Ситуаций 3 страница

Для ликвидации чрезвычайных ситуаций Закон предусматри­вает создание и использование резервов финансовых и материаль-, ных ресурсов (ст. 25). Такие резервы создаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, а также органами местного самоуправления заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций.

Что касается зон экологического бедствия, то порядок их объ­явления, как и их правовой режим в целом, не урегулирован За­коном об охране окружающей среды. В связи с этим обратимся к проекту Федерального закона «О статусе зон экологического бед­ствия и регулировании хозяйственной и иной деятельности на их территории».

Проектом предусмотрены основания для инициирования объ­явления территории зоной экологического бедствия (ст. 10). Такое инициирование может осуществляться в случае возникно­вения негативных изменений в окружающей среде на значитель­ной территории. Для инициирования решения учитываются оп­ределенные последствия негативных изменений в состоянии окружающей среды. К ним относятся:

• возникновение реальной угрозы здоровью людей, проявившее­ся в значительном увеличении уровня заболеваемости населения;

• деградация экологических систем;

• резкое ухудшение природных условий хозяйственной и иной деятельности на соответствующей территории.

582 XXIII. Правовой режим экологически неблагополучных территорий

5. Правовой режим экологически неблагополучной территории

При этом инициирование объявления территории зоной эко­логического бедствия производится лишь при невозможности устранить негативные изменения без применения чрезвычайных мер со стороны государства.

С целью обоснованности принятия решения о придании терри­тории статуса зоны экологического бедствия состояние окружаю­щей среды оценивается на основе определенных критериев. Кри­терии экологического бедствия разрабатываются специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды. После согласования со спе­циально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения критерии утверждаются Правительст­вом РФ.

Законопроектом предусмотрены требования о границах зоны экологического бедствия. Ее административные границы уста­навливаются по границе наименьшей административно-террито­риальной единицы или установленных границ хозяйственных объектов и комплексов, в пределах которых характеристики со­стояния окружающей среды и здоровья населения соответствуют критериям экологического бедствия территорий. В случае, если зона экологического бедствия расположена на территории не­скольких смежных административно-территориальных единиц, границей зоны экологического бедствия является внешняя гра­ница этих административно-территориальных образований.

Законопроект устанавливает круг субъектов, которые могут инициировать придание территории статуса зоны экологического бедствия. Ими являются:

• органы местного самоуправления;

• органы государственной власти Российской Федерации;

• органы государственной власти субъектов РФ;

• федеральные органы исполнительной власти в области охра­ны окружающей среды и их территориальные подразделения на местах.

Граждане, общественные объединения, организации и полити­ческие партии также вправе участвовать в принятии решений по приданию статуса зоны экологического бедствия, осуществлению хозяйственной и иной деятельности на ее территории и снятию ста­туса зоны экологического бедствия. По вопросам зон экологическо­го бедствия названные субъекты обладают широкими правами:

• выступать инициаторами придания и снятия статуса зоны экологического бедствия территории, на которой они проживают;

• запрашивать и получать в федеральных органах государствен­ной власти, органах государственной власти субъектов РФ, органах местного самоуправления и Дирекции федеральной целевой про­граммы по выводу территории из состояния экологического бедст­вия необходимую информацию о состоянии окружающей среды и здоровья населения на территории зоны экологического бедствия;

• принимать участие в обсуждении вопросов об установлении административных границ зон экологического бедствия, разра­ботке проекта федеральной целевой программы мероприятий по выводу территорий из состояния экологического бедствия и реа­лизации этих мероприятий;

• инициировать введение ограничений и прекращение хозяй­ственной и иной деятельности, запрет на использование природ­ных ресурсов;

• принимать участие в обсуждении вопросов об установлении ограничений и о прекращении хозяйственной и иной деятельнос­ти, запрете на использование природных ресурсов и переселении граждан с загрязненных территорий;

• оказывать содействие проведению работ по восстановлению объектов окружающей среды.

В порядке придания территории статуса зоны экологического бедствия законопроект отводит особую роль органам местного самоуправления и (или) органам государственной власти субъек­та РФ. При установлении обоснованности придания территории статуса зоны экологического бедствия эти органы подготавлива­ют материалы для представления на государственную экологи­ческую экспертизу. С этой целью они организуют:

• подготовку материалов, обосновывающих необходимость придания территории статуса зоны экологического бедствия, включая материалы по оценке состояния окружающей среды и здоровья населения, и подтверждающих превышение критериев экологического бедствия;

• разработку проекта федеральной целевой программы по вы­воду территории из состояния экологического бедствия;

• проведение обсуждения с населением и общественными ор­ганизациями разработанных документов.

Представляется, что наряду с органами местного самоуправле­ния и органами государственной власти субъектов РФ особую роль в инициировании и обосновании решения о придании эколо­гически деградированной территории статуса зоны экологическо­го бедствия должны играть природоохранные органы. Специали­зированные органы в отличие от органов публичной власти

584 XXIII. Правовой режим экологически неблагополучных территорий

исходно призваны решать задачи не только охраны окружающей среды, но и восстановления ее состояния на деградированных тер­риториях. Поэтому прежде всего им должна принадлежать ини­циатива принятия решения о ее объявлении зоной экологическо­го бедствия. В' связи с этим в рассматриваемый законопроект важно внести соответствующее дополнение.

