Развитие системы экспертиз в 80-е гг. XX в

Развитие экологической экспертизы и ОВОС в России

Официальным началом деятельности по ОВОС в наглей стране
принято считать 1985 г., когда были утверждены СНиП 1.02.01-85
«О составе, порядке разработки, согласования и утверждения про-
ектно-сметной документации на строительство предприятий, зда-
ний и сооружений», где в прил. 4 «Охрана окружающей природной
среды» появилась рекомендация, согласно которой этот раздел
рабочего проекта строительства должен был содержать «комплек-
сную оценку оптимальности предусматриваемых технических ре-
шений по рациональному использованию природных ресурсов и
мероприятии по предотвращению отрицательного воздействия стро-
ительства и эксплуатации предприятия, сооружения на окружаю-
щую природную среду, включая флору и фауну».

В СССР именно хозяйственное законодательство включало опре-
деленные положения, направленные на предотвращение негатив-
ного воздействия на окружающую среду. Нормы и правила плани-
рования и проектирования содержали, наряду с техническими,
природоохранные и санитарные стандарты, а также определенные
требования по проведению инженерных и экологических расче-
тов, изысканий по оформлению проектной документации. Напри-
мер, начиная с 70-х гг. XX в., существовало требование о включе-
нии в большинство видов проектной документации раздела «Охрана
окружающей природной среды», описывающего проектируемые
природоохранные меры.

Кроме того, для осуществления определенных видов деятель-
ности необходимы были согласования государственных органов,
отвечавших за охрану окружающей среды или ее отдельных ком-
понентов.

С середины 70-х гг. XX в. в СССР активно внедрялась концепция
территориальных комплексных схем по охране природы (ТерКСОП),
которые часто разрабатывались параллельно с планами или про-
граммами территориального развития. ТерКСОПы были, по сути,
первой попыткой осуществить систематический анализ состояния
окружающей среды и прогноз его изменения при развитии отрас-
лей народного хозяйства.

На протяжении 80-х гг. XX в. СССР оказался затронут много-
численными экологическими проблемами (воздух городов, засо-
ление почв Средней Азии, обмеление Арала, загрязнение Волги,
Оби, Байкала и т.д.). Попытки разрешить их с помощью директив-
ных методов показали принципиальную недостаточность существу-
ющих механизмов учета экологических факторов при принятии
хозяйственных решений.

Частью процесса принятия решений была оценка намечаемой
деятельности специальными комитетами экспертов, входившими в
состав Госплана СССР, Госстроя СССР, ряда других министерств
и региональных органов власти. Всего к середине 80-х гг. насчитыва-
лось примерно 900 таких экспертных комитетов. Проект, план или
программа не могли вступить в стадию реализации до принятия
«положительного заключения» соответствующей экспертизы.

Обязательность экологической экспертизы проектов и необхо-
димость разработки соответствующих нормативно-правовых актов
были сформулированы в Постановлении Верховного Совета СССР
«О соблюдении требований законодательства по охране природы
И рациональному использованию природных ресурсов» от 20.11.85.
Вскоре Госстрой СССР принял «Инструкцию о составе, порядке
разработки, согласования и утверждения проектно-сметной доку-

ментации на строительство предприятий, зданий и сооружений»
(1985), согласно которой проектная документация должна была
включать комплексную оценку предусматриваемых технических
решений по рациональному использованию природных ресурсов
и мероприятий по предотвращению отрицательного воздействия
строительства и эксплуатации объекта на окружающую среду.

Именно это положение о комплексной оценке послужило прото-
типом введенной позднее ОВОС, удостоверяющей экологическую
допустимость реализации проекта, т.е. первый механизм экологи-
ческой оценки в СССР был создан на основе практики проведе-
ния экспертиз. Важную роль в его создании сыграла и обществен-
ность, обеспокоенная келейными решениями о реализации таких
крупных проектов, как поворот северных рек и строительство Ка-
тунской ГЭС. Беспокойство вызывали не столько возможные по-
следствия осуществления конкретных проектов, сколько отсутствие
процедуры экспертной оценки, независимой от ведомств-заказ-
чиков.

Таким образом, ОВОС как совокупность этапов, процедур и
операций по учету экологических требований и условий при под-
готовке и принятии хозяйственных решений в нашей стране была
инициирована в 1988 г. ГЭЭ. До этого времени она была уделом, в
основном, коллективов ученых, которые прогнозировали измене-
ния состояния окружающей среды, происходящие под влиянием
антропогенной деятельности.

Для методического обеспечения процесса ОВОС Главная госу-
дарственная экологическая экспертиза от лица Госкомприроды
СССР взяла на себя функции разработчика нормативной базы де-
ятельности по ней, ответственность за проведение которой возла-
галась на инициатора/заказчика намечаемой хозяйственной дея-
тельности. В течение следующих пяти лет МПР России подготови-
ло серию методических документов, регламентирующих процесс
ОВОС на стадии разработки технико-экономического обоснова-
ния/проекта строительства хозяйственного объекта на новом зе-
мельном участке.

