И органов местного самоуправления

8.1. Региональное управление и местное самоуправление:

сходство и различие

Термин "управление" предполагает наличие трех элементов: субъект управления, объект управления и возникающие в результате управления отношения между ними. В процессе управления в наличии как управляющая, так и управляемая системы. В отличие от управления самоуправление предполагает систему, в которой субъект и объект сочетаются в одном лице.

Государственное (федеральное, региональное) управление - это целенаправленное, планомерно организованное воздействие на общественную систему в интересах ее упорядочения, оптимального функционирования и развития. Под государственным управлением также понимают специфический вид деятельности, удовлетворяющий объективные потребности общественного производства в определении целей его функционирования и эффективного развития, в разработке необходимых средств и способов его достижения, а также координации усилий всех участников производства для получения результатов, соответствующих целям. Государственное управление, как правило, рассматривают как организационный процесс руководства, регулирования и контроля со стороны государственных органов за развитием сфер экономики и культуры, иных сфер государственной жизни <1>.

--------------------------------

<1> Юридическая энциклопедия. М.: Юринформцентр, 1997. С. 93.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Органы местного самоуправления и органы государственной власти - это структурно выделенные органы в системе управления; формы осуществления власти народа. Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 12) органы местного самоуправления не входят с систему органов государственной власти, что означает их структурно-организационное обособление, но не функциональное. Органы местного самоуправления самостоятельны лишь в пределах полномочий, они находятся в системе государственно-властных отношений, действуют в русле единой государственной политики, могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Как и всякая публичная власть, органы местного самоуправления имеют общую экономическую и организационно-правовую основу с органами государственной власти: у них общий источник власти - народ, те же принципы избирательной системы, те же механизмы принятия решений, та же обязательность их исполнения, а также сходные формы и методы деятельности. Но вместе с тем деятельность органов местного самоуправления приобретает новые черты, связанные с возможностью самоорганизации и самодеятельности граждан. Органы местного самоуправления более приближены к населению, что определяет социальную направленность их деятельности.

Конституция Российской Федерации заложила основы взаимодействия органов государственной и муниципальной власти через систему гарантий и защиты местного самоуправления. Конституция Российской Федерации закрепила участие органов местного самоуправления от имени населения в решении задач на местном уровне, обязав государственные органы оказывать им всестороннюю поддержку, создавая необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для функционирования и развития.

В интересах развития демократии необходимо взаимодействие органов государственной власти с органами местного самоуправления по таким направлениям, как экономика, безопасность, права человека. Баланс взаимодействия предполагает использование техники централизации, доминирования, самоорганизации и регулирования самоуправления.

Несмотря на то что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, они осуществляют публичную власть со всеми присущими ей признаками и особенностями. Муниципальная власть - это власть особого рода, которая от государственной власти отличается следующими признаками:

а) территориальная ограниченность деятельности органов местного самоуправления;

б) более широкий спектр форм непосредственного участия населения в управлении территорией муниципального образования;

в) система принуждения в местном самоуправлении;

г) законодательное ограничение прав местной власти со стороны государства;

д) подконтрольность государству реализации отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления;

е) преобладание в сфере полномочий местного самоуправления хозяйственной составляющей, а не властной <1>.

--------------------------------

<1> Подсумкова А.А. Муниципальное управление: Словарь-справочник. Саратов: Изд-во ПАГС, 2008. С. 23.

В отличие от региональной власти муниципальная власть как система обеспечения потребностей населения и как одна из основ конституционного строя имеет двойственные оценочные параметры. Данный дуализм выражается в оценке местного самоуправления, с одной стороны, как демократического института, независимого от государственного вмешательства. С другой стороны, местное самоуправление рассматривается как институт, функционирующий в рамках государственной политики.

