Словацька Республіка. Особливого характеру реформам публічного управління, включно децентралізації, в Словаччині, надавала та обставина

Особливого характеру реформам публічного управління, включно децентралізації, в Словаччині, надавала та обставина, що упродовж трьох років (1990-1992 роки) зміни відбувалися в рамках єдиної державності з чехами, а з 1 січня 1993 року – використовуючи важелі національного суверенітету. Подібно до вже проаналізованих випадків, у Словаччині реальний процес інституціоналізації самоврядування розпочався після прийняття відповідного базового закону, що сталося у вересні 1990 року. Втім, у розрізі з паттернами сусідів, у цій країні упродовж двох наступних десятиліть було здійснено вісім спроб реформувати адміністративно-територіальний устрій країни і запровадити відмінні засади розподілу повноважень між державою та самоврядуванням, що вказує на складність децентралізаційної еволюції. Однак, закон про муніципальний устрій є чинним до цього часу, і тому можна стверджувати, що цей акт створив умови для демократичного розвитку, сформувавши органи влади, вільні від державно-партійної монополії.

Відповідно до цього нормативного акту, було здійснено диверсифікацію публічного управління на сферу державного управління та самоврядну. Громада ( слов. obec)була визначена як автономна адміністративно-територіальна одиниця, в межах якої об’єднані громадяни, що живуть на її території, тобто на відміну від Чеської Республіки та Польщі, вона була ідентифікована не із спільнотою жителів, а з територіальним поділом країни.

Основними органами самоврядування громад є місцева рада (слов. obecné zastupiteľstvo) та мер ( слов. starosta, у містах – слов. primátor), і обидва ці інститути формуються в результаті прямих виборів[197]. Подібно до Чеської Республіки, окрім старости, виконавчими органами громади є також президія ради (слов. obecní rada) і місцевий уряд (слов. obecní úřad). Після того як навесні 1991 частина державної власності була передана громадам, а Конституція СР у вересні 1992 року надала гарантії самоврядування, можна стверджувати, що нормативні рамки для розвитку місцевої демократії були сформовані, і це відбулося одночасно з іншими центральноєвропейськими країнами[198].

Однак, починаючи з 1993 року, спрямування політичного розвитку Cловаччини відхилилося від напрямку формування ліберальної демократії. Для СР у 1993-1998 роках було притаманним надання великих повноважень національним органам влади, що зумовлювалося потребою забезпечити сталість новоствореної держави і, насамперед, стилем правління прем’єр-міністра В. Мечіара. На місцевому рівні згаданий вище період характеризувався спробами держави контролювати локальну політику та функціонування самоврядування взагалі. У відносинах між двома центрами публічної влади сформувався так званий «новий клієнтельський режим», в рамках якого допомога громадам у формі дотацій та субсидій надавалася за критерієм політичної прихильності до РЗДС мерів та представників, кооптування яких до членського складу відбувалося на засадах нетрадиційних домовленостей.

Тенденція до централізації мала прояв у регулюванні відносин між державою та громадами: відповідно до Конституції Словаччини громади, окрім власних повноважень, можуть виконувати делеговані державою, при умові передання відповідного фінансування[199]. Однак, прийнятим у 1996 році Законом про організацію місцевих державних адміністрацій було створено територіальні органи державної влади, яким були передані компетенції та ресурси, на які могли претендувати громади[200].

Подальший процес децентралізації влади, включно передачі компетенцій місцевим громадам, були відновлений лише після парламентських виборів 1998 року, коли була сформована парламентська коаліція з опозиційних політичних сил та сформовано уряд на чолі з М. Дзуріндою. Словацькі вчені оцінюють цю політичну зміну як «порятунок» словацької демократії, а етап після 1998 року називають постмечіарівською ерою[201]. У сфері територіального розподілу влади було декларовано політику розширення безпосередньої демократії та децентралізації повноважень.

У Словаччині, подібно до сусідньої Чеської Респубіки, базовий закон про вибори органів самоврядування громад був прийнятий у 1990 році, тобто у чехословацький період демократизації[202]. Подібно до законодавства про вибори до парламенту, у цей закон вносилися чисельні зміни, що, в тому числі, пояснювалося бажанням правлячих політичних сил сформувати вигідний дизайн виборчої системи.