Следующая стадия в процедуре принятия решения об объяв­лении зоны экологического бедствия — проведение государствен­ной экологической экспертизы подготовленных материалов, обо­сновывающих придание территории статуса зоны экологического бедствия, и проекта федеральной целевой программы по выводу территории из состояния экологического бедствия. При положи­тельном заключении государственной экологической экспертизы специалвно уполномоченный орган в области охраны окружаю­щей среды направляет материалы, касающиеся зон экологичес­кого бедствия, в специально уполномоченный орган в области разработки и реализации государственной социально-экономи­ческой политики для рассмотрения их в установленном порядке.

В соответствии с законопроектом решение о придании терри­тории статуса зоны экологического бедствия принимает Прави­тельство РФ. Оно же утверждает федеральную целевую програм­му по выводу территории из состояния экологического бедствия. Решение Правительством РФ должно быть принято не позднее одного месяца со дня представления соответствующих докумен­тов. Решение об отказе в придании территории статуса зоны эко­логического бедствия должно быть аргументировано и доведено до инициатора объявления территории зоной экологического бед­ствия, субъекта РФ и органа местного самоуправления. Отрица­тельное решение Правительства РФ может быть обжаловано в су­дебном порядке.

Вопрос об уровне принятия такого решения принципиален для федеративного государства. В какой мере обоснованна позиция представительного органа о принятии этого решения лишь на феде­ральном уровне? Такой же подход был реализован законодателем в ст. 58 и 59 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды». С нашей точки зрения, этот подход научно не вполне обо­снован.

С чем связано решение федерального законодателя и означает ли это, что субъекты РФ не могут сами принять решение об объ­явлении на своей территории зоны экологического бедствия? Думается, что принимая решение об объявлении экологически неблагополучных территорий на национальном уровне, законода-

5. Правовой режим экологически неблагополучной территории

тель исходил прежде всего из того, что финансирование меро­приятий, связанных с восстановлением благоприятного состоя­ния природы, будет осуществляться в том числе за счет средств федерального бюджета. Но это вовсе не означает, что субъекты Федерации не могут сами принять решение об объявлении терри­торий соответствующими зонами. Более того, субъекты РФ, осно­вываясь на ст. 72 Конституции России и исходя из своих эколо­гических интересов, могут и должны проявлять активность в этом направлении. Такое суждение подтверждается, в частности, Экологическим кодексом Республики Башкортостан, в соответст­вии с которым Верховный Совет Республики, а также Президент Республики наделены правом объявлять как зоны чрезвычайной экологической ситуации, так и зоны экологического бедствия (ст. 60, 61). При этом, правда, встает вопрос: вправе ли субъект РФ предусматривать в своем законе финансирование мероприя­тий по оздоровлению окружающей среды в зонах за счет средств федерального бюджета, как это сделано в упомянутом Кодексе? Думается, что этого они делать не могут.

Основным документом, регулирующим деятельность предпри­ятий, организаций и физических лиц по выполнению мероприя­тий, обеспечивающих соблюдение режима зоны экологического бедствия, является федеральная целевая программа по выводу территории из состояния экологического бедствия. Основной ее целью является улучшение состояния окружающей среды и здо­ровья населения, обеспечивающее снятие статуса зоны экологи­ческого бедствия.

Согласно проекту Закона проект федеральной целевой про­граммы по выводу территорий из состояния экологического бед­ствия разрабатывается органами местного самоуправления. При этом используются средства органов местного самоуправления, предприятий и организаций, расположенных на территории зоны экологического бедствия, а также средства федерального бюдже­та и бюджета соответствующего субъекта РФ.

Посредством федеральной целевой программы должны преду­сматриваться мероприятия, направленные на решение задач: снижения уровня негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой на территории зоны экологичес­кого бедствия, на окружающую среду и здоровье населения; улуч­шения состояния водных ресурсов, атмосферного воздуха, почв, растительного и животного мира, природных ландшафтов; охра­ны и восстановления здоровья населения. Такие мероприятия носят производственно-технический, социальный, организацион-

586 XXIII. Правовой режим экологически неблагополучных территорий

ный, правовой и административный характер. Реализация меро­приятий сопровождается проведением государственного монито­ринга состояния окружающей среды на территории зоны эколо­гического бедствия и государственного социально-гигиеническо­го мониторинга'.

Управление реализацией федеральной целевой программы по выводу территории из состояния экологического бедствия осу­ществляется Дирекцией программы. Контроль за ходом ее выпол­нения проводит специально уполномоченный государственный орган по охране окружающей среды совместно с дирекцией про­граммы.

Реализация программы финансируется за счет средств пред­приятий и организаций, местного бюджета, бюджета субъекта РФ и федерального бюджета, а также других источников, преду­смотренных программой, в объемах, определенных для финанси­рования соответствующих мероприятий. Для консолидации фи­нансовых ресурсов дирекция программы по согласованию со специально уполномоченным государственным органом по охра­не окружающей среды создает фонд реализации программы.