Из двух основных составляющих местного самоуправления - властной и хозяйственной, в отличие от региональной власти, в муниципальных органах преобладает хозяйственная. Власть (а это в первую очередь возможность принимать общеобязательные решения) нужна муниципальным органам именно для обеспечения функционирования муниципального хозяйства и создания благоприятных условий проживания граждан в конкретном муниципальном образовании.

Системы органов государственной власти и органов местного самоуправления функционируют на основе определенных принципов. Представляется возможным выделить две группы принципов:

1) общие, характерные и для государственного управления, и для местного самоуправления;

2) специальные, свойственные для каждой из этих систем в отдельности.

В качестве общих принципов выделяют следующие начала:

а) принцип народовластия (три способа осуществления власти народом, выборность органов и должностных лиц государственной власти и местного самоуправления);

б) принцип гласности (вступление в силу нормативных правовых актов только после опубликования (обнародования), обязательный учет общественного мнения при принятии решений, затрагивающих интересы населения);

в) принцип законности (детальная правовая регламентация общественных отношений);

г) принцип публичности (открытый характер деятельности органов государственной власти и местного самоуправления) и другие.

К специальным принципам государственного управления относят: принцип разделения властей, принцип единства, иерархичности и соподчиненности органов государственного управления, принцип строгой регламентации и обусловленности государственного управления правовыми нормами и т.п.

Чтобы понять, как региональная власть может воздействовать на органы местного самоуправления, необходимо определить специальные принципы организации муниципальной власти:

1) принцип "подзаконности", т.е. функционирования местного самоуправления в рамках, заданных законом;

2) принцип самостоятельности (организационная независимость, самостоятельность в определении структуры собственных органов, в решении вопросов местного значения, в распоряжении муниципальными материально-финансовыми средствами);

3) принцип выделенной компетенции - наличия у органов местного самоуправления собственных полномочий, в пределах которых они самостоятельны;

4) принцип выборности (требование обязательности наличия выборных органов в системе местного самоуправления);

5) принцип ресурсной обеспеченности, т.е. наличия собственных ресурсов, достаточных для осуществления органами местного самоуправления своих полномочий;

6) принцип ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством и юридическими лицами;

7) принцип государственной поддержки местного самоуправления.

Региональное управление и местное самоуправление тесно взаимосвязаны между собой, обусловливают друг друга и представляют собой два вида властной организации общества. У них имеется ряд общих черт, например:

а) и местная, и региональная власть организованы по территориальному признаку. Правомочия обеих властей распространяются на все субъекты, функционирующие на соответствующей территории;

б) и местная, и региональная власть реализуют свое социальное назначение посредством специальных постоянно действующих органов, наделенных правом осуществлять властные полномочия;

в) органы и местной, и региональной власти способны принимать в пределах своей компетенции нормативно-правовые акты, обязательные для всех субъектов;

г) и местная, и региональная власть вправе устанавливать налоги и сборы, закрепленные за ними Налоговым кодексом РФ;

д) органы и местной, и региональной власти наделены правом применять меры принуждения на территории своей юрисдикции.

Таким образом, и местное самоуправление, и региональное управление являются институтами публичной власти, результатом организационного упорядочивания общественных отношений определенными средствами. Вместе с тем следует выделить и отличительные черты государственного управления и местного самоуправления:

1) различное время возникновения общинного самоуправления и государства;

2) местное самоуправление не всегда было свойственно государственному строю;

3) различный характер и объем компетенции государственных органов власти и органов местного самоуправления;

4) органы государственной власти обязаны гарантировать органам местного самоуправления минимальную материально-финансовую базу;

5) органы государственной власти вправе осуществлять контроль за исполнением органами местного самоуправления отдельных переданных государственных полномочий;

6) органы государственной власти субъекта РФ вправе временно осуществлять полномочия органов местного самоуправления в трех случаях: когда органы местного самоуправления ликвидированы в условиях чрезвычайной ситуации, когда проведено "банкротство муниципального образования" (в случае, если долги муниципального образования на 30% превысили собственные доходы), при нецелом использовании субвенций.