Для виборів складу ради в усіх типах громад використовується мажоритарна система відносної більшості у багатомандатних округах (найбільше 12 депутатських мандатів на один округ); як виняток, у малих сільських спільнотах може бути утворений один виборчий округ, що є незвичним явищем для країн Центральної Європи. Сформувалася парадоксальна ситуація: при домінуючому, подібно до Чеської Республіки, типу громад, в якому проживає мала кількість жителів, були запроваджені відмінні засади формування представницького органу. Словаччина обрала модель безпосередніх виборів вищої посадової особи громади – мера, – для виборів якого застосовується мажоритарна система абсолютної більшості.

Мажоритарна виборча система місцевих рад, що застосовується у цій країні, довела свою ефективність, оскільки громадяни отримали можливість вибору між особистостями, моральні та професійні характеристики яких є добре відомими виборцям у малих громадах, що домінують у адміністративно-територіальному ландшафті країни. Окрім того, збільшилася вірогідність комунікації представників з населенням, їх підконтрольність виборцям, а також підвищилися шанси безпартійних кандидатів на отримання мандата.

Словаччина відрізняється від інших країн Вишеградської групи також тим, що не має окремого закону про місцеві референдуми (Закон про порядок проведення референдуму, схвалений у 1992 році, стосується процедури організації загальнонаціонального волевиявлення[203]). Водночас, правова регламентація їх проведення була визначеною ще у 1990 році, оскільки вона є складовою частиною базового закону про місцеве самоврядування[204]. Зауважимо, що ці норми зазнавали чисельних змін упродовж періоду трансформації: так у першій половині 1990-х років було можливим, подібно до Польщі, проведення референдумів з питання запровадження чи скасування місцевих податків та зборів, пізніше це право громадян було скасованим. З іншого боку, у 2001 році громадяни СР отримали право шляхом референдуму відкликати мера. Одночасно, зріс мінімальний відсоток громадян, які мають право ініціювати референдуму (з 20 % до 30 %). Подібно до близької за територіальною ознакою та історичним шляхом розвитку Чеської Республіки, місцевий референдум є інституціоналізований як єдиний механізм об’єднання чи поділу громад, зміни їх назви. Ініціювати проведення референдуму може також рада[205].

При тім, можна відзначити існування багатьох розбіжностей між чеським і словацьким варіантами переходу до демократії, зокрема його елітарного виміру, які стали помітними вже під час оксамитової революції 1989 року. Зокрема, мова йде про те, що опозиційний рух ГПН у Словаччині, на відміну від чеського ГФ, у цей період підтримував зв’язки з представниками комуністичної номенклатури, сприяючи їх подальшій рекрутації у своє середовище. На відміну від чеських опозиціонерів, представники ГПН після перемоги на парламентських перегонах не бажали обіймати виконавчі посади, пропонуючи їх колишнім комуністам[206].

Під час перших демократичних виборів органів місцевого самоврядування, які відбулися у 1990 році, найкращі електоральні результати здобули незалежні кандидати,: частка обраних склала 25,5 %. Друге місце несподівано зайняли висуванці блоку КПС-ПДЛ – 24,2 %, третє, у загальнонаціональному вимірі, представники ХДР – 19,9 %, наступними були кандидати від ГПН – 17,5 %. Така картина є відмінною від вже змальованої ситуації у РП та ЧР, де у 1990 році визнаними переможцями на місцевому рівні стали кандидати колишніх опозиційних реформаторських сил.

Вже під час наступних виборів 1994 року виборчі тенденції дещо змінилися. Відсоток позапартійних мерів залишався високим – 29, 4 %, позиції ПДЛ погіршилися до 17,9 %, так само як і ХДР – 14,8 %. Водночас, першого електорального успіху на місцевому рівні здобула РЗДС, яка не брала участь у попередніх перегонах – 15,9 %. Частина виборців сприймали її як спадкоємицю ГПН, інша – більш «словацькою» аніж ХДР, який раніше пробував зайняти націоналістичну нішу. Ще більш разючий успіх РЗДС здобув під час виборів місцевих депутатів – 22,8 % усіх мандатів, що є найкращим результатом з поміж усіх політичних сил. Позапартійні кандидати набрали ще менше аніж у 1990 році – біля 9 %. У малих громадах, де значну роль у політиці відіграють соціальні мережі, був зафіксований високий рівень переобрання мерів.

