Реформы 70-80-х годов

Окончание крестьянской войны и разгром восставшего народа правительственными войсками совпал с проведением Екатериной II ряда административных реформ, имеющих большой социально-политический смысл. Это реформы по преобразованию местных и центральных органов управления, а также по оформлению юридического статуса отдельных социальных групп общества. Их цель — укрепить господство в обществе дворянства и дать определенные права верхушке купечества, а также еще больше усилить централизацию управления, укрепить полицейско-бюрократическую структуру общества, усилить абсолютистскую власть.

Административные реформы. Преобразования начались с реформы местного управления. 7 ноября 1775 г. был издан закон под названием «Учреждения для управления губерний Всероссийския империи». Он разрабатывался специальной комиссией из высших сановников под руководством Екатерины II. В ее состав входили крупнейшие политические деятели того времени: Я.Е.Сиверс, П.В.Завадский, А.А.Вяземский, Г.Р.Ульрих, А.А.Безбородко, С.Е.Десницкий и др. Комиссия работала 9 месяцев: с февраля по октябрь 1775 г.

Реформа усилила власть губернатора и других назначаемых правительством чиновников, с одной стороны, и повысила роль в местном управлении дворянских корпоративных учреждений, с другой. Количество губерний увеличилось с 23-х до 50-ти. Изменилась их внутренняя территориально-административная структура. Были ликвидированы провинции как самостоятельные внутригубернские территориальные единицы, унифицированы размеры губерний (каждая имела 300-400 тыс. душ) и уездов (по 20-30 тыс. душ).

Так, например, Казанская губерния была определена из следующих тринадцати уездов: Казанского, Чистопольского, Спасского, Тетюшского, Свияжского, Ядринского, Цивильского, Чебоксарского, Царевококшайского, Арского, Мамадышского, Лаишевского и Козмодемьянского. Такое административно-территориальное деление фактически без изменений сохранилось до 1920 г.

До реформы вся совокупность дел по управлению в губерниях сосредоточивалась в единых губернских и воеводских канцеляриях, которые вследствие этого были завалены массой дел и не успевали с ними справляться. Екатерина II ввела особые учреждения (присутственные места) для административного управления губерний (губернские правления), для суда (гражданские и уголовные палаты) и для контроля за финансами (казенные палаты). Основным уездным органом управления становился низший земский суд — полицейское и распорядительное учреждение под председательством избиравшихся дворянами земских капитан-исправников, наблюдавших за жизнью уезда и производивших предварительное следствие. Во главе уездного города стоял городничий. Для сбора и хранения доходов назначены были казначейства (уездное и губернское).

Четкую структуру получало судопроизводство. Оно имело сословный принцип и трехступенчатое построение. Нижней ступенью судебных органов были: Уездный суд для дворян (состоял из дворянских представителей), Городовой магистрат для купцов и мещан (состоял в основном из дворян) и Нижняя расправа для однодворцев и государственных крестьян (состоял из дворян под председательством земского исправника). Средней инстанцией (на уровне губернии) были Верхний земский суд для дворян (из дворян), Городовой губернский магистрат для городского населения (в основном из дворян) и Верхняя земская расправа для однодворцев и государственных крестьян (из дворян); Высшей ступенью (на общегосударственном уровне) были бессословные (т.е. для всех сословий) Палата гражданского суда и Палата уголовного суда. Оба учреждения имели общероссийский характер, общесословные формы и коронный принцип формирования. Ранее функции этих учреждений выполняли Юстиц-коллегия и Вотчинная коллегия.

Кроме того, в губернских городах был создан суд специального назначения — Совестный суд. Он предназначался для уголовных дел, в которых причиной преступления являлась не «злая воля», а несчастье, суеверие и т.п., и для полюбовного решения тяжб. При Уездном дворянском суде находились Приказ общественного призрения (для устройства школ, богаделен и сиротских домов) и Дворянская опека (для управления делами дворянских вдов и сирот); при городовом магистрате— Сиротский суд (для попечения о вдовах и сиротах купцов и мещан).

