Публичная служба

Основные функции государственной службы

Институциональные признаки государственной службы

Организационная структура государственной службы России

Принципы организации российской государственной службы

Понятия государственной службы

Методы познания государственной службы

Методологическая основа государственной службы

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Тема 1. Методология изучения государственной службы

Успешность любой человеческой деятельности определяется избранной методологией и организацией. Вопросы методологического характера относятся к числу первоочередных, которые приходится решать и ученым, и учащимся. Существует множество определений понятия «методология», каждое из которых отражает различные стороны, аспекты научного похода. Под методологией будем понимать учение о путях и методах познания и преобразования какого-либо объекта, в данном случае государственной службы и кадровой политики. Структура методологии включает в качестве основных компонентов:

·мировоззренческие представления о месте и роли государственной службы в обществе, значении кадровой работы в ее успешном осуществлении;

·принципы и методы познавательной и практической деятельности в данной сфере, которые в упорядоченной форме образуют логическую схему организации действий для достижения поставленных целей.

Принципы – это основные положения, правила, которые регламентируют, направляют научную и практическую деятельность. Метод представляет собой обусловленный свойствами рассматриваемого объекта способ познания либо преобразования данного объекта.

Под определяющим влиянием избранной методологии находится методика, которая представляет собой конкретный вариант, набор методов, способов, приемов, иных средств познания и преобразования государственно-служебных и кадровых процессов, согласованный с методологическими принципами и целями деятельности.

Для выбора методологии анализа организации государственной службы и кадровых процессов важно четко определить объект, предмет и проблему исследования. Под объектом исследования чаще всего понимается целостная, относительно автономная сфера социальной реальности, например, федеральная государственная служба, кадровая политика в определенном регионе и т.п., которая вызывает исследовательский интерес. В рамках объекта в целях конкретного изучения представляется необходимым вычленять предмет исследования, который составляет часть объекта либо определенную сферу его деятельности, в которых возникли проблемы, препятствующие функционированию и развитию данного объекта. Так, предметами пристального внимания и изучения стали в последнее время проблемы оптимизации структуры органов исполнительной власти, стимулирования персонала государственной службы, организационного и нормативно-правового обеспечения кадровой политики и др.

Суммируя вышеизложенное, можно заключить, что методологический подход как совокупность познавательных процедур предполагает отыскание принципов и методов, обеспечивающих эффективное решение теоретических и прикладных проблем. К числу научных принципов познания и преобразования государственной службы и кадровой политики следует отнести конкретно-исторический подход, принципы единства теории и практики, компаративный анализ, принцип системности и др.

Особую значимость в реформировании российской госслужбы имеет конкретно-исторический подход. Радикальное изменение политического устройства общества, его экономических основ и социальной структуры предопределило реформирование системы государственного управления, восстановление государственной службы, уточнение ее статуса и институциональных границ. В этих условиях остро встали проблемы преемственности и изменения в организации госслужбы, кадровой политики, в методах подготовки новых и переподготовки действующих чиновников. В решении этих и других проблем не следует игнорировать зарубежный опыт, однако, основные усилия должны быть направлены на познание своей страны, на выявление и обоснование жизнеспособных форм ее организации, на разработку адекватных программ эффективных действий.

Для совершенствования государственной службы важное значение имеет модернизация сложившейся в государственных органах административно-бюрократической организационной культуры. Под влиянием идущих в обществе процессов социальной самоорганизации постепенно меняется взгляд на государственных чиновников, от которых все чаще требуются способности принимать самостоятельные, творческие решения. Этому должна способствовать трансформация системы профессионального образования и повышения квалификации служащих, ориентированная на усвоение и использование не только жестких, директивных методов управления в экстремальных ситуациях (борьба с терроризмом, ликвидация последствий стихийных бедствий и т.п.), но и регуляторов, которые дают возможность активным гражданам, инициативным группам проявлять творческие способности в благоустройстве окружающей среды.

Метод представляет собой регулятивную норму или правило, способ или прием решения проблем теоретического, познавательного, либо прикладного, практического характера. Применительно к государственной службе и кадровой политике речь прежде всего должна идти о таких общенаучных методах, как анализ и синтез.

Анализ – это мысленное или реальное расчленение, разложение объекта, предмета изучения на отдельные части, элементы, что позволяет перейти от целостного, нерасчлененного описания объекта к выделению и описанию его структуры, свойств, отношений между структурными элементами. Расчленение целого на составные части позволяет выявить строение объекта, например, должностную структуру государственной службы, динамику кадровых процессов, в частности, рост уровня образования госслужащих разных должностных групп за определенный период, отделить существенное от несущественного, к чему многие специалисты относят, к примеру, распределение госслужащих по полу. Цель анализа – познание значимых элементов, существенных свойств государственной службы и кадровых отношений.

В процессе познания анализ должен быть неразрывно связан с синтезом, который является методом исследования, обеспечивающим соединение (умозрительное либо предметное) изучаемых элементов, отношений в нечто целое. Важно, однако, иметь в виду, что результатом синтеза является новое целостное образование, поскольку знание о нем обогатилось информацией о взаимодействии, взаимовлиянии элементов структуры, о характере влияния последней на функционирование и развитие объекта.