Після виборів 1994 року було переобрано 70 % мерів, 1998 року – 73 % діючих посадовців, у 2002 році – 69 %. За результатами кампанії 2002 року серед депутатів рад нараховувалося 20 % осіб, які обійняли посаду втретє, 12 % – вчетверте і, навіть, 3 % – вп’яте. У деяких громадах виникала ситуація, коли на посаду мера балотувалися особи, які посідали цю посаду у різні періоди. Тобто високий рівень репродуктивності локальних еліт у Словаччині склався вже всередині 1990-х років, що надає підстави говорити про формування усталеного прошарку місцевої політичної еліти та лідерів. Водночас, на відміну від Польщі і Чеської Республіки, частка мандатів, отриманих позапартійними кандидатами у 1998 році була нижчою – 28,2 %, а у 2002 році склала лише близько 13,5 % мандатів.У 2006 році позапартійні політики – претенденти на посади місцевих представників – покращили свої результати, досягши показника 17,1 %, а під час виборів мерів вибороли 30,8 % посад. Під час перегонів 2010 року незалежні висуванці в органах самоврядування обійняли 22,7 % місць у радах і 33,7 % – мандатів мерів.

У Словаччині, на відміну від сусідніх країн, відчутним є розмежування між словацькою більшістю та меншинами, що має прояв в конфігурації політичних сил, серед яких є впливовими етнічні партій. Водночас, саме у цій країні є помітними поділи в середовищі лівих партій, ліберального табору, що впливає, в цілому, на ідеологізацію політичних орієнтацій громадян. Відчутним є також чинник залежності від історичної траєкторії розвитку: у 1994 році за націоналістичні РЗДС та СНП найбільше віддали голосів на територіях, які у 1920-1930-х роках були базою «історичної» партії CНП[207].

У загальнонаціональному вимірі інститут партій, подібно до інших центральноєвропейських країн, користувався найнижчим рівнем довіри: станом на 2003 рік цей показник становив лише 13 %. Невисоко громадяни оцінювали і здатність партій представляти їх інтереси – лише 25 % респондентів вірили в їх потенціал, що, знову ж таки, є найгіршим результатом з поміж інших публічних структур.

Певні форми впливу партій і незалежних кандидатів на місцеву політику через представництво в органах громад вже почали вимальовуватися у Словаччині упродовж 1990-х років і, зауважимо, що вони відрізнялися від взірців партизації локальної політики, що склалися у сусідніх країнах. Так, у 1990 році частка непартійців склала усього близько 15,8 % усього депутатського корпусу[208]. Упродовж наступних виборчих кампаній показники були ще гіршими, окрім 2006 року, коли позапартійні кандидати вибороли 17,1 % мандатів.

Як вже буо зазначено, специфікою локального політичного процесу Словаччини у центральноєвропейському масштабі є те, що у місцях з компактним проживанням угорської меншини вирішальну роль у місцевій політиці відіграють етнічні партії. Наприклад, у громадах, розташованих у південних округах, що межує з Угорщиною, частка обраних посадовців від ПУК-УГП у 2002 році складала 36,1 – 55,2 %[209]. Водночас, у малих громадах, які, як відомо, переважають у СР, характер місцевого політичного процесу, зокрема результати перегонів, визначалися авторитетом серед жителів персоналій, запропонованих у списках партій, чи позапартійних кандидатів.

Як вже було зазначено, на відміну від сусідньої Чеської Республіки, у Словаччині, починаючи з 1990 року, використовувався принцип прямих виборів мерів (у Польщі він був запроваджений лише у 2002 році). Частка обраних позапартійних кандидатів на посади мерів упродовж постсоціалістичного періоду поступово зростала, усталившись всередині 2010-х років: 1990 р. – 25,5 %, 1994 р. – 29,4 %, 1998 р. – 28,2 %, 2002 р. – 32, 6 %, 2006 р. – 30,8 %, 2010 р. – 33,7 %.