В соответствии с пояснительной запиской к проекту Федераль­ного закона «О статусе зон экологического бедствия и регулирова­нии хозяйственной и иной деятельности на их территории» анализ существующего положения в регионах показывает, что на ближай­шие 5—10 лет общее число территорий, на которые может распро­страняться действие этого закона, не превысит десяти. Таким обра­зом, до 2010 г. могут быть разработаны и утверждены не более 10 указанных федеральных целевых программ. Опыт разработки ана­логичных федеральных целевых программ показывает, что стои­мость разработки и реализации федеральной целевой программы по выводу территорий из состояния экологического бедствия составля­ет ориентировочно 5—10 млрд руб. в ценах 2000 г. Следовательно, общая потребность в финансовых ресурсах на реализацию данного законопроекта до 2010 г. составит, в среднем, около 75 млрд руб., или около 8 млрд руб. в год.

Учитывая, что в соответствии с утвержденными требованиями к федеральным целевым программам финансирование из бюдже­та должно составлять не более 10—15%, можно оценить средне­годовую потребность в финансировании из федерального бюджета не более 1 млрд руб. Причем исходя из принятого порядка и сро­ков утверждения этих программ, реальное финансирование из бюджета потребуется не ранее 2003 г. в размерах, не превышаю­щих 0,2—0,3 млрд руб.

5. Правовой режим экологически неблагополучной территории

Особенностью правового режима зон экологического бедствия является специальный режим природопользования в ее пределах. На территориях зон экологического бедствия:

• ограничивается хозяйственная и иная деятельность, ухуд­шающая состояние окружающей среды и использование природ­ных ресурсов;

• разрешается строительство новых объектов, деятельность которых обеспечит снижение загрязнения окружающей среды, а также объектов, обеспечивающих социальные потребности насе­ления, проживающего на территории зоны;

• предусматриваются условия приватизации государственной собственности, обеспечивающие переход к новому собственнику обязанностей по восстановлению нарушенных объектов окружаю­щей среды и выполнению мероприятий федеральной целевой про­граммы по выводу территории из состояния экологического бед­ствия;

• вводится система обязательного страхования экологических рисков для юридических и физических лиц, учитывающая более высокую степень опасности осуществления хозяйственной дея­тельности и вероятности ухудшения здоровья населения.

Одновременно на территории зоны экологического бедствия реализуется комплекс мероприятий, направленных на снижение воздействия неблагоприятных факторов окружающей среды, включая:

• организацию снабжения населения качественной питьевой водой;

• обеспечение постоянного снижения выбросов и сбросов за­грязняющих веществ в окружающую среду;

• проведение мероприятий, направленных на профилактику и коррекцию здоровья населения, отнесенного к группе риска (обеспечение качественными продуктами питания, пищевыми до­бавками, витаминами, специальными препаратами, организация оздоровительных мероприятий для детского населения и др.);

• организацию специального медицинского наблюдения, ле­чения и оздоровления населения;

• решение социальных проблем территории (обеспечение jsa-нятости населения, обеспечение жильем и др.).

Согласно законопроекту на территории зон экологического бедствия должно вводиться обязательное страхование экологи­ческих рисков для:

• организаций, оказывающих негативное воздействие на ок­ружающую среду;

588 XXIII. Правовой режим экологически неблагополучных территорий

• видов деятельности, связанных с риском возникновения аварий, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.

Перечни организаций, расположенных на территории зоны экологическогб бедствия, и видов деятельности на такой террито­рии, подлежащих обязательному страхованию экологических рисков, утверждаются в составе федеральной целевой программы по выводу территорий из состояния экологического бедствия.

Специфическим элементом правового режима экологически неблагополучной территории является также снятие особого ста­туса такой территории. В соответствии с проектом Федерального закона «О статусе зон экологического бедствия и регулировании хозяйственной и иной деятельности на их территории» статус зоны экологического бедствия снимается по выполнении меро­приятий федеральной целевой программы по выводу территории из состояния экологического бедствия, когда показатели состоя­ния окружающей среды и здоровья населения становятся ниже критериев экологического бедствия.

Основанием для снятия статуса зоны экологического бедствия служит представление федерального специально уполномоченно­го органа в области охраны окружающей среды о выполнении фе­деральной целевой программы по выводу территории из состоя­ния экологического бедствия, базирующееся на данных экологи­ческого и социально-гигиенического мониторингов и экологичес­кого аудита. Инициировать снятие статуса зоны экологического бедствия могут органы местного самоуправления, органы госу­дарственной власти субъектов РФ или государственные специаль­но уполномоченные органы в области охраны окружающей среды субъектов РФ. Решение о снятии статуса зоны экологического бедствия принимает орган, установивший статус зоны экологи­ческого бедствия, т.е. Правительство РФ.

Если законодателем будет воспринято предложение о праве субъектов РФ принимать решение об объявлении зоны экологи­ческого бедствия, то соответственно на уровне субъектов должно приниматься и решение о снятии статуса зоны экологического бедствия.

Дата добавления: 2014-11-25