В сфере государственной службы важное место занимает системный метод познания. В теоретическом и практическом аспектах он позволяет формировать целостное представление о государственной службе, ее положении в обществе, взаимоотношениях с государством, о тенденциях в кадровых процессах. Будучи эффективным средством познания, системный метод может обеспечить высокую степень научности теории государственной службы и формирования реальной кадровой политики. Структурно-функциональный анализ объекта исследования как разновидность системного исследования.

Государственная служба представляет собой сложный социальный институт, в изучении и совершенствовании которого весьма активно используются методы социологического исследования. Достоинствами такого рода исследований является получение достоверной качественной и точной количественной информации о различных параметрах государственной службы, о проблемах и тенденциях развития ее кадрового потенциала, ценностных ориентациях и мотивах служебного поведения чиновников. В этих целях используется богатый арсенал эмпирических методов сбора и обработки информации: контент-анализ документов, публикаций в средствах массовой информации, анкетный и экспертный опросы, статистические обследования, различные виды наблюдения, эксперимент, а также разнообразные способы обработки полученной информации.

В результате обобщения и осмысления социологической, а также статистической информации открывается возможность структурно-функциона-льного анализа системы государственной службы и кадровой политики. Под структурой здесь понимается устойчивая связь элементов системы, каждый из которых выполняет с разной степенью успешности заданные функции. Основными структурными элементами государственной службы как сложной системы выступают:

·федеральный и региональный уровни ее организации;

·госслужбы законодательной, исполнительной и судебной власти;

·должностные и квалификационные группы госслужащих;

·нормативно-правовые акты, регламентирующие служебную деятельность, права, обязанности и ограничения, т.е. функции государственных органов, их структурных подразделений и должностных лиц;

·субъекты и объекты управления в системе государственной службы.

Структурно-функциональный анализ кадровой ситуации позволяет выявить, описать и оценить количественные и качественные параметры персонала российской госслужбы, сформулировать проблемы, разработать и реализовать проекты реструктуризации системы государственного управления.

Формирование гражданского общества требует от государственной службы освоения современных представлений о самоорганизации и управлении, которые разрабатываются в рамках синергетики – научного направления, которое предлагает использовать методы мягкого управления через советы и рекомендации, переводя в определенных ситуациях жесткое администрирование в самоуправление. Государственные служащие должны уметь распознавать ситуации, когда администрирование должно уступить место регулированию, содействуя тем самым вовлечению населения в решение государственных задач и формирование гражданского общества.

В целом знание методологии и методики государственной службы и кадровой политики позволяет повышать эффективность государственно-служебной деятельности и результативность кадровой политики.

Контрольные вопросы

1. В чем суть методологии изучения государственной службы и кадровой политики?

2. Какова роль методики в познании и реформировании государственной службы, ее кадровом обеспечении?

3. Верно ли утверждение, что структурно-функциональный анализ есть углубление и конкретизация системного подхода?

Проблемные задания

1. Осенью 1922 года первый советский профессор социологии Питирим Александрович Сорокин вынужденно покинул родину из-за разногласий с официальной наукой. В своем дневнике сразу же после отъезда он напишет: «Что бы ни приключилось в будущем, я твердо знаю, что извлек три урока… Жизнь, даже если она трудна, самое прекрасное, чудесное и восхитительное сокровище мира. Следовать долгу столь же прекрасно, ибо жизнь становится счастливой, душа же обретает непоколебимую силу отстаивать идеалы, – вот мой второй урок. А третий – насилие, ненависть и несправедливость никогда не смогут сотворить ни умственного, ни нравственного и ни даже материального царствия на земле»[1].

Какие из названных уроков жизни П. А. Сорокина должны, на Ваш взгляд, быть усвоены в первую очередь государственными и муниципальными чиновниками современной России?

2. Профессор Г.В. Атаманчук во введении к монографии «Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика» пишет: «Это книга о явлении, которое способно сделать Российское государство в ХХI веке уважаемым в мировом сообществе и процветающим для собственных граждан. О явлении, которое вроде бы известно давно, но используется из рук вон плохо. Название этого явления у многих на устах, на слуху, о нем пишут и говорят, но его сущность даже для знатоков остается непознанной»[2].

О каком явлении идет речь? Действительно ли оно способно преобразить Россию?

Список литературы

1. Анисимов, О.С. Методология: функции, сущность, становление / О. С. Анисимов. – М., 1996.

2. Атаманчук, Г.В. Сущность государственной службы / Г.В. Атаманчук. – М., 2002.

3. Астафьева, О. Синергетика, философия, культура / О. Астафьева // Государственная служба. – 2001. – № 2.

4. Василькова, В.В. Порядок и хаос в развитии социальных систем / В.В. Василькова. – СПб., 1999.

5. Государственная служба: Энциклопедический словарь / Под общ. ред. В.К.Егорова, И.Н.Барцица. – М.: Изд-во РАГС, 2008.

6. Магомедов К.О. Социология государственной службы. – М.: Изд-во РАГС, 2007.