Такі показники є, з одного боку, свідченням симпатій виборців до автономних від партійних впливів політиків, а, з іншого, прагнення місцевих політичних еліт залишатися осторонь від загальнонаціональних політичних баталій і використовувати самостійні стратегії боротьби за електорат[210]. Як правило, позапартійні кандидати вигравали вибори у малих сільських громадах, де їх козирем був особистий авторитет у земляків, а партійці користувалися більшими шансами у містах повітового та регіонального рівнів, де важливими була підтримка їх кампанії партійною інфраструктурою та прихильність до певних політичних гасел. Таку обставину, подібно до ситуації в Чеській Республіці, можна пояснити чинником малої кількості жителів у громадах, в яких набагато більші шанси на перемогу мали позапартійні діячі, а, у багатьох випадках, рівень виборчої конкуренції був настільки низьким, що шукати партійну «парасольку» було зайвим, тим більше, що ця приналежність була неважливою для односельчан, яких пов’язували соціальні мережі.

Незважаючи на високі показники успіху позапартійних кандидатів у Словаччини, все-ж таки, як демонструють проаналізовані дані, вони є нижчими аніж у випадках Польщі та Чеської Республіки.Окрім того, вищою була і частка партійців серед мерів: 1991 р. – 48 %, 1997 р. – 40 %, 2000-2001 рр. – 48 %, 2003 р. – 48 %.

Багато депутатів було обрано від місцевих коаліцій, у яких були представлені не лише парламентські правлячі партії, але й опозиційні сили. Наприклад, аналіз коаліцій, створених на локальному рівні у контексті виборів 1998 і 2002 років, демонструє, що у більшості випадків, формування союзів наслідувало взірці будівництва національних парламентських союзів. Зокрема, «старі» партії, сформовані на початку 1990-х років, які мали розвинуті організаційні структури – РЗДС, ХДР – чітко дотримувалися домовленостей, досягнутих між керівництвом на центральному рівні. Втім, новоутворені партії, яким бракувало організаційної та членської бази, формували у спільнотах різноманітні союзи, деколи несподівані, у порівнянні з парламентськими тенденціями. Партії в громадах, які користувалися суттєвою підтримкою під час парламентських виборів, використовували цей чинник для самостійного висування списків до місцевих рад[211].

Таким чином, у словацькій місцевій політиц змагалися два підходи: партійно-орієнтований та громадсько-орієнтований. Політичний процес набував характеристики партійної конкуренції, коли локальні осередки отримували вказівки з центрального офісу партії пропагувати програми партій чи публічно конкурувати з іншими силами. Водночас, в інших випадках місцева політика спрямовувалася на вирішення спільних проблем жителів, тобто була громадсько-орієнтованою, і не забарвлювалася ідеологічною риторикою. Партійна політика була, здебільшого, притаманною містам, а громадська – малим спільнотам. Ця диверсифікація пояснюється, в тому числі, кількісними характеристиками словацьких партій: їх середня чисельність складає близько 10 тис. осіб, а більшість з понад 110 політичних сил нараховує декілька сотень членів. Організувати структури у малих громадах були спроможними лише потужні політичні структури і далеко не у всіх спільнотах. Найбільш розгалужену мережу осередків мав РЗДС, далі – ХДР, ПДЛ, СНП, СДХС, СМЕР-соціальна демократія[212].

Хоча Словаччина почала перехід до демократії, з формальної точки зору, одночасно із ЧР, за поведінковим та політико-культурним критеріями сусідні суспільства мали, окрім спільних, також відмінні ознаки, подібно і до польського випадку. Рівень місцевої електоральної участі у СР у першій половині 1990-х років був значно вищим аніж у Польщі (1990 р. – + 21, 7%, 1994 р. – + 18,4 %), однак нижчим аніж у Чеській Республіці (1990 р. – – 9,5 %, 1994 р. – – 10,1 %). При тім, починаючи з 1998 року, частка активних виборців у всіх країнах була однаковою.

