Система приказного управления страной в XVI - XVII вв

О системе приказов в России 16-17 вв.

Тут я снова позволю себе быть не беспристрастным, ибо в конце концов, это не диссертация и не научная статья. Хотя в фактах постараюсь быть точным.

Но в самом деле: есть в науке такая традиция, что "ищут там, где светло". То есть, скажем, в физике работают там, где уже много наработано (и методология опытов, и измерений, и куча теорий). В истории изучают периоды, о которых дошло больше документов (в том числе, и поздних разработок, уже исторических). А между тем, люди жили непрерывно, и как раз период, от которого дошло меньше документов - быть может, куда более интересен и важен с точки зрения жизни народа и государства в целом, ибо далеко не все фиксируется. Как известно, даже если гуляешь с фотоаппаратом, самое интересное все равно проходит мимо...

Так вот, века 16 и 17 как-то мало разработаны отечественной наукой (такое впечатление, что серьезно ими стали заниматься лишь сейчас, и то небольшое число людей - почти все ссылки приводят к Мальцеву и Курбатову). Исключая, конечно, период Смуты (и то, видимо, благодаря восстанию Болотникова и ополчению Минина - то есть, из-за возможности рассмотреть классовую борьбу в это время). И век до того, и почти век после - есть некоторая "серая масса", о которой мы серьезно почти ничего не знаем. Эти периоды совершенно не "раскручены" ни кинематографом (вернее, фильмы есть - но там тоже все время показывают "грязных, диких и жестоких" - в общем, варваров), ни литературой, да и серьезных исторических работ маловато. В основном, опять же, публицистического характера - типа хороший или плохой Иван Грозный. А ведь не он один жил тогда в стране! И по большому счету, хотя личность Ивана сыграла определенную (в основном, отрицательную) роль в жизни страны, но сыграла она благодаря созданной тогда системе власти.

Причем создана эта система была не одномоментно, и, видимо, стихийно, в силу необходимости. А факт ее существования два века и даже больше (часть приказов уцелело и после Петра, а часть отделались "переименованием") говорит о ее работоспособности.

Вот ее я и хочу рассмотреть.

Приказы составляли, в современной терминологии, "исполнительную власть", тогда как законодательная принадлежала царю, боярской думе и Земским соборам.

Основным источником о деятельности приказов для нас является сочинение Котошихина (вообще говоря, перебежчика к шведам, сочинившего свое творение по заказу шведского короля). Вряд ли его можно назвать беспристрастным, а потому, вероятно, все хорошее, что он о нас пишет, следует несколько усилить, а все плохое - несколько ослабить. Но насколько именно - можно понять только из других источников.

Основным "альтернативным источником" является, бесспорно, Соборное уложение 1649 года, где подробно рассказывается о работе приказов и об их обязанностях. Но опять же - это типа "устава", "пожеланий", "должностных инструкций", от которых реальность часто отступает.

Истина же лежит, видимо, где-то между ними, и мы ее попробуем восстановить.

Соборное уложение выглядит на первый взгляд как "набор благих пожеланий за все хорошее против всего плохого".

Т.е., дьяки и окольничие не должны воровать, должны судить честно, по справедливости, а не по своему хотению или к своей выгоде. Правда, в Уложении предлагается и механизм отслеживания этого - есть "челобитные" в обход приказа, и если подобное будет доказано, то:

"А будет который боярин или околничей, или думной человек, или дияк, или иной какой судья, исца или ответчика по посулом, или по дружбе, или по недружбе правого обвинит, а виноватого оправит, а сыщется про то допряма, и на тех судьях взяти исцов иск втрое, и отдати исцу, да и пошлины и пересуд и правой десяток възяти на государя на них же. Да за ту же вину у боярина, и у околничего, и у думного человека отняти честь. А будет который судья такую неправду учинит не из думных людей, и тем учинити торговая казнь, и въпередь им у дела не быти.

6. Да и в городех воеводам и дияком и всяким приказным людем за такия неправды чинити тот же указ"

То есть, пойманные с поличным отлучались от всяких государственных дел.