7. Черепанов В.В. Основы государственной службы и кадровой политики: учеб. пособие. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007.

Словарь терминов и определений

Методология – учение о путях и методах познания и преобразования какого-либо объекта.

Принципы – основные положения, правила, которые регламентируют, направляют познавательную и практическую деятельность.

Метод – обусловленный свойствами рассматриваемого объекта способ познания либо преобразования данного объекта.

Методика – конкретный вариант, набор методов, способов, приемов познания и преобразования предметов и процессов, согласованный с методологическими принципами и целями деятельности.

Тема 2. Система государственной службы РФ

В истории России термин «государственная служба» активно использовался в официальных документах и в научной литературе до октября 1917 г. Так, в книге Н. Нелидова «Юридические и политические основания государственной службы», изданной в 1874 г., государственная служба определяется как «совокупность определенных нормами права отношений, существующих между … государственным органом и теми людьми, которые служат его агентами и проводят в действительную жизнь его волю».

В советский период этот термин фактически вышел из официального употребления, и вместо него стало применяться понятие «государственный аппарат» для обозначения совокупности государственных органов, осуществляющих функции государства и его классовые задачи. Вплоть до распада СССР единственным правовым актом, регламентирующим служебную деятельность, были «Временные правила о службе в государственных учреждениях и на предприятиях», утвержденные ВЦИК РСФСР от 21 декабря 1922 г. Согласно этому декрету, государственными служащими признавались все лица, работающие в государственных органах, учреждениях, организациях и получающие зарплату за счет бюджетных средств, в том числе врачи, учителя, работники других учреждений.

В 90-е гг. ХХ века произошло восстановление прежней терминологии, и в настоящее время понятие «государственный аппарат» используется часто лишь как синоним государственной службы. Что же в наше время обозначает понятие государственной службы?

Здесь проявляются два основных подхода: деятельностный и институциональный. В Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации», принятом 27 мая 2003 г., применяется деятельностный подход, и в ст. 1 содержится следующее определение:

«Государственная служба Российской Федерации – профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

·Российской Федерации;

·федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

·субъектов Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;

·лиц, замещающих должности, учрежденные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

·лиц, замещающих должности, учрежденные конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации».

В научной литературе отмечается ограниченность данного определения. К числу наиболее значительных относятся следующие недостатки:

1. Остается неопределенным назначение государственных органов и служащих воплощать в жизнь провозглашенную в Конституции РФ миссию социального государства служить обществу и его гражданам.

2. Государственная служба ориентируется на обеспечение исполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов, государственных органов, а на практике – административно-политической элиты, на обслуживание потребностей и интересов государственных должностных лиц.

Для выявления особенностей деятельностного подхода следует обратить внимание на существование двух сфер служебной деятельности:

1) организационное, информационное и документационное обеспечение исполнения полномочий государственных органов и должностных лиц.

2) оказание государственных социальных услуг физическим и юридическим лицам в интересах общества и в рамках закона.

Нетрудно заметить, что в приведенном выше законодательном определении государственной службы в качестве приоритетной выдвигается сфера обеспечения полномочий государственных органов и должностных лиц.

Ограниченность такого подхода отмечается не только в научной литературе. В послании Президента РФ Д.А.Медведева Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 года характеризуются исторические предпосылки и бюрократические следствия такого подхода: «В России на протяжении веков господствовал культ государства и мнимой мудрости административного аппарата. А отдельный человек с его правами и свободами, личными интересами и проблемами воспринимался в лучшем случае как средство, а в худшем – как помеха для укрепления государственного могущества. Повторю, так было на протяжении веков…Поэтому принятие в 1993 году Основного закона, провозгласившего высшей ценностью человека, его жизнь, его права и собственность, стало беспрецедентным событием в истории российской нации.

Между тем государственная бюрократия по-прежнему, как и 20 лет назад, руководствуется всё тем же недоверием к свободному человеку, к свободной деятельности. Эта логика подталкивает её к опасным выводам и опасным действиям. Бюрократия периодически «кошмарит» бизнес – чтобы не сделал чего-то не так. Берёт под контроль средства массовой информации – чтобы не сказали чего-то не так. Вмешивается в избирательный процесс – чтобы не избрали кого-нибудь не того. Давит на суды – чтобы не приговорили к чему-нибудь не тому. И так далее.

В результате, – констатировал президент – государственный аппарат у нас – это и самый большой работодатель, самый активный издатель, самый лучший продюсер, сам себе суд, сам себе партия и сам себе в конечном счёте народ. Такая система абсолютно неэффективна и создаёт только одно – коррупцию. Она порождает массовый правовой нигилизм, она вступает в противоречие с Конституцией, тормозит развитие институтов инновационной экономики и демократии.