Контроль за функционированием государственного аппарата возлагался в общероссийском масштабе традиционно на генерал-прокурора, в губерниях — на губернских прокуроров, в уездах — на уездных прокуроров.

Таким образом, четко и последовательно проводился сословный принцип построения судебных учреждений: были созданы отдельные судебные органы для дворян, купечества и государственных крестьян; руководство местными государственными учреждениями полностью передавалось дворянству, из среды которого выбирались губернские и уездные предводители дворянства; формально декларировалось отделение суда от администрации.

В целом реформа создала более четкую систему местного управления: были образованы отдельные административные, судебные и финансовые учреждения в губерниях и уездах, значительно укрепился чиновничье-бюрократический аппарат, более строго определились функции каждого государственного органа. Во всех учреждениях закреплялось господствующее положение дворян — чиновников, судей, администраторов, избираемых дворянскими сословными организациями или назначаемых губернаторами, Сенатом, императором.

Недостатками вновь созданных учреждений явились большая сложность и дороговизна управления, особенно суда с его многочисленными инстанциями, а затем одностороннее, чисто механическое основание нового областного деления. Россия разделена была на губернии только по количеству населения, причем не принимались во внимание ни пространство губерний, ни исторические и географические особенности, так же как и этнический состав и плотность населения.

Реформа, начатая в 1775 г., имела продолжение в последующее время. В 1780г. было введено наместничество — территориально-административная единица, объединяющая две или большее количество губерний. В 1781 г. было утверждено новое «расписание» губерний — их количество сократилось до 40 и они были распределены между 19-ю наместниками.

«Устав благочиния». В преобразовании системы местного управления важное значение имел закон, изданный 8 апреля 1782 г. — «Устав благочиния, или полицейский». Этим законом создавалось общероссийское полицейское управление, и все население страны ставилось под контроль полиции. В каждом городе был образован орган полицейского надзора — Управа благочиния. Во главе полицейских органов стояли: в столицах — обер-полицеймейстер, в других губернских городах — полицеймейстер (обер-комендант). Каждый город подразделялся на части; во главе — частный пристав: у него — Канцелярия частного пристава, при нем Пожарная команда и Совестный суд. Части делились на кварталы, во главе — квартальные надзиратели, у него — рядовые полицейские. Полицейская система, созданная этим законом, должна была обеспечить систему полицейского сыска и контроля за деятельностью и поведением каждого горожанина, предотвратить и подавить любые проявления его недовольства.

Изменения в структуре высших и центральных учреждений. Реализация губернской реформы привела к новым преобразованиям. Вновь созданные губернские учреждения взяли на себя многие функции, выполняемые ранее коллегиями: функции Юстиц-коллегии и Вотчинной коллегии почти полностью перешли в губернские палаты гражданского и уголовного суда; дела Камер-коллегии и Ревизион-коллегии стали выполнять казенные палаты; полномочия Берг-коллегии и Главного магистрата перешли к городовым магистратам. В результате названные коллегии (за исключением Коммерц-коллегии) в 1780-1786 гг. постепенно закрылись. Фактически в стране остались лишь три коллегии: Иностранных дел, Военная и Морская (Адмиралтейств-коллегия).

Изменения коснулись и высшего государственного учреждения — Сената. Создание департаментов в 1763 г. и Непременного совета в 1769 г. децентрализовало Сенат и повысило роль генерал-прокурора. Преобразования в местном управлении привели к еще большему усилению власти генерал-прокурора в стране: ему были подчинены все начальники губерний.

Сословные реформы. Одновременно с административными преобразованиями завершается процесс оформления прав и привилегий основных сословий, прежде всего дворянства. Его итоги находят отражение в двух жалованных грамотах, опубликованных в один день — 21 апреля 1785 г.