В изложении наказаний, при всей их суровости, нельзя не признать их разумность. Строго отграничивается умышленное деяние от неумышленного - если за умышленное положено "сделать виноватому вдвое против содеянного" (причем, и в случае убийства тоже - тяжесть смертной казни зависела от тяжести самого убийства), то за неумышленное (в т.ч., и убийство) могло и ничего не быть, или мог быть незначительный штраф. Не знаю, как именно тогда выясняли наличие умысла и существовала ли "презумпция невиновности", но думаю, что, хотя применение пыток тоже регламентировано (тогдашний "детектор лжи"), их популярность сильно преувеличена позднейшими сочинениями. Хотя, безусловно, к ним прибегали в отсутствие других средств выяснения истины.

Но суд - это была лишь одна функция приказов. Как уже сказано, приказы были прежде всего исполнительной властью, хотя совмещали и судейскую. С нашей нынешней точки зрения это выглядит "произволом". Но учтите сказанное выше: если кого поймали "на лжи", такие от всяких дел отлучались. Причем способы поймать были.

При этом, к чему такое приводит.

Законов получается необходимо лишь самую малость, лишь самое основное, то, что необходимо знать всем. Потом - на базе этих законов каждое ведомство, уже в рамках своей специализации, способно выносить решения наиболее адекватно относящееся к данному вопросу. Скажем, если бы сейчас существовала приказная система (а у нас постоянно возникает некоторый ее аналог, как будет показано в дальнейшем), то вопрос о том, считать ли интернет средством массовой коммуникации, не стоял бы. Он оказался бы в ведении "Связного приказа" (или, в случае массовости дел по этому ведомству, выделен был бы в отдельный приказ) и судил бы на основании того, приносит то или иное деяние "вред" или нет. Т.е., вопрос, что к чему относится, решался просто на основании принятия дел к рассмотрению в том или ином приказе (подсуден ему или нет), и если нет - создавался новый приказ или дела рассматривались лично царем.

В силу наличия разных приказов - а также отдельного Челобитного приказа, а позднее и приказа Тайных дел, подчиненных лично царю - человек, не уверенный в справедливости суда над ним (вернее, разбора его дела) в том приказе, к ведению которого оно относилось, мог подать челобитную царю, чтобы его дело слушал другой судья:

"А спорныя дела, которых в приказех зачем вершити будет не мощно, взносити ис приказов в доклад к государю царю и великому князю Алексею Михайловичю всея Русии, и к его государевым бояром и околничим и думным людем. А бояром и околничим и думным людем сидети в полате, и по государеву указу государевы всякия дела делати всем въместе.

А будет которой судья исцу будет недруг, а ответчику друг или свой, и о том истец учнет бити челом государю до суда, что ему перед тем судьею искати не мощно, такъже будет и ответчик до суда же учнет бити челом, что исцу его судья друг или свой и отвечати ему перед тем судьею не мощно, и тех исца и ответчика тому судии, на кого будет такое челобитье, не судити, а судити их иному судии, кому государь укажет".

http://stepanov01.narod.ru/library/sobornoe/sob10.htm

Кроме того, четко разделялось "Уголовное и Гражданское право" - был отдельный Разбойный приказ, занимавшийся именно уголовными делами - гражданские же дела были подсудны своим приказам.

Кроме судейских дел (в основном, гражданского характера - т.е., разбора всевозможных "челобитных от населения"), приказы занимались и проведением "решений вышестоящих инстанций в жизнь", то есть, исполнением указов.

Сходная структура власти могла быть и на местах - хотя воевода в крепость или в город назначался из Москвы (Разрядным приказом или лично царем), на месте он вполне мог создать свою систему приказов из местных людей, причем, опять же, создавая их по мере надобности (смотря какие дела приходилось чаще решать в каком месте)

Итак, приказы возникали спонтанно, по мере потребности - по сути, это было делегирование части полномочий (и, соответственно, дел) от царя (еще Великого князя) своим помощникам - боярам и дьякам. Во главе приказов стояли бояре или окольничие, назначаемые царем. В помощниках у них были дворяне, а "исполнителями", записывающими решения и ведущими "делопроизводство" - дьяки.