Сильное государство и всесильная бюрократия – это не одно и то же. Первое нужно гражданскому обществу как инструмент развития и поддержания порядка. Для защиты и укрепления демократических институтов. Вторая – смертельно опасна для него. Поэтому наше общество должно спокойно, настойчиво и не откладывая на потом развивать институты демократии. [3]

Демократическое развитие российского государства и общества должно обеспечить последовательный переход системы государственного управления от служения государству к служению государству и народу, а в перспективе – к приоритетному служению народу, что будет означать фактическое утверждение социального государства в России. Оказание государственных услуг физическим и юридическим лицам в интересах общества и в рамках закона должно стать приоритетным направлением деятельности государственных органов и служащих, главной целью их профессиональной деятельности, а обеспечение деятельности государственных органов и должностных лиц – средством достижения указанной цели.

Социальной и демократической перспективе развития российского общества и государства соответствует институциональное определение государственной службы как цивилизованной формы государственного управления, социального института, предназначенного для реализации целей и функций государства посредством профессионального обеспечения исполнения полномочий РФ, ее субъектов, государственных органов и должностных лиц в интересах общества и в рамках закона.

Раскрывая содержание данного определения, необходимо выделить следующие содержательные моменты:

1. Государственная служба как цивилизованная форма государственного управления обществом характеризуется легитимностью и гуманностью, что отличает ее от неправовых, антигуманных форм государственного управления, которые свойственны репрессивным, диктаторским режимам, атрибутом которых является всесильная бюрократия.

2. Социальным предназначением государственной службы является исполнение полномочий государственных органов и должностных лиц таким образом, чтобы в полной мере выражалась их социальная роль – служить обществу, обеспечивать установленные законом права граждан.

Как уже отмечалось, принципы – это основные положения, на базе которых осуществляется более конкретное регулирование той или иной сферы деятельности. Становление государственной службы РФ связано с разработкой базовых принципов государственной службы, в 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. В ст. 3 этого документа содержится следующий перечень принципов построения и функционирования системы государственной службы, которые можно обозначить как общесистемные принципы:

1) федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти;

2) законность;

3) приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

4) равный доступ граждан к государственной службе;

5) единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;

6) взаимосвязь государственной и муниципальной службы;

7) открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;

8) профессионализм и компетентность государственных служащих;

9) защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

Обязательность применения общесистемных принципов не означает одинаковой степени их реализации в разных видах государственной службы. Очевидно, что гражданская государственная служба, например, должна быть более открытой и доступной общественному контролю, чем военная и правоохранительная службы. Вследствие этого включение военной и правоохранительной службы в структуру публичной службы в современной России представляется преждевременным, хотя в процессе их реформирования степень их публичности возрастает. Доступ граждан к разным видам государственной службы также будет иметь определенные ограничения, установленные законодательством о видах государственной службы.

Государственная служба России имеет многомерную структуру. В качестве основных компонентов в ней выделяются:

·два уровня организации – федеральная государственная служба и государственная служба субъектов РФ (региональная государственная служба);

·государственные службы законодательной, исполнительной и судебной власти, которые, наряду с аппаратами центральных федеральных органов, имеют территориальные государственные органы.

Закон о системе государственной службы дополняет организационную структуру государственной службы следующими видами:

·военная служба;

·правоохранительная служба;

·государственная гражданская служба.

Согласно ст. 6 ФЗ «О системе государственной службы РФ», военная служба – это профессиональная служебная деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания.

Правоохранительная служба как вид федеральной государственной службы представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины (ст. 7).

Государственная гражданская служба определяется в ст. 5 как вид государственной службы, который представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов, федеральных и региональных органов государственной власти и лиц, замещающих государственные должности РФ и ее субъектов.

Первичным элементом системы государственной службы является государственная должность. Будучи, по определению В. И. Даля, «служебным местом», она связывает служащего с государственным органом, его структурой и компетенцией, с государством в целом, а также содержит требования к должностному лицу, устанавливает права и обязанности, фиксируемые в должностном регламенте.

Новый закон о системе государственной службы включает также подсистему должностей государственной службы, которые подразделяются на:

· должности федеральной гражданской службы;

· должности государственной гражданской службы субъектов РФ;

· воинские должности;

· должности правоохранительной службы.

Надо иметь в виду, что в федеральном государственном органе могут быть учреждены должности государственной службы нескольких видов. Перечни должностей федеральной государственной службы образуют реестр должностей федеральной государственной службы, который утверждается Президентом РФ. Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта РФ утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ.

Завершая системное рассмотрение государственной службы, следует подчеркнуть, что она призвана быть посредником, связующим звеном между государством и обществом. Отсюда проистекает двойственность положения государственных служащих. С одной стороны, они выполняют задачи и функции государства, которые могут в чем-то не совпадать с ожиданиями тех или иных социальных групп в обществе, а с другой – призваны обслуживать общество, обеспечивать реализацию прав и свобод человека, содействовать общественному развитию. Таким образом, реализуя функции государства, чиновники должны обеспечивать и защищать интересы общества и человека, чтобы полностью осуществлялась социальная сущность государства, его предназначение оказывать государственные услуги гражданам и организациям в рамках закона.

Контрольные вопросы

1. В чем состоят различия между деятельностным и институциональным определениями государственной службы?

2. Чем объясняется наличие двух уровней организации государственной гражданской службы России?

3. Укажите различия между видами государственной службы РФ.