Верховный Совет 27.11.89 принял Указ № 827-1 «О неотлож-
ных мерах по улучшению экологической ситуации», который за-
прещал финансирование проектов и программ, не имевших поло-
жительного заключения ГЭЭ, а уже в декабре 1989 г. Госкомпри-
роды циркулярным письмом ввел процедуру оценки воздействия
на окружающую среду. Отделам ГЭЭ запрещалось принимать на
экспертизу проекты, не содержащие результатов оценки ОВОС.

Одновременно Госкомприродой СССР был издан приказ, обя-
зывавший заказчиков представлять проектную документацию на
экологическую экспертизу и включать в ее состав результаты про-
ведения ОВОС. В обязанности Госкомприроды входило рассмотре-
ние переданной документации в течение сорока пяти дней и под-

готовка заключений, выводы которых носили обязательный ха-
рактер.

Экологическая переориентация деятельности института проек-
тирования и соответствующие структурные изменения в проект-
ных организациях начались по существу в 1992 г., когда тер-
риториальные органы системы Госкомприроды СССР получили
указание от руководства Комитета не принимать на ГЭЭ обосно-
вывающую документацию без информации об использовании в
проектных решениях результатов проведения ОВОС. В том же году
была утверждена «Временная инструкция о порядке проведения
оценки воздействия на окружающую среду при разработке техни-
ко-экономических обоснований (расчетов) и проектов строитель-
ства народно-хозяйственных объектов и комплексов» (со сроком
действия до 01.01.92), которая впервые использовала аббревиату-
ру «ОВОС» и явилась первым нормативным документом в этой
области.

В соответствии с данной Инструкцией результаты ОВОС подле-
жали рассмотрению отделами ГЭЭ. Впоследствии Инструкция была
Использована рядом министерств и ведомств для разработки от-
раслевых инструктивно-методических документов по ОВОС. До
настоящего времени она используется в некоторых странах СНГ
(например, в Беларуси), а в других послужила основой для созда-
ния национальных процедур ОВОС (например, в Казахстане).

На основе Временной инструкции более 20 министерств и ве-
домств утвердили по согласованию с Госкомприроды СССР от-
раслевые инструкции по проведению ОВОС, которые стали пер-
вым «эшелоном» нормативной базы по ней. Основной целью раз-
работки отраслевой нормативной базы по ОВОС был максималь-
ный учет специфики воздействия на окружающую среду, исходя
из знания особенностей используемых технологий при подготовке
обосновывающей документации на развитие предприятия.

После подписания «Конвенции об оценке воздействия на окру-
жающую среду в трансграничном контексте» (Конвенция Эспоо,
1991) в СССР сложилась существующая и поныне в России систе-
ма ЭО.

Советское природоохранное законодательство продолжало дей-
ствовать в России, за исключением тех случаев, когда принима-
лись новые российские законодательные акты, заменяющие или
отменяющие его. В Законе РСФСР «Об охране окружающей при-
родной среды» ГЭЭ был придан обязательный характер. Ей должна
была подвергаться плановая и проектная документация, включая
технико-экономические обоснования всех проектов вне зависи-
мости от их масштаба и предметной области. Была предусмотрена
также возможность проведения ОЭЭ. Реализация проектов без по-
ложительного заключения государственной экологической экспер-
тизы запрещалась.

Вслед за Временной инструкцией Советом министров утверж-
дается «Положение о государственной экологической экспертизе»
(1993), которое оставалось основным нормативным актом в этой
сфере до принятия в конце 1995 г. нового Федерального закона
«Об экологической экспертизе».

В 1994 г. было утверждено «Положение об оценке воздействия
на окружающую среду в Российской Федерации». В нем говори-
лось, что ОВОС является составной частью процесса принятия
решений, и подчеркивалась необходимость ее проведения на са-
мой ранней стадии разработки проекта. Процедура и содержание
ОВОС в основном соответствовали зарубежным подходам к ЭО.

В окончательном варианте приведена следующая формулиров-
ка: «Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) — проце-
дура учета экологических требований законодательства Российс-
кой Федерации при подготовке и принятии решений о социаль-
но-экономическом развитии общества». Роль ОВОС сводилась, в
первую очередь, к регулированию нормируемых воздействий.

С принятием Федерального закона «Об экологической экспер-
тизе» и ряда связанных с ним нормативных актов, в частности,
«Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и
иной деятельности на окружающую среду в Российской Федера-
ции», законов и кодексов по природопользованию, Федерального
закона «Об охране окружающей среды» (2002), региональных за-
конов и подзаконных актов о лицензировании природопользова-
ния сформировалась, в общих чертах, современная российская
система ЭО.