Как только возникал некоторый вопрос, требующий отдельного рассмотрения - создавался и соответствующий приказ. Если вопрос оказывался временным - приказ упразднялся; если число дел росло - рос и приказ. Так, Разрядный приказ насчитывал в штате более 400 человек (это был один из древнейших приказов), но большинство было небольшими, с одним-двумя-тремя "судьями" (главами приказов) и с двумя-тремя дьяками и подьячими.

Четкая аналогия с приказом есть в нынешних "комиссиях". Чрезвычайная комиссия, созданная для борьбы с бандитизмом (и контрреволюцией) благополучно превратилась в комитет, потом в министерство, не поменяв сути. А комиссии так же устраивают из "знатных людей" и нескольких "профессионалов" по данному вопросу для решения конкретного вопроса.

Может быть, приказов было "слишком много" - но опять же, в силу большей специализации дела решались более быстро. Редко когда какое дело переходило из одного приказа в другой. Если уж дело было "подсудно" данному ведомству - оно проходило по нему от начала и до конца.

Не было, скажем, некоего ведомства, аналогичному нашему "министерству обороны". Его функции были размазаны между Разрядным приказом, Стрелецким приказом, Рейтарским приказом, Казачим приказом, Оружейным приказом, Пушкарским приказом и Бронным приказом. На время войны еще создавался "приказ сбора ратных и даточных людей".

Однако если дело касается судебных вопросов - то ясно, что стрельцы будут обращаться в стрелецкий приказ, Пушкари - в пушкарский; если же кто не попадает под существующую классификацию - для того и есть отдельный "челобитный приказ", где, если подобных "неклассифицированных" дел окажется много, могут и выделить отдельный приказ.

Если же что-то касается проведения решения в жизнь, то опять же, каждое ведомство занимается чисто своими вопросами.

Создав флот, Петр тоже поначалу создал Адмиралтейский приказ и Воинский морской приказ - потом, однако, заменяет их Адмиралтейской канцелярией, занимавшейся поставкой судов, вооружением, снабжением, ремонтом, и Военно-морской канцелярией. Кроме формального переименования, происходит разделение не кругов вопросов, а некоторое "иерархическое" разделение. То есть, теперь вместо одной инстанции, человеку надо было побывать в двух.

Систему приказов обвиняют в "негибкости", тогда как именно она была куда более гибкой, чем система министерств. Возникая и исчезая по мере надобности, приказы осуществляли именно чуткую реакцию на потребности государства. Если какой-то вопрос требовал более пристального внимания - и приказ, ему соответствующий, тоже разрастался. Потом мог начать сокращаться.

Проблема была только в том, что в силу такой мобильности с архивами у них было туго. Дела велись на свитках, начиная с "исходного документа" - например, поданной челобитной - на которой порой и писался вердикт главы приказа. Если появлялись другие документы, отписки из других приказов - все они подклеивались друг к другу в большой свиток, на склейках ставились подписи, чтобы из дела нельзя было изъять никакую часть. Когда дело "разрешалось", о сохранности его, разумеется, не заботились (если только сам человек, чье дело рассматривалось, не хранил его у себя)

Впрочем, можно было - если бы возникла потребность - создать отдельный "архивный приказ", ведающий архивами всех остальных приказов.

Именно непостоянность состава приказов (и возможность в любой момент приказ сократить) делала систему намного более адекватной. Дьяки переходили из одного приказа в другой, бояре возвращались в Думу или в свои поместья, подьячие устраивались "нотариусами" - "площадными подьячими", за плату бравшиеся составлять челобитные и вести дела простых людей.

Она, как можно видеть, почти идеально отвечает запросам человека, желающего что-то реформировать: по каждой реформе создается "приказ", подготавливающий соответствующую реформу, планирующий ее сроки и материальное обеспечение - а потом и занимающийся ее воплощением в жизнь ("кто придумал, тот и водит").

Так что отказ от такой системы нашего "царя-реформатора", с моей точки зрения, может иметь только одно объяснение - стремление к слепому копированию запада, сколько бы Петра ни пытались от этого "отмазать".