4. Назовите компоненты структуры должностей государственной службы РФ.

5. Какое место занимает государственная служба во взаимоотношениях государства и общества?

Проблемные задания

1. Изобразите схематически систему государственной службы РФ.

2. В социологическом исследовании государственных гражданских служащих, проведенном в Уральском федеральном округе в 2003-2006 годах, были выявлены 4 типа государственных служащих в зависимости от их отношения к миссии государственной службы и степени их активности/пассивности в проявлении такого отношения. Два нормальных типа составили: 1) государственные служащие, активно принимающие миссию служения обществу и 2) пассивно усваивающие миссию служения обществу. Два «аномальных» типа составили государственные служащие: 3) активно не принимающие миссию служения обществу и 4) пассивно не усваивающие миссию служения обществу.

В результате были определены количественные параметры указанных типов. «Нормальные» типы составляют в сумме 30%, из них активно принимающие миссию служения обществу – 9%; пассивно принимающих – 21%. «Аномальные» типы составляют 70%, из них активно не принимающие миссию служения обществу – 24%, пассивно не принимающие миссию служения обществу – 46%.[4]

Отражает ли, на Ваш взгляд, данная типология реальные различия среди государственных служащих? Насколько соответствуют данные по Уральскому региону положению в государственной службе Волгоградской области? Что можно предпринять в целях усиления ориентации гражданских служащих на служение обществу?

3. В Программе реформирования и развития системы государственной службы РФ выдвигается целевой ориентир: «Современная государственная служба должна быть открытой, конкурентоспособной и престижной, ориентированной на результативную деятельность государственных служащих по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, должна активно взаимодействовать с институтами гражданского общества.»

Оцените степень соответствия структурного подразделения областной администрации, в котором Вы служите, указанным критериям.

Список литературы

1. Российская Федерация. Конституция (1993). Конституция Российской Федерации: офиц. текст. – М., 1993.

2. Российская Федерация. Законы. О системе государственной службы Российской Федерации: федер. закон: [принят Гос. Думой 27 мая 2003 г.].

3. Российская Федерация. Законы. О государственной гражданской службе Российской Федерации: федер. закон: [принят Гос. Думой 31 июля 2004 г.].

4.Федеральная программа. «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы): федер. программа: [утвержд. Указом президента РФ 10 марта 2010 г.].

5.Медведев Д.А. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 апреля 2008 г.

6.Государственная служба: Энциклопедический словарь / Под общ. ред. В.К.Егорова, И.Н.Барцица. – М.: Изд-во РАГС, 2008.

7.Государственная служба: комплексный подход: учебник / Отв. ред. А.В. Оболонский. – М.: Дело. 2009.

8. Нечипоренко В.С. теория и организация государственной службы: Курс лекций. – М.: Изд-во РАГС, 2008.

9.Черепанов В.В. Основы государственной службы и кадровой политики: учеб. пособие. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007.

Словарь терминов и определений

Государственная служба Российской Федерации – профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, учрежденные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, учрежденные конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской федерации.

Государственная гражданская служба – вид государственной службы, который представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов, федеральных и региональных органов государственной власти и лиц, замещающих государственные должности РФ и ее субъектов.

Федеральная государственная гражданская служба – профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению полномочий федеральных государственных органов и должностных лиц.

Государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации – профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации по обеспечению полномочий субъекта РФ, а также полномочий государственных органов субъекта РФ и лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ.

Государственный орган – составная часть системы государственного управления, обладающая организационным единством, собственной компетенцией и специальным назначением. От государственного органа необходимо отличать государственное учреждение, которое не обладает властными полномочиями, а выполняет исполнительские функции.

Должность государственной службы – внесенная в штатное расписание первичная организационно-структурная единица государственного органа, на которую возложена часть его компетенции, заключающаяся в обеспечении исполнения полномочий государственных органов и должностных лиц.

Тема 3. Государственная служба как социальный институт

Под социальными институтами принято понимать сложившиеся на основе традиций, правовых норм устойчивые формы совместной жизнедеятельности людей, обеспечивающие удовлетворение социальных потребностей. Государственная служба как социальный институт представляет собой цивилизованную форму государственного управления обществом, которая включает профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий федеральных органов государственной власти и государственных органов субъектов Российской Федерации, социальную группу государственных служащих, а также государственные органы управления государственной службой.

Основные признаки государственной службы как социального института:

1. Социальное назначение государственной службы, которое состоит в обеспечении законных прав и свобод граждан, благоприятных условий для их безопасности и достойной жизни. При этом надо иметь в виду, что, согласно Конституции, Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7, п. 1).

2. Государственная служба осуществляется особой социальной группой людей (государственных служащих), которые составляют многочисленный и влиятельный социальный слой государственных служащих. В своей деятельности они руководствуются не только официальными предписаниями, но и собственными, неофициальными корпоративными целями и ценностями, нормами и правилами поведения, которые зачастую не совпадают с официальными, а порой и противоречат им.