Таким образом, государственное управление и местное самоуправление, являясь по своей сути различными формами власти, обладают рядом схожих признаков. И, несмотря на то что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, проблема их взаимодействия очень актуальна.

Взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти строятся на следующих принципах: с одной стороны, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и самостоятельны в пределах своей компетенции. С другой стороны, в случае наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, они могут участвовать в осуществлении государственных функций, и их деятельность будет находиться под контролем государства.

Основным инструментом взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления является закон. Для государственной власти закон гарантирует то, что местное самоуправление будет функционировать в определенных законом пределах. Для местного самоуправления - это гарантия от волюнтаристского вмешательства государственных чиновников в деятельность муниципальных органов власти. Закон обеспечивает достаточную стабильность отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Государственная власть, особенно на уровне субъектов РФ, и местное самоуправление находятся не только в условиях взаимодействия, но и в органичном функциональном единстве, т.к. и государственная власть, и местное самоуправление есть не что иное, как различные организационно-правовые формы власти народа. Местное самоуправление является одной из форм реализации прав и свобод человека и гражданина, которую государство обязано признавать, соблюдать и защищать.

8.2. Государственная поддержка местного самоуправления

Сотрудничество государственных и муниципальных властей, а особенно действия органов государственной власти в сфере местного самоуправления, должно иметь плановый и прогнозируемый характер. Такая возможность предоставляется действующим федеральным законодательством, разрешающим принимать федеральные и региональные программы развития и поддержки местного самоуправления.

Без постоянной поддержки со стороны государства органы местного самоуправления не могут эффективно участвовать в проведении реформ, в укреплении российской государственности. Более того, государственная поддержка развития местного самоуправления является законодательно закрепленной обязанностью органов государственной власти. Государственная поддержка местного самоуправления - это система мер, обеспечивающих укрепление и стимулирование развития местного самоуправления федеральными и региональными органами государственной власти. Государственная поддержка местного самоуправления, как правило, осуществляется в следующих формах:

а) издание правовых актов по вопросам организации и деятельности местного самоуправления;

б) контроль за соблюдением конституционных основ местного самоуправления;

в) информационное обеспечение органов местного самоуправления (в том числе ознакомление с проектами нормативно-правовых актов органов государственной власти, затрагивающих интересы местного сообщества);

г) оказание методической поддержки;

д) рассмотрение обращений органов и должностных лиц местного самоуправления в органы и к должностным лицам государственной власти, принятие мер по их удовлетворению;

е) участие в формировании органов местного самоуправления в случаях, установленных законом (например, в муниципальных районах и городских округах представители органов государственной власти субъекта РФ входят в состав конкурсной комиссии на замещение должности главы местной администрации, назначаемой по контракту);

ж) принятие и реализация целевых программ государственной поддержки местного самоуправления;

з) подготовка кадров муниципальных служащих;

и) оказание материальной и финансовой помощи органам местного самоуправления;

к) предоставление в пользование государственного и муниципального имущества на безвозмездной основе;

л) временное осуществление полномочий местного самоуправления органами государственной власти и другие меры.

В целях реализации государственной политики в области местного самоуправления 15 декабря 1999 г. была принята Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления.

Предусмотрено два этапа исполнения Программы государственной поддержки местного самоуправления:

1) 2000 - 2002 гг.: создание базовых условий для комплексного социально-экономического развития муниципальных образований;

2) 2002 - 2014 гг.: выполнение программных мероприятий, направленных на кодификацию законодательства о местном самоуправлении, а также на решение задач инвестиционного характера, способных обеспечить устойчивое развитие муниципалитетов и общий социально-экономический подъем муниципальных образований.