Тенденції участі громадян у виборах місцевих рад та мерів були схожими до взірців у сусідніх державах: меншими за парламентські показники і такими, що знижувалися упродовж періоду усталення демократії. Так, різниця між найвищою часткою громадян, що прийшли на дільниці (1990 р.) і найнижчою (2006 р.) складала 16,1 %. Зауважимо, що пожвавлення у використанні словаками інструменту безпосередньої демократії у 1998-1999 роках на національному рівні (парламентські та президентські вибори) не супроводжувалося подібним явищем на рівні громад. Однією з причин зменшення виборчої участі словацьких громадян, у порівнянні з початком постсоціалістичного періоду, стало формування великої кількості різноманітних політичних виборчих коаліцій, які кандидували під час локальних перегонів. Словаки відчували розгубленість від союзів, які кардинально відрізнялися від взірців національного рівня, до яких вони вже звикли після парламентських виборів. Деякі вчені пояснювали це явище сприйняттям самоврядування як «другої ліги» політики[213].

Іншою формою безпосередньої демократії у СР, використання якої є регламентованим з правової точки зору, є місцеві референдуми. Дані дослідження, проведеного у 2001 році, засвідчує, що упродовж постсоціалістичного періоду близько 20 % громад мали досвід проведення таких заходів. У 44 % випадків ініціатива щодо використання цього інструменту належала громадянам. Найбільш поширеними питаннями, які розглядалися під час референдумів, був поділ спільнот, зокрема на початку 1990-х років, коли, подібно до ЧР, у країні здійснювався процес фрагментації «старих» громад. Пізніше до проблематики локальних опитувань додалися питання про перейменування громад, відкликання мерів, розташування сміттєзвалищ, входження громад у новостворені регіони[214].

У Словаччині, не зважаючи на нормативне закріплення певного набору форм безпосередньої участі, її вплив на процес консолідації демократії був обмеженим. Це підтверджують дані соціології, відповідно до яких у 1999 році лише 23,5 % громадян вважали, що мають певний вплив на розвиток суспільства. Всередині 2010-х років жителі усіх громад відзначали нестачу комунікації між населенням та посадовцями самоврядування.

Подібно до виборів, найбільш активними у вирішенні місцевих проблем виявилися жителі найменших спільнот з чисельністю жителів, що є меншою аніж 2 тис. осіб – 35,9 %, а найбільш пасивними – представники колективів із населенням у межах 50-100 тис. осіб – лише 14,4 % з них брали участь у вирішенні суспільних проблем. У малих спільнотах, громадяни використовували, насамперед, особисті контакти з представниками місцевого самоврядування та виступи під час громадських зустрічей. У великих спільнотах більш поширеними були непрямі форми впливу на місцеві органи влади: через неурядові організації, політичні партії[215].

Незважаючи на сприйняття демократії як ідеалу для наслідування, словаки критично оцінювали стан її функціонування у власній країні. Так, у 1999 році, частка громадян, які вважали, що демократичні інститути та процеси є ефективними складала всього 16 %, давали їм нейтральну оцінку – 38,1 %, негативну – 40,5 %Можна пояснити цей песимізм періодом, коли проводилося опитування – це був перший рік, коли словацьке суспільство жило поза режимом «мечіаризму», і його досвід не сприяв оптимістичній оцінці стану політичного життя в країні. Однак, навіть у 2003 році, тобто через десять років після здобуття власної державності, словаки критично оцінювали її стан: 43 % вважали її рівень низьким, 48 % – ані високим, ані низьким; лише 5 % респондентів визначили його високим[216].

Переходячи до аналізу локального виміру політичних орієнтацій громадян СР, відзначимо, що місцеве самоврядування також належало до небагатьох політичних інститутів, яким словаки упродовж постсоціалістичного періоду довіряло більше аніж не висловлювало довіру. У 1995 році рівень прихильності до місцевих урядів становив 67,7 %, що перевищувало частку довіри до президента (57 %), уряду (46,2 %), парламенту (32,8 %). Через майже півтора десятиліття – у 2008 році – ці показники майже не змінилис. Зауважимо, що показник довіри словаків до місцевого самоврядування у цей період був значно вищим аніж у РП – 48 % та ЧР – 57, 4 %. Така тенденція прихильності до локальних властей збереглася у словацькому суспільстві і у наступні роки: їм довіряли більше аніж не довіряли[217]. Словаки в умовах постійних політичних конфліктів на національному рівні влади, розчарування у великій політиці як «брудній грі», віддавали перевагу самоврядуванню, представники якого, тим більше, позиціонували себе як непричетні до процесів, що відбуваються у Братиславі[218].

Таким чином, словаки, ідеалізуючи демократію як