3. Регламентация статуса, структуры и функции государственной службы правовыми нормами и предписаниями, содержащимися в Конституции Российской Федерации, законодательстве о государственной службе (федеральном и региональном), в нормативных актах президента, правительства РФ, государственных органов субъектов федерации. На этом основании государственную службу нередко характеризуют как правовой или социально-правовой институт.

Следует, однако, иметь в виду, что правовая регламентация государственно-служебной деятельности является хотя и важным, но не единственным фактором формирования и функционирования государственной службы. Во-первых, правовые нормы, чтобы быть действенными, должны отражать сложившиеся социальные, экономические, политические условия и соответствовать культурным традициям народа. Во-вторых, в нашей стране правовые нормы далеко не всегда выполняются, соблюдаются. В-третьих, существуют противоречия и пробелы в законодательстве, которые открывают возможности для деятельности, наносящей ущерб обществу и государству.

В качестве примера можно привести распространение взяточничества и коррупции в органах государственной власти. Среди мотивов, побуждающих государственных чиновников к взяточничеству и действиям коррупционного характера, отмечаются необходимость компенсировать недостаточно высокую зарплату; стремление к созданию резерва денежных и имущественных средств на случай увольнения с государственной службы; желание быть не хуже других состоятельных людей и т.п.

Социологические исследования ученых кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС, проведенные осенью 2009 г. в 23 субъектах РФ, в том числе и в Волгоградской области,[5] показали, что «если взяточничество в среде чиновников общественное мнение еще может воспринимать как неизбежное, но в чем-то оправданное зло, то коррупция, как правило, оценивается резко негативно, поскольку охватывает не только отдельные категории госслужащих, но и целые организации государственной власти и местного самоуправления».[6]

Подавляющее большинство респондентов и экспертов абсолютно уверены в эффективности ужесточения уголовной ответственности за коррупционные действия либо склоняются к такому мнению (соответственно 69,1% и 75,5%). Вместе с тем существенным фактором противодействия коррупции является гражданская позиция населения, его готовность непосредственно участвовать в антикоррупционных действиях. В этом отношении только менее половины респондентов готовы к тому, чтобы в той или иной мере оказывать помощь правоохранительным органам в борьбе с коррупцией. Значительная степень общественной апатии населения объясняется следующими причинами:

– этим должны заниматься специалисты - 44,9%;

– бесполезно - 37,5%;

– моя помощь ничего не решает - 28,3%;

– это опасно для меня, моих родных и близких - 21,2%;

– нет времени - 11,1%;

– нет здоровья – 4,7%;

– не считаю коррупцию негативным явлением – 1,2%.[7]

Следует отметить, что эксперты более оптимистично оценивают готовность граждан оказывать помощь правоохранительным органам в борьбе с коррупцией.

Вопросам повышения и реализации социального потенциала антикорупционной деятельности серьезное внимание было уделено на очередном заседании президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции. В рамках выполнения Национального плана противодействия коррупции подготовлена программа, в которой наряду с мобилизацией деятельности законодательных и правоохранительных органов предусмотрена в 2011 году подготовка двух-трех тысяч специалистов из общественных организаций, рекомендуемых регионами. Как справедливо отметил Председатель Счетной палаты РФ С.В.Степашин, «без общественности, без привлечения людей с мест ни о какой борьбе с коррупцией вести речь нельзя».[8]

Приведенный пример показывает, что государственная служба как социальный институт не только оказывает управленческое воздействие на общественную и личную жизнь граждан, но и сама испытывает разнообразные воздействия социальной среды.

Общество является не только средой функционирования государственной службы, но и выступает:

·заказчиком определенного набора услуг;

·источником пополнения персонала для государственных органов;

·поставщиком финансовых ресурсов на содержание органов государственного управления.

Повышение эффективности российской госслужбы в целом и в отдельных государственных органах предполагает своевременное и квалифицированное выполнение возложенных на нее социальных функций.

как социального института

Одним их важнейших показателей уровня организации государственной службы является выполнение возложенных на нее государством и обществом функций. Однако в нашей научной литературе и в общественном сознании пока не сложилось единое понимание функционала российской госслужбы, что объясняется ее незрелостью, незавершенностью процесса формирования, неразвитостью теории, разногласиями в определении полномочий, предметов ведения государственного управления и местного самоуправления.

В этих условиях представляется целесообразным выделить в качестве основных следующие функции государственной службы:

1) функция внутренней организации (или штабная, аппаратная);

2) функция социальной организации общества;

3) интегративная функция.

Функция внутренней организации приобретает особое значение в периоды становления и реформирования системы государственного управления, о чем свидетельствует проводимая в нашей стране административная реформа. Она заключается:

·В упорядочении состава и структуры органов и должностей государственного управления, их функционального назначения.

·В нормализации отношений руководства, координации и подчинения.

·В отработке процедур подготовки и принятия решений, в контроле их исполнения.

·В оптимизации кадровой политики и системы управления персоналом.

В целом успешная реализация аппаратной функции обеспечивает оптимальную организационную структуру государственной службы и своевременную модернизацию технологий и методов служебной деятельности.