Программа государственной поддержки местного самоуправления состоит из следующих разделов:

1) содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения;

2) основные цели, задачи, сроки и этапы реализации Программы;

3) мероприятия по государственной поддержке местного самоуправления;

4) основные направления и механизмы реализации Программы;

5) ресурсное обеспечение Программы;

6) организация исполнения Программы и контроль за ходом ее реализации;

7) оценка эффективности реализации Программы.

В Программе были определены две основные цели:

во-первых, формирование условий для устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований;

во-вторых, содействие эффективной реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления.

Для достижения данных целей сформулированы следующие задачи:

а) совершенствование территориальной и структурной организации местного самоуправления;

б) выработка механизмов эффективного взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти;

в) создание условий для финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований (доработка налогового законодательства, совершенствование межбюджетных отношений, решение вопроса о муниципальной собственности на землю, развитие системы подготовки и переподготовки кадров для финансовых органов местного самоуправления);

г) совершенствование нормативно-правовой основы местного самоуправления;

д) выработка механизмов эффективного взаимодействия органов местного самоуправления с населением.

В качестве основных исполнителей Программы государственной поддержки местного самоуправления определены министерства, службы, агентства Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также ассоциации и союзы муниципальных образований.

Программа государственной поддержки местного самоуправления предусматривает следующие основные направления:

1) совершенствование правовой основы местного самоуправления;

2) обеспечение исполнения законодательства о местном самоуправлении;

3) создание условий для финансово-экономической самостоятельности органов местного самоуправления;

4) создание условий для устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований;

5) завершение создания и обеспечения функционирования системы научно-методической поддержки развития муниципальных образований;

6) завершение создания и обеспечения функционирования системы информационной поддержки развития муниципальных образований;

7) совершенствование и обеспечение функционирования системы подготовки и переподготовки кадров;

8) организационная поддержка муниципальных образований.

Финансирование Программы государственной поддержки местного самоуправления осуществляется из средств федерального бюджета и, по согласованию, из средств бюджетов субъектов РФ, а также местных бюджетов и средств союзов и ассоциаций муниципальных образований.

В целях стимулирования развития местного самоуправления на своей территории субъекты РФ принимают собственные программы государственной поддержки. Например, целями Саратовской областной целевой программы "Развитие местного самоуправления в Саратовской области" является содействие органам местного самоуправления в реализации полномочий, определенных законодательством, и повышение качества и эффективности административно-управленческих процессов в органах местного самоуправления Саратовской области. Для достижения данных целей поставлены следующие задачи:

1) содействие в формировании нормативной правовой базы местного самоуправления;

2) содействие в развитии территориальных и организационных основ местного самоуправления;

3) государственная поддержка укрепления материально-технической базы органов местного самоуправления;

4) содействие в подготовке, переподготовке и повышении квалификации кадров органов местного самоуправления;

5) содействие в развитии и совершенствовании муниципальной службы;

6) создание системы информационно-аналитического и методического обеспечения деятельности органов местного самоуправления.

Важнейшими оценочными показателями реализации программы являются:

а) количество вопросов местного значения, решаемых органами местного самоуправления вновь созданных муниципальных образований;

б) степень укомплектованности органов местного самоуправления материально-техническими средствами для решения вопросов местного значения;

в) степень выполнения плана переподготовки и повышения квалификации руководителей и специалистов органов местного самоуправления;

г) количество изданной информационно-методической и аналитической литературы по вопросам, касающимся деятельности органов местного самоуправления;

д) оснащенность органов местного самоуправления методическими пособиями;

е) количество муниципальных образований, имеющих установленные в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства границы и градостроительную документацию.

Таким образом, Программа государственной поддержки местного самоуправления призвана способствовать осуществлению государственной политики в отношении местного самоуправления, проведению реформ на местном уровне и содействию устойчивому социально-экономическому развитию муниципальных образований в современных условиях.