Жалованная грамота дворянству («Грамота на права, вольности и преимущества благородного дворянства») подтверждала права и привилегии, декларированные Петром III в Манифесте о вольности дворянства. Грамотой было провозглашено монопольное право «благородных» (дворян) на владение крестьянами, землями и недрами; монопольное право на заведение торжков и ярмарок; освобождение от телесных наказаний, создание дворянских губернских корпораций и др. Грамота подтвердила освобождение дворян от обязательной государственной службы.

Новой привилегией явилось запрещение конфискаций имений дворян, совершивших уголовное преступление, имение в таком случае переходило к законным наследникам.

Жалованная грамота ввела запись дворян в родословные книги, чем подчеркивалось формальное отличие их от других сословий. Среди самого дворянства также устанавливалось различие: в первую часть родословной книги в каждой губернии записывались дворяне, пожалованные верховной властью (столбовые дворяне), во вторую часть — получившие дворянское звание на службе.

Отныне дворянство окончательно становилось особой корпорацией. Каждый дворянин, достигший 25 лет, имел право участвовать в так называемых уездных и губернских дворянских собраниях, созывавшихся губернатором или наместником раз в три года, и выбирать своих сословных руководителей — уездных и губернских предводителей дворянства. Влияние дворянской корпорации было настолько сильным, что ни один губернатор не мог противодействовать выраженной воле дворянства своей губернии. Дворянство получило исключительное право делать представления через губернатора императрице о своих нуждах и пожеланиях.

В целом Жалованная грамота дворянству не содержала в себе ничего принципиально нового. Скорее, она являлась сводом всех дворянских привилегий, их подтверждением. Грамота Екатерины II — это детализированный закон по Манифесту 1762 г. Петра III.

Жалованная грамота городам («Грамота на права и выгоды городам Российской империи») установила состав, управление и права «градского общества». Одновременное издание этой грамоты с соответствующей грамотой дворянству свидетельствует о стремлении самодержавия сгладить противоречия между этими сословиями, консолидировать силы, на которые оно опиралось, — дворянство и верхушку городского населения.

Грамотой была декларирована общая организация городского («градского») общества. Все городское население — «обыватели» или «мещане» (от слова «место» — город) разделено на шесть разрядов с различными правами: 1) «настоящие городовые обыватели» (дворяне, духовенство, государственные чиновники, имеющие в городе дом или землю); 2) «вписавшиеся в гильдии» (т.е. купцы, имеющие капитал не менее 500 рублей и записавшиеся в одну из трех гильдий); 3) цеховые ремесленники («вписавшиеся в цехи»); 4) «иногородние и иностранные гости», постоянно живущие в городе; 5) «именитые граждане»: «степенные» (отслужившие на выборных городских должностях не менее двух сроков), ученые, «художники трех художеств» (архитекторы, живописцы, композиторы), «капиталисты», объявившие капитала не менее 50 тыс. руб., банкиры с капиталом от 100 тыс. руб., оптовые торговцы, «кораблехозяева»; 6) «посадские» («кои... промыслом, рукоделием или работою кормятся»).

Екатерина II до небывалых ранее масштабов расширила личные права купечества, освободила его от подушной подати, т.е. избавила «от большого невольничества», как писали сами купцы. Она сохранила прежние купеческие гильдии, но на совершенно новой основе. Теперь никто не делил купцов по налоговым категориям, отныне они сами делили себя по имущественному принципу с обязательством ежегодно выплачивать сбор в размере 1% с «капитала по совести объявляемых». Заявленный капитал свыше 10 тыс. руб. давал право на получение звания купца 1-й гильдии, от 1 тыс. до 10 тыс. — 2-ой, от 500 руб. до 1 тыс. — 3-й; лица, заявившие капитал менее 500 руб., причислялись к мещанам.

Для каждой купеческой гильдии устанавливались привилегии, значительно дифференцированные между собой. Так купцы 1-й и 2-й гильдий и их домочадцы освобождались от телесных наказаний, рекрутских повинностей, солдатских постоев; им предоставлялось право свободного передвижения по всей территории и проживания в любом месте империи, а также право удостаиваться награждения орденами и чинами «за оказание Отечеству особо важной заслуги».