Функция социальной организации общества, или функция «организации жизни» может быть отнесена к целевым функциям, поскольку рассмотренная ранее аппаратная функция является средством достижения госслужбой поставленных перед ней целей. Руководствуясь социологическим подходом к организации общественной жизни, государственной службы, следует признать обеспечение условий целостности и развития российского общества конкретной формой реализации рассматриваемой функции. Она должна осуществляться всеми видами государственной службы при ведущей роли гражданской службы по следующим основным направлениям, которые можно назвать подфункциями.

1. Обеспечение благоприятных условий для производства товаров и услуг, необходимых для жизни. Если в советское время органы государственного управления брали решение этой задачи на себя, введя централизованное планирование и руководство деятельностью государственных предприятий и ограниченного количества кооперативных хозяйств, то в новых условиях положение существенным образом меняется. Соответствующие государственные органы и служащие призваны, главным образом, обеспечивать, то есть создавать достаточно благоприятные экономические условия для предприятий разных форм собственности, производящих необходимые товары и услуги.

2. Обеспечение распределения товаров и услуг на территории государства, используя ценовое регулирование, гибкую тарифную политику с учетом удаленности регионов и поселений, покупательной способности населения и прочих условий.

3. Защита населения от военной угрозы, терроризма, эпидемий и стихийных бедствий.

4. Создание благоприятных условий для рождения и социализации людей в рамках национальной культуры.

5. Обеспечение коммуникации членов общества, которая включает не только общение людей с помощью доступной почтовой и телефонной связи, транспортного сообщения, средств массовой информации, но и доверие населения к государственным органам и служащим.

6. Организация социального контроля в обществе, прежде всего борьбы с преступностью, а также поддержание социального порядка, то есть благоустроенности жизни граждан.

Неудовлетворительное состояние указанных условий является источником сепаратизма, причиной раскола общества и государства на отдельные части, либо деградации населения, признаками которой выступает депопуляция, снижение уровня и качества жизни, падение морали, распространение алкоголизма, наркомании и тому подобных симптомов ухудшения физического и психического здоровья населения.

Выделение интегративной функции государственной службы в качестве основной приобретает особую актуальность в условиях, когда другие социальные институты (политические партии, профессиональные союзы, молодежные организации, религиозные конфессии и т.п.) не в состоянии охватить своим влиянием и объединить все население страны.

Для предотвращения раскола и деградации российского общества требуется многоотраслевая, укомплектованная компетентными и добросовестными кадрами государственная служба, способная интегрировать социальные и территориальные группы, проживающие в Российской Федерации. Следует также отметить, что успешное выполнение указанных функций требует тесного взаимодействия и сотрудничества всех видов государственной службы России, а также укрепления взаимосвязи с муниципальной службой.

Завершая рассмотрение функций государственной службы, следует подчеркнуть их целевую социальную направленность, зафиксированную в Программе реформирования и развития системы государственной службы РФ: «Современная государственная служба должна быть ориентирована на обеспечение прав и законных интересов граждан, создание механизмов взаимодействия институтов гражданского общества и государственной службы, противодействие коррупции на государственной службе, повышение престижа государственной службы и авторитета государственных служащих».

Определение государственной службы как социального института предполагает её дебюрократизацию и актуализирует разработку и использование в отечественной науке и государственном управлении понятия «публичная служба». К настоящему времени в нашей стране не сложилось общепринятого определения публичной службы, однако большинство исследователей отмечают следующие её содержательные и структурные признаки.

В содержательном плане публичная служба трактуется как профессиональная деятельность в государственных и муниципальных органах и учреждениях, которая характеризуется открытостью и ориентацией на качественное и своевременное оказание установленных законодательством услуг населению.

Оптимальная структура публичной службы включает следующие компоненты:

– гражданскую службу в государственных органах;

– службу в государственных учреждениях;

– муниципальную службу в органах местного самоуправления;

– службу в муниципальных учреждениях.

Использование понятия «публичная служба» позволяет:

во-первых, полнее реализовать взаимосвязь государственной и муниципальной службы, которая закреплена в 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» в числе основных принципов её построения и функционирования;

во-вторых, подчеркнуть общественную направленность, публичный характер муниципальной службы, который остался не выраженным в определении муниципальной службы в ст. 2 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»;

в-третьих, повысить социальный статус, прежде всего размер оплаты труда, сотрудников государственных и муниципальных учреждений образования, здравоохранения, культуры, транспорта, связи и ЖКХ;

в-четвертых, сформировать целостную систему управления обществом, включив в неё служащих государственных и муниципальных органов принятия управленческих решений и исполнителей этих решений в лице специалистов государственных и муниципальных учреждений – врачей, учителей, работников культуры и других представителей российской интеллигенции, с которыми в первую очередь непосредственно контактируют граждане.

Следует отметить, что во многих зарубежных государствах квалифицированные специалисты такого рода учреждений имеют статус государственных либо муниципальных служащих и определенные привилегии, обеспечивающие им достойные условия жизнедеятельности.

Контрольные вопросы

1. Какими признаками дополняется в научной литературе приведенное в ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» понятие государственной службы?

2. Каковы характерные черты государственной службы как социального института?

3. Какая роль отводится обществу в формировании функционировании государственной службы?