В вопросах согласованной разработки планов и программ социально-экономического развития требуется постоянное взаимодействие всех уровней власти. Следовательно, органы местного самоуправления при разработке муниципальных планов и программ должны учитывать соответствующие государственные планы и программы. Соответственно, государственные органы при разработке государственных планов и программ должны учитывать мнение органов местного самоуправления. Это позволило бы максимально концентрировать ресурсы для достижения согласованных целей, а также использовать ресурсы более рационально.

8.3. Наделение органов местного самоуправления

отдельными государственными полномочиями

В процессе осуществления органами государственной власти своей деятельности неизбежно возникает необходимость реализации ими полномочий на более низком территориальном уровне, чем уровень субъектов Федерации. Отношения, связанные с государственной регистрацией актов гражданского состояния, воинским учетом, совершением нотариальных действий и т.п., крайне затруднительно регулировать органам государственной власти субъектов, не говоря уже о федеральных структурах. В принципе существуют два пути решения этой проблемы. Первый путь - это создание на территории местного самоуправления особых государственных структур, которые будут исполнять государственные полномочия. Второй путь - наделение государственными полномочиями органов местного самоуправления на основе договоров или законодательных актов.

У каждого из этих путей есть свои достоинства и недостатки. Очевидный недостаток первого пути - это необходимость создания новых управленческих структур, которые неизбежно должны будут как-то вписаться в систему управления, что неизбежно вызовет массу коллизий, связанных с дублированием органов управления, нездоровой конкуренцией, возможными попытками администрирования со стороны государственных органов. Недостаток второго пути - это невозможность построить эффективную систему исполнительной власти сверху донизу ввиду того, что органы местного самоуправления юридически от государственных органов власти отделены, и поэтому возможность давать указания органам местного самоуправления у государственной власти ограничена.

Следует отметить, что оба этих пути используются на практике. Что касается первого, то он, помимо уже отмеченной выше возможности создания единой системы вертикальной исполнительной власти, имеет следующие достоинства:

1) приближение государственной власти к населению;

2) более полное и глубокое информирование органов государственной власти о ходе дел в местных сообществах;

3) возможность комплексного социально-экономического развития территорий, более широких, чем территории местного самоуправления, то есть внутриобластных регионов, на территории которых есть не одно местное сообщество, а, скажем, несколько или даже несколько десятков таковых.

Возможность параллельного создания территориальных органов государственной власти для осуществления государственных полномочий, которые целесообразно выполнять на наиболее низком уровне, положительно оценивается многими учеными в качестве временной меры, допустимой, пока не окрепнет, в первую очередь финансово, местное самоуправление <1>. Однако в целом, на наш взгляд, все достоинства данного пути не перевешивают главного отмеченного выше недостатка - необходимости создания по сути дублирующих управленческих структур, что неизбежно сказывается на бюрократизации всей системы и, что самое важное, напрямую отражается на налогоплательщиках. Поэтому большее развитие получил все-таки второй путь - реализация отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления.

--------------------------------

<1> Мачульская И. Государственные полномочия местного самоуправления // Федерализм. 1998. N 3. С. 177.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями - это исключение какого-либо полномочия из компетенции государственного органа и включение его в компетенцию органа местного самоуправления.

Реализация органами местного самоуправления полномочий государства имеет под собой определенные исторические основы. В России органы местного самоуправления всегда исполняли некоторый объем государственных полномочий и государственных обязанностей. Так, к ведению земских учреждений согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. подлежали раскладка государственных денежных сборов, исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управлений, участие в делах почтовой повинности и другие дела, которые вверялись на основании особых уставов, положений или постановлений <1>.

--------------------------------

<1> Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления // Государство и право. 1999. N 9. С. 15.

В мировой практике существуют два основных способа предоставления полномочий органам местного самоуправления. Для стран англосаксонской системы характерен принцип inter vires - принцип "позитивного регулирования". Данный принцип закрепляет за муниципальными органами право осуществлять лишь те полномочия, которые прямо закрепил закон. Действия, непосредственно не предусмотренные законом, могут быть признаны совершенными с превышением полномочий и отменены. Страны континентального права опираются на противоположный принцип "негативного регулирования" (ultra vires), в соответствии с которым местные органы могут осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом и не относящиеся к компетенции иных органов.