1.4.2. Роль «Положения об оценке воздействия...» в системе экологической оценки в России

Российское законодательство по ЭО включает большое количе-
ство нормативно-законодательных документов, изданных различ-
ными ведомствами и использующих подчас различающуюся тер-
минологию, а подходы, рекомендуемые в этих документах, не все-
гда полностью соответствуют друг другу даже в том, что касается
основных понятий. Ключевыми нормативно-законодательными
актами в области экологической оценки в России, несомненно,
являются Федеральный закон «Об экологической экспертизе» и
«Положение об оценке воздействия...» 2000 г. Они определяют об-
щие принципы, а также регулируют как права и обязанности уча-
стников процесса экологической оценки, так и порядок их взаи-
модействия.

Система ЭО содержит такие элементы, как ГЭЭ и ОЭЭ, регу-
лируемые экологическим законодательством, принципы и прави-
ла подготовки прединвестиционной, предпроектной и проектной
документации, отраженные в СП и СНиПах, ведомственных ин-

струкциях, нормах участия общественности, содержащихся в за-
конодательстве по градостроительству и землепользованию, и т.д.
Более того, многие из вышеуказанных элементов регулируются не
только на федеральном, но и на региональном уровне, а обилие
ведомственных инструкций, порядков, правил, положений пре-
допределяет возможную внутреннюю противоречивость элементов
этой системы.

Нормативно-правовые документы по ЭО должны избегать вве-
дения требовании, противоречащих уже существующим, что, по
мнению авторов, делает новое Положение более совершенным. Оно
вводит ряд определений, принципов и подходов, объединяющих
ее существующие элементы в единую систему и показывающих
возможные направления развития этой системы.

В частности, Положение характеризует национальную процедуру
оценки воздействия как собственно оценку воздействия, проводи-
мую заказчиком, и как экологическую экспертизу.

Само понятие «оценки воздействия намечаемой деятельности
на окружающую среду» по определению включает не только выяв-
ление и анализ возможных воздействий, но и разработку мер по
их уменьшению, а также учет общественного мнения, что подра-
зумевает взаимодействие с заинтересованными сторонами. Кроме
того, Положение дает принципиально важные определения участ-
никам оценки воздействия на окружающую среду, заказчику, а
также разъясняет понятие «материалы по оценке воздействия».

Таким образом, утверждение процедуры ОВОС в России нача-
лось не законодательным путем через основополагающий природо-
охранный закон, а через нормативную документацию органа госу-
дарственного управления, регулирующего непосредственно под-
готовку проектной документации по реализации хозяйственной
деятельности.

Безусловно, практика и опыт мирового сообщества в области
разрешения экологических проблем помогли России приступить к
разработке и освоению методологии ОВОС и начать применять ее
при подготовке хозяйственных решений. Принципиальное значе-
ние в организации этой деятельности имело создание ГЭЭ, ана-
лиз и обобщение результатов которой позволили сформулировать
цели, задачи проведения ОВОС, обозначить исполнителей и уча-
стников этого процесса, определить роль общественности и уста-
новить ответственность заказчика за нарушение правил в данной
области.

Контрольные вопросы

1. Какое место занимают международные конвенции и соглашения в
системе нормативно-правового обеспечения природоохранной деятель-
ности в Российской Федерации?

2. Какими основными федеральными законами определены правовые
отношения в области охраны окружающей среды, обеспечения экологи-
ческой безопасности, рационального природопользования?

3. Какими федеральными законами установлена уголовная и админис-
тративная ответственность за экологические правонарушения?

4. Опишите структуру Федерального закона «Об охране окружающей
среды».

5. Перечислите объекты охраны окружающей среды.

6. Перечислите особенности раздела, посвященного экологической
экспертизе, в Федеральном законе «Об охране окружающей среды».

7. В каком порядке определяется государственный экологический конт-
роль, предусмотренный Федеральным законом «Об охране окружающей
среды»?

8. Расскажите о системе законодательных и нормативно-правовых ак-
тов в области охраны окружающей природной среды, обеспечения эколо-
гической безопасности и рационального природопользования в Россий-
ской Федерации.

9. В каком порядке определяется юридическая сила нормативного пра-
вового акта на уровне Российской Федерации?

10. Какова цель экологического нормирования?

11. Какие виды ответственности предусмотрены в России за экологи-
ческие правонарушения?

12. Каковы главные направления деятельности в области инженерной
защиты окружающей среды?

13. Какими нормативными актами обеспечивается экологическая без-
опасность реализации проектов хозяйственной деятельности в Россий-
ской Федерации?

14. Как осуществляется управление природоохранной деятельностью в
Российской Федерации?

15. Чем важны принципы комплексности, региональности и ландшафт-
ный подход при проектировании различных объектов?

Дата добавления: 2014-11-26