Причем, полностью отказаться ему не удалось, и часть приказов обошлись переименованиями и переездами.

Разделение судебной и исполнительной власти, представляющееся нам сейчас чем-то само собой разумеющееся, вроде бы, ограждает нас от "произвола чиновников". Но не составляет труда при желании так же коррумпировать обе системы, как и одну. То есть, если мы исходим из представлений об изначальной порочности чиновников, то в любой системе распределения функций между ними смысла не будет.

Если же есть система отсева "недобросовестных чиновников" - на любом уровне, то объединение исполнительной и судебной властей гарантирует, что ситуаций, подобных случающимся ныне, не будет: скажем, суд постановил решить дело в пользу одного лица - а ответчик благополучно плюет на это решение. Или если один суд решил дело одним способом - а вышестоящая инстанция решила по-другому. В случае единой системы, если обе инстанции исходят из одних законов, и одна из них решает по-другому - это однозначное свидетельство недобросовестности и коррумпированности (или по меньшей мере, безграмотности) одной из них - значит, она полностью попадает под процитированное выше положение из Соборного уложения и будет разогнана.

Я не идеализирую систему приказов - там, конечно, были свои проблемы и заморочки. Но они есть в любой системе, и сказать, какая лучше, какая хуже, можно только сравнивая эффективность работы разных систем.

Показательно, что от приказной системы осталось намного меньше документов, чем от последующих периодов. Историков это расстраивает - но это говорит о гораздо меньшей бюрократии, а поскольку люди живут не ради историков, а ради непосредственной своей жизни, данный факт явно говорит в пользу системы приказов.

То же, что она работала два века (изменяя лишь состав приказов), и продолжала в измененном виде работать и после, говорит о ее жизнеспособности.

То, что после революции вернулись к некоторому ее аналогу - комиссиям и комиссариатам, некоторые из которых потом превратились в министерства - тоже говорит о ее "естественности". Интересно, что если до Петра система приказов, действительно, не справлялась с потоком дел, и требовалось увеличение числа чиновников (дьяков и подьячих) - по итогам реформ число чиновников выросло в РАЗЫ, а разделение обязанностей - вроде бы, призванное предотвратить коррумпированность, ибо сложнее подкупить двух независимых чиновников, чем одного, нет "тонкого места", куда можно надавить - привело к росту волокиты и, как ни странно, росту взятничества. Ибо просто взятки стали "перераспределяться" - "низам", непосредственно ведущим дела, пришлось давать больше, чтобы они делились с "вышестоящими".

При этом системы надзора, выведенной из обычного делопроизводства, было бы достаточно для борьбы с этим пороком - такой надзор и осуществлял "тайный приказ". Вот как о нем пишет Котошихин:

"А посылаются того Приказу подьячие с послами в государства, и на посолские съезды, и в войну с воеводами, для того что послы, в своих посолствах много чинят не к чести своему государю, в проезде и в розговорных речах, как о том писано выше сего в посолской статье, а воеводы в полкех много неправды чинят над ратными людми, и те подьячие над послы и над воеводами подсмтривают и царю приехав сказывают: и которые послы, или воеводы, ведая в делах неисправление свое и страшась царского гневу, и они тех подьячих дарят и почитают выше их меры, чтоб они будучи при царе их послов выславляли, а худым не поносили. А устроен тот Приказ при нынешнем царе, для того чтоб его царская мысль и дела исполнилися все по его хотению, а бояре б и думные люди о том ни о чем не ведали"

Иными словами - это довольно важный момент - царь "изымался из системы управления" (был даже отдельный "печатный приказ", начальник которого имел право прикладывать царскую печать к тем делам, где это было необходимо), оставаясь "хранителем высшей справедливости", тогда как приказная система работала сама по себе. При этом право создавать новые приказы, упразднять старые, назначать новых начальников в существующие - все это осталось у царя и боярской думы, то есть, "разделение властей" как раз было в чистом виде. Другое дело, что царь и боярская дума были не просто "законодательным органом" - они были инициаторами многих начинаний; но приказная система, тут же подстраиваясь под новые требования, предоставляла им возможность гибкого руководства.

Дата добавления: 2014-11-18