Каждый из подходов имеет свои достоинства и недостатки для государственной власти и местного самоуправления. Континентальная система на первый взгляд предоставляет больше свободы местному самоуправлению: они как бы сами определяют свою компетенцию, могут принять к рассмотрению любые вопросы, не отнесенные к компетенции других органов власти. Однако в рамках континентальной системы органы местного самоуправления оказываются гораздо менее защищены от произвольного уменьшения объема своих полномочий: государство в любой момент по соображениям целесообразности может расширить сферу своей исключительной компетенции путем одностороннего изменения общенационального законодательства. В англосаксонской системе это сделать не так просто: нормы, устанавливающие компетенцию муниципальных образований, закрепляются прежде всего в их уставах, обладают самостоятельной юридической силой и не подлежат автоматическому изменению вслед за изменениями общенационального законодательства <1>.

--------------------------------

<1> Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Оптимизация взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в современных условиях // Государственное и муниципальное управление в России: реформы и перспективы развития. Волгоград, 2005. С. 61.

В современной теории муниципального управления предусматриваются две основные формы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: передача полномочий и делегирование полномочий. Под передачей полномочий понимается способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие органа государственной власти исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов местного самоуправления. При этом срок такой передачи, как правило, не оговаривается. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, как правило, происходит в форме передачи полномочий.

Делегирование полномочий - это предоставление органам государственной власти принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно. Исходя из этого, следует обратить внимание на различия в содержании понятия "передача полномочий", которая происходит на постоянной и безусловной основе, расширяя перечень вопросов ведения муниципального образования, и "делегирования полномочий", которое осуществляется на временной основе с соблюдением определенных требований, расширяя лишь компетенцию отдельных муниципальных органов.

Возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями закрепляется в Конституции Российской Федерации. В соответствии с ней в компетенцию органов местного самоуправления помимо вопросов местного значения могут входить и отдельные государственные полномочия, которые им передаются государством. До сих пор на федеральном уровне вопрос о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями практически не регулировался. Закреплялось только, что передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления должна осуществляться с передачей денежных средств, необходимых для их осуществления.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может производиться только законом: федеральным и региональным. Закон также содержит перечень требований, предъявляемых к законам о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Они должны содержать:

1) вид или наименование муниципального образования;

2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из государственных бюджетов для осуществления переданных полномочий;

4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных переданных государственных полномочий;

5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных переданных государственных полномочий;

7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Если в законе о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями о сроке наделения ничего не сказано и иное не вытекает из действующего законодательства, то следует понимать, что полномочия передаются бессрочно.

При определении, относится ли конкретное полномочие, возложенное на орган местного самоуправления, к государственным, органы власти теперь руководствуются статьями 14 - 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Если указанное полномочие входит в перечень вопросов местного значения для данного типа муниципального образования, то оно является муниципальным, в противном случае это государственное полномочие, которое требует отдельного финансирования.

Наиболее часто на практике органы государственной власти субъектов РФ передают органам местного самоуправления полномочия в следующих областях:

а) государственной регистрации актов гражданского состояния;

б) лицензирования розничной продажи алкогольной продукции;

в) лицензирования деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов;

г) лицензирования образовательной деятельности муниципальных образовательных учреждений;

д) назначения и выплаты компенсационных выплат;

е) ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности;

ж) медико-социальной экспертизы;

з) установления значений отдельных корректирующих коэффициентов для расчета единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности;

и) порядка пользования отдельными природными ресурсами;

к) формирования и организации деятельности административных комиссий на территориях субъектов Российской Федерации и т.д. <1>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий А.А. Подсумковой, С.Е. Чаннова к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (отв. ред. С.Е. Чаннов) включен в информационный банк согласно публикации - Ось-89, 2008 (издание четвертое, переработанное).

