), а также через органы местного самоуправления. Последние, согласно Конституции РФ, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Конституция предусматривает необходимость гарантий учета мнения населения при изменении границ местного самоуправления, самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления. Конституция предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, судебную защиту местного самоуправления, обязательность компенсации дополнительных расходов местного самоуправления, возникших в связи с решениями государственных органов, запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных самой Конституцией и федеральными законами.

Основополагающим международным актом является Европейская хартия местного самоуправления. Существует точка зрения, согласно которой Хартия по юридической силе выше Конституции РФ.[84]

Совет Европы, признавая роль местных сообществ в развитии демократии, создал в 1957 г. постоянную конференцию местных и региональных властей европейских стран (с июня 1994 г. — Конгресс местных и региональных властей Европы). Конференция в 1968 г. выступила с предложением принять в целях защиты и усиления самостоятельности местных властей Декларацию принципов местного самоуправления. Инициативу поддержала парламентская Ассамблея Совета Европы, и такая Декларация была принята. Постоянная конференция вынесла на рассмотрение Комитета министров Совета Европы подготовленный на основе Декларации проект Европейской хартии местного самоуправления. В окончательном виде Хартия была принята Комитетом министров в июне 1985 г. в форме конвенции и открыта к подписанию 15 октября того же года. 28 февраля 1998 г. министр иностранных дел РФ подписал от имени Российской Федерации Европейскую хартию местного самоуправления. 11 апреля 1998 г. Президент РФ подписал Федеральный закон о ратификации Хартии.[85]

Европейская хартия местного самоуправления содержит принципиальные положения об организации местного самоуправления. Ряд из них обязательно должен вводиться во внутреннее законодательство. В их числе:

1. Признание и, по возможности, закрепление в конституции государства принципа местного самоуправления (ст. 2).

2. Определение местного самоуправления как права и реальной способности органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Данное право реализуется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Согласно ст. 3, это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом.

3. Указание на то, что основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом, что не исключает предоставления органам местного самоуправления иных полномочий для выполнения конкретных задач. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти. Статус местных выборных лиц также должен обеспечивать свободное осуществление их мандата. Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными (п.п. 1, 2 и 4 ст. 4, п. 1 ст. 7).

4. Допущение изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом (ст. 5).

5. Увязывание административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, с целями обеспечения законности и конституционных принципов. Административный контроль может включать контроль целесообразности, но только в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления (п. 2 ст. 8).

6. Закрепление в рамках национальной экономической политики права органов местного самоуправления на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. Финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им конституцией или законом. По меньшей мере, часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом (п. 1—3 ст. 9).

7. Закрепление права органов местного самоуправления при осуществлении своих полномочий в рамках закона сотрудничать и вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес (п. 1 ст. 10).

8. Закрепление права органов местного самоуправления на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления (ст. 11).

К источникам муниципального права относятся Федеральные законы об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г., (вступающий в силу, за исключением его отдельных положений, с 1 января 2009 г.) и Закон от 28 августа 1995 г. Их соотношение с иными законами муниципальной направленности рассматривается в юридической литературе как сочетание статутного и отраслевых; базового и видовых законов[86], систематизированного акта и тематических законов.[87]

Источниками муниципального права является ряд законов, направленных на регулирование отношений местного самоуправления, в их числе Федеральные законы от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»[88], от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».[89]

Закон от 6 октября 2003 г. обладает приоритетом по отношению к законам, регулирующим отношения местного самоуправления, в части закрепления принципиальных территориальных, организационных и правовых форм местного самоуправления (территория и границы муниципальных образований, структура органов местного самоуправления, порядок их деятельности, акты органов местного самоуправления и порядок их принятия).

На регулирование отношений в сфере местного самоуправления направлен ряд отдельных положений кодексов: ГК, БК, УК, НК, ТК, КоАП, земельного, водного, лесного кодексов. К числу источников относится и Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и целый ряд иных законов, так или иначе затрагивающих различные сферы муниципальных отношений. Закон от 6 октября 2003 г. предусматривает принятие законов, устанавливающих порядок наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, государственные минимальные социальные стандарты, порядок передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность и т.п.

Источниками муниципального права могут выступать постановления палат Федерального Собрания РФ. В качестве примера можно привести Постановление Государственной Думы от 10 июля 1996 г. «О ходе исполнения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об обеспечении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения».[90]

В числе федеральных источников муниципального права находятся также подзаконные акты: указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, приказы и инструкции министерств и ведомств по вопросам местного самоуправления.

Муниципальную направленность имеют и акты отдельных федеральных министерств и ведомств. Так, Приказом Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ (в настоящее время упразднено) утверждена Инструкция по составлению реестра муниципальных образований в РФ[91]. Приказом Государственного комитета по жилищной и строительной политике (в настоящее время упразднен) от 26 июня 1998 г. утвержден ряд материалов по реализации концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации, в том числе образцы муниципального контракта на организацию и исполнение поставки товаров, работ, услуг для муниципальных нужд, договора на исполнение муниципального заказа по техническому обслуживанию, санитарному содержанию и текущему ремонту жилищного фонда и придомовых территорий.