В соответствии с имущественным цензом горожане на «собрании градского общества» (общей думе), созываемом один раз в три года, избирали: 1) городского голову (главного руководителя управления города), 2) членов магистратов и судей, 3) депутатов в городскую (Шестигласную) думу.

Шестигласная дума избиралась на трехлетний период и была исполнительным органом, возглавляемым городским головой. Она занималась городскими нуждами под контролем местной администрации: ведала городским хозяйством и его благоустройством. Фактически она зависела от губернатора и городничего. Создавалось также цеховое самоуправление и купеческие общества. Таким образом, Жалованная грамота городам ввела систему городского самоуправления и оформила права и привилегии горожан.

Этими двумя грамотами было завершено юридическое оформление прав и привилегий сословий, их обязанностей и повинностей, создание сословных организаций. Издание этих грамот было итогом многолетней деятельности правительства в оформлении четкой сословной структуры общества с явными приоритетами в отношении дворянства. Созданные жалованными грамотами 1785 г. сословные органы существовали в России до буржуазных реформ 60-70-х гг. XIX в.

Екатериной II был подготовлен и третий важный документ — «Сельское положение» об определенных гражданских правах крестьянского населения, но она не решилась на его публикацию. Причинами этого были как опасения вполне вероятных выступлений крестьянства, так и особенно неизбежного недовольства этим законом российского дворянства. По его проекту запрещалась раздача государственных крестьян в частные руки, им давалось право вести торговлю и заводить станы, богатые крестьяне (имевшие капитал свыше 500 рублей) освобождались от рекрутской повинности.

Что касается частновладельческих крестьян, то их положение не только не было улучшено, а, наоборот, крепостное право при Екатерине получило наивысшее развитие

Другие реформы. Серьезное внимание правительства было обращено на развитие образования. В 1782 г. была создана специальная Комиссия по этому вопросу во главе с П.В.Завадовским. Ее работа завершилась изданием в 1786 г. «Устава народных училищ», по которому создавались двухклассные училища в уездных и четырехклассные в губернских городах. В них должны были преподавать математику, историю, географию, физику, архитектуру, русский и иностранный языки. Вновь создаваемые училища находились в ведении местных органов власти. В результате в России впервые возникла единообразная система учебных заведений с единой методикой и однообразной организацией учебного процесса, основанного на классно-урочной системе. При этом народные училища были бессословными, хотя то, что они существовали лишь в городах, практически закрывало доступ в них крестьянским детям.

Екатерина II четко выразила свое отношение к свободе слова и цензуре на печатную продукцию. В 1771 г. она разрешила создание первой «вольной» типографии в Петербурге при условии предварительной цензуры. Эта типография могла печатать только иностранные сочинения. Через пять лет (в 1776 г.) возникла новая «вольная типография», которой было разрешено печатать книги и на русском языке. В 1783 г. был издан новый указ Сенату, который дал полную свободу заведения вольных типографий, где и кому угодно, и право печатать в них книги на любых языках. При этом все печатающиеся книги должны были проходить предварительную цензуру в Управе благочиния.

Что касается религиозной политики, то здесь Екатерина II твердо придерживалась принципа веротерпимости по отношению ко всем конфессиям. Она прекратила также преследования старообрядцев и вернула им некоторые гражданские права, которых они были лишены прежде.

Значение реформ. Реформы 70-80-х годов имели большое историческое значение. Они укрепили политическую систему абсолютистской монархии, гарантировали полную свободу и максимальные привилегии дворянству, определили преимущественные права верхушки купечества перед прочим городским населением. Учреждения по губернской реформе вводились постепенно на протяжении свыше двадцати лет. Их жизнеспособность и целесообразность для дворянской империи подтверждается тем обстоятельством, что в основном без принципиальных изменений они сохранились до буржуазных реформ 60-70-х годов XIX в.

Дата добавления: 2014-10-17