<1> Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". М.: Ось-89, 2007. С. 243.

Представляется, что передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления допустима в тех случаях, когда последние способны более эффективно их реализовать.

В законах субъектов РФ чаще всего указывают следующие основания прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий:

1) истечение срока, на который были переданы указанные полномочия;

2) признание органами государственной власти субъекта Федерации нецелесообразности дальнейшего осуществления полномочий органами местного самоуправления, в том числе из-за невыполнения или ненадлежащего выполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

3) невозможность обеспечения ранее переданных государственных полномочий необходимыми материальными и финансовыми средствами;

4) систематическое нарушение законодательства органами местного самоуправления при реализации переданных государственных полномочий;

5) неоднократные обращения и жалобы физических и юридических лиц на ненадлежащее осуществление органом местного самоуправления переданных государственных полномочий;

6) принятие федерального нормативного акта, изменяющего правовое регулирование в данной сфере;

7) отказ органов местного самоуправления от дальнейшей реализации полномочий <1>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий А.А. Подсумковой, С.Е. Чаннова к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (отв. ред. С.Е. Чаннов) включен в информационный банк согласно публикации - Ось-89, 2008 (издание четвертое, переработанное).

<1> Там же. С. 253.

Таким образом, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется на основе следующих принципов:

а) осуществление данной процедуры только посредством закона;

б) соразмерность передаваемых государственных полномочий возможностям муниципального образования;

в) материально-финансовая обеспеченность передаваемых государственных полномочий;

г) контроль со стороны государства за осуществлением органами местного самоуправления отдельных переданных государственных полномочий.

Передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления позволяет решить ряд задач, актуальных не только для муниципальных образований, но и для региона, государства в целом. Это, в частности:

1) содействие децентрализации государственной власти, развитию самоуправленческих начал в жизни общества;

2) обеспечение участия народа в осуществлении властных полномочий, властеотношений <1>;

--------------------------------

<1> Муниципальное право / Под общ. ред. Ю.А. Дмитриева. М.: Изд-во "Эксмо", 2005. С. 1011.

3) повышение эффективного реагирования на разнообразные интересы и устремления местных сообществ, отдельных граждан;

4) осуществление более качественного и компетентного руководства социальными процессами, процессами принятия и осуществления управленческих решений, реализации задач местного значения;

5) создание рычагов более гибкого реагирования на требования, формулируемые характером переходного этапа в стране.

Контрольные вопросы и задания

1. Какую роль в системе государственной власти играют органы местного самоуправления?

2. Какие общие черты присущи региональному управления и местному самоуправлению?

3. В чем специфика современной муниципальной власти?

4. На основе каких принципов строятся взаимоотношения между государственными органами и органами местного самоуправления?

5. Какие функции в области местного самоуправления осуществляют органы государственной власти субъекта РФ?

6. В каких основных формах осуществляется взаимодействие органов государственной и муниципальной власти?

7. Какие цели и задачи определены в Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления?

8. В каких формах осуществляется государственная поддержка местного самоуправления?

9. Какие полномочия органы государственной власти субъектов РФ наиболее часто передают органам местного самоуправления?

10. Какие требования предъявляются к закону о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями?

Тесты

Выберите правильный вариант.

1. Конституция Российской Федерации:

1) выделила органы местного самоуправления из системы органов государственной власти;

2) включила органы местного самоуправления в систему органов государственной власти;

3) определила местное самоуправление как общественное объединение;

4) не регламентирует данный вопрос.

2. Органы государственной власти субъекта РФ вправе:

1) решать вопросы местного значения;

2) регулировать отношения, связанные с местным самоуправлением;

3) давать органам местного самоуправления обязательные указания;

4) отменять муниципальные правовые акты, противоречащие законам субъекта РФ.

3. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется:

1) федеральными законами, законами субъектов РФ;

2) указами Президента РФ;

3) указами высших должностных лиц субъекта РФ;

4) муниципальными правовыми актами.

4. Федеральный закон, закон субъекта РФ о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должен содержать следующие сведения:

1) сумму субвенции, предоставляемой данному муниципальному образованию;

2) порядок отчетности органов местного самоуправления перед населением об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

3) формы контроля органов государственной власти за осуществлением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;

4) все вышеперечисленное.

5. По вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий органы государственной власти вправе:

1) издавать обязательные для исполнения органами местного самоуправления нормативные правовые акты;

2) приостанавливать действие муниципальных правовых актов, противоречащих государственным нормативно-правовым актам;

3) отменять муниципальные правовые акты, противоречащие государственным нормативно-правовым актам;

4) все вышеперечисленное.

6. Органы местного самоуправления за неисполнение или ненадлежащее исполнение переданных им отдельных государственных полномочий:

1) несут полную ответственность;

2) несут ответственность, только если их действия были признаны незаконными в судебном порядке;

3) несут ответственность, только если эти полномочия были обеспечены финансовыми и материальными ресурсами.

4) не несут ответственности.

7. Органы государственной власти:

1) осуществляют контроль за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

2) осуществляют контроль только за использованием органами местного самоуправления предоставленных материальных ресурсов;

3) осуществляют контроль только за использованием органами местного самоуправления предоставленных финансовых средств;

4) все вышеперечисленное.

8. Органы государственной власти за неосуществление или неэффективное осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, вправе устанавливать:

1) дисциплинарную ответственность;

2) административную ответственность;

3) уголовную ответственность;

4) не вправе устанавливать никакую меру ответственности.

9. Органы государственной власти обязаны:

1) компенсировать органам местного самоуправления дополнительные расходы, возникшие в результате решений, принятых органами государственной власти;

2) финансово обеспечить переданные органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия;

3) осуществлять государственную поддержку местного самоуправления;

4) все вышеперечисленное.

10. Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед:

1) населением муниципального образования;

2) государством;

3) физическими и юридическими лицами;

4) все вышеперечисленное.

11. В установленных законом случаях глава муниципального образования может быть отрешен от должности:

1) постановлением законодательного (представительного) органа субъекта РФ;

2) указом (постановлением) главы субъекта РФ;

3) прокурором субъекта РФ;

4) представительным органом муниципального образования.

12. В случае если представительным органом муниципального образования был принят местный нормативный акт, противоречащий вышестоящим нормативным актам и не исполнено решение суда об его отмене, после соответствующей процедуры:

1) он может быть распущен законодательным органом государственной власти субъекта РФ;

2) он может быть распущен главой субъекта РФ;

3) он может быть распущен главой муниципального образования;

4) он продолжает действовать, как и прежде.

13. В законодательно закрепленных случаях органы государственной власти вправе осуществлять полномочия органов местного самоуправления:

1) временно;

2) постоянно;

3) никогда не вправе;

4) данный вопрос законодательно не регламентируется.

14. В каком нормативном правовом акте устанавливаются полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления:

1) Конституция Российской Федерации;

2) Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

3) закон субъекта РФ о местном самоуправлении;

4) устав муниципального образования.

15. Конституция Российской Федерации (ст. 72) закрепляет, что установление общих принципов организации местного самоуправления находится в ведении:

1) Российской Федерации;

2) субъектов Российской Федерации;

3) совместном Российской Федерации и ее субъектов;

4) муниципальных образований.

16. К полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации в области местного самоуправления не относятся:

1) принятие законов субъектов РФ о местном самоуправлении;

2) контроль за реализацией органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;

3) формирование органов местного самоуправления и назначение их должностных лиц;

4) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Глава 9. ФИНАНСОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ

Дата добавления: 2014-10-15