Правовое регулирование в сфере местного самоуправления относится к сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (п. «н» ст. 72 Конституции РФ). В этой связи к числу источников муниципального права относятся нормативные акты субъектов федерации. В основе законодательства о местном самоуправлении субъектов федерации лежат нормы конституций республик в составе России, уставов других субъектов, по вопросам местного самоуправления, законодательные акты субъектов Федерации: комплексные (о местном самоуправлении), специализированные (о порядке выборов органов и должностных лиц местного самоуправления, о порядке образования, преобразования и упразднения муниципальных образований и др.). Примером могут служить Закон г. Москвы от 28.06.1995 (ред. от 15.02.2006) «Устав города Москвы», Закон г. Москвы от 06.11.2002 № 56 (ред. от 31.05.2006) «Об организации местного самоуправления в городе Москве».[92]

Третий уровень правового регулирования муниципальных отношений составляют нормативные акты местного самоуправления.[93] Муниципальный нормативный акт (нормативный акт местного самоуправления) — это решение по вопросам местного значения или осуществления отдельных государственных полномочий, принятое населением муниципального образования непосредственно или органом местного самоуправления, должностным лицом местного самоуправления, обладающее качествами формального закрепления, обязательного исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее, изменяющее или отменяющее общеобязательные правила. К муниципальным правовым актам относятся: уставы муниципальных образований, постановления коллегиальных представительных органов, распоряжения глав муниципальных образований и другие нормативные и индивидуальные акты.

Из нормативных актов центральное место занимают уставы муниципальных образований. Устав представляет собой комплексный, кодификационный акт. Органы местного самоуправления в рамках собственных правотворческих полномочий принимают и иные нормативные правовые акты.

Определенное место в системе источников муниципального права занимают нормативные договоры. В 90-е годы XX в. активно заключались договоры и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, предметом которых были и вопросы местного самоуправления. Примером может быть Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ, органами государственной власти Иркутской области и входящего в ее состав Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 27 мая 1996 г. В частности, к предметам совместного ведения сторон Договора были отнесены формирование финансовой и экономической основы местного самоуправления в области и в округе (ст. 2), право областных и окружных органов власти устанавливать административную ответственность за нарушение актов органов местного самоуправления (ст. 10)[94].

Договорная практика разграничения предметов ведения и полномочий крайне важна в так называемых сложноустроенных субъектах федерации (Иркутская, Тюменская области), в состав которых входят другие субъекты федерации. И те, и другие имеют равный статус, равные предметы ведения и полномочия, в том числе в сфере местного самоуправления. Договорная форма используется муниципальными образованиями для создания союзов (ассоциаций) муниципальных образований, решения иных вопросов.

Важным источником муниципального права являются Постановления Конституционного Суда РФ и высказанные в них правовые позиции.[95]

Тема 4

История местного самоуправления в России

4.1. Управление на местах до 1864 г.

Самоуправленческие начала в организации местной жизни присущи русской земле с древних времен. Наша история, начиная с Киевской Руси, представляет постоянную борьбу централизации и децентрализации, что, естественно, отражалось и продолжает отражаться на формах местной жизни. Однако даже во времена внешней зависимости (ордынское иго), сверхцентрализации (абсолютная монархия, партийно-советский строй сталинского образца) или внутренней разрухи (средневековая смута, гражданская война в XX в.) самоуправление жителей никогда не прерывалось.

Вечевая демократия. Исконной формой территориального самоуправления Древней Руси являлось самоуправление в соседских общинах-вервях. Вервь объединяла несколько семей одного племени. А.Е. Пресняков рассматривал ее в качестве союза внутреннего соседского мира, в котором правил правовой обычай как способ регулирования общественных отношений; низовой судебно-административной единицы, входящей в состав более широкого территориального объединения — волости. Главным способом самоуправления в названных территориальных общинах было вече — собрание (сход) жителей. Оно выросло из племенных собраний.[96]

Примером развитости вечевой демократии может служить Великий Новгород, вплоть до его упадка. Территория города делилась на пять концов. Концы делились на улицы. Наиболее важные вопросы городской жизни: постановление законов, призвание, изгнание князя, заключение с ним договора (ряда), избрание посадника, тысяцкого, вопросы войны и мира, мобилизация народного ополчения, обустройство территорий, — решались на вече. Выносимые на вече решения надо было готовить, а после принятия обеспечивать их осуществление. Эту задачу выполнял городской совет господ как подготовительный и распорядительный орган. В его состав входили княжеский наместник, посадник, тысяцкий, старосты, сотские, старые посадники, тысяцкие. Текущее управление осуществлялось посадником, тысяцким, князем, старостами.[97]

Дата добавления: 2014-11-06