4. Чем отличается коррупция от взяточничества?

5. Что нового вносит в организацию служебной деятельности и положение сотрудников бюджетных учреждений образования, здравоохранения, культуры и понятие «публичная служба»?

Проблемные задания

1. В современной литературе приводятся различные определения понятия «государственная служба». Так, Г. В. Атаманчук пишет: «Государственная служба представляет собой практическое и профессиональное участие в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения обязанностей и полномочий по государственной должности, определенной в конкретном государственном органе»[9]. В другом учебном пособии государственная служба определяется как «вид трудовой деятельности, заключающийся в практическом осуществлении государственных функций работниками государственного аппарата, занимающими должности в государственных учреждениях и получающими от государства вознаграждение за свой труд»[10].

Сравните приведенные выше определения и укажите, в каком из них предлагается более широкое понятие государственной службы, позволяющее включать в число государственных служащих руководителей и специалистов государственных учреждений?

2. Состояние окраин – индикатор общего состояния государства. Сегодня, по наблюдениям экспертов «Литературной газеты», это состояние балансирует между показателями «плохо» и «очень плохо». Андрей Бунич, президент Союза предпринимателей и арендаторов России отмечает: «За последние 15 лет многие районы обезлюдели. Очень плохая ситуация в Благовещенске. Рядом, на другом берегу Амура, растет китайский мегаполис Хэйхэ. Де-факто Амурская область становится его придатком. Благовещенск с его старыми обветшалыми домами на фоне сияющего китайского берега производит удручающее впечатление. Люди продают свою недвижимость в Благовещенске, которую покупают те же китайцы, чтобы закрепиться на нашей территории. … Все это – прямая дорога к тому, чтобы потерять этот регион».

Профессор МГУ Наталья Зубаревич видит такой выход: «Наша посильная задача на Дальнем Востоке состоит в том, чтобы из никому не нужных отмирающих поселков переселять людей в города, такие как Хабаровск, Благовещенск, Уссурийск. И если мы создадим комфортные условия для проживания в этих городах, приличную транспортную инфраструктуру между ними, они будут «держать территорию». А оттого, что мы наводним Дальний Восток людьми, которым негде будет жить и работать, угроза потери территориальной целостности не исчезнет». (Литературная газета, 15-21 декабря 2010 г.)

Какая функция государственной службы ответственна за создавшееся положение? Насколько реально сохранение целостности России на Дальнем Востоке?

3. На очередном заседании президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции было отмечено, что только 30% граждан могут более или менее внятно ответить на вопрос: что такое коррупция? А как бы Вы ответили на этот вопрос?

Словарь терминов и определений

Государственный аппарат – в широком смысле слова совокупность государственных органов и учреждений, осуществляющих функции государства. В узком смысле под государственным аппаратом понимается система государственных органов по управлению госслужбой, совокупность государственных служащих, а также персонал информационного, технического и транспортного обслуживания государственных органов.

Государственная служба как социальный институт представляет собой цивилизованную форму государственного управления обществом, которая включает профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий федеральных органов государственной власти и государственных органов субъектов Российской Федерации, а также систему государственных органов по управлению государственной службой.

Государственный орган – административная структура, обладающая организационным единством, собственной компетенцией и управленческими функциями.

Государственное учреждение – организация, которая не обладает властными полномочиями, а выполняет исполнительские функции в той или иной сфере государственного управления.

Коррупция – это система отношений и действий, основанная на продажности людей, использующих свое служебное и общественное положение в целях извлечения личной выгоды в ущерб государственным и общественным интересам посредством оказания физическим и юридическим лицам услуг за взятку в денежном или ином выражении.

Список литературы

1. Российская Федерация. Конституция (1993). Конституция Российской Федерации: офиц. текст. – М., 1993.

2. Российская Федерация. Законы. О системе государственной службы Российской Федерации: федер. закон: [принят Гос. Думой 27 мая 2003 г.].

3. Российская Федерация. Законы. О государственной гражданской службе Российской Федерации: федер. закон: [принят Гос. Думой 31 июля 2004 г.].

4. Федеральная программа. «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы): федер. программа: [утвержд. Указом президента РФ 10 марта 2010 г.].

5. Медведев Д.А. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации от 30 ноября 2010 г.

6. Государственная служба: Энциклопедический словарь / Под общ. ред. В.К.Егорова, И.Н.Барцица. – М.: Изд-во РАГС, 2008.

7. Государственная служба: комплексный подход: учебник / Отв. ред. А.В. Оболонский. – М.: Дело. 2009.

8. Государственная служба: учебник / под ред. В. Г. Игнатова. – М.: ИКЦ «МарТ», 2004.

9. Магомедов К.О. Коррупция в органах государственной власти и управления: социологический анализ и прогноз.//Государственная служба. – 2010, № 4.

10. Нечипоренко В.С. Теория и организация государственной службы: Курс лекций. – М.: Изд-во РАГС, 2008.

11. Черепанов В.В. Основы государственной службы и кадровой политики: учеб. пособие. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007.

Дата добавления: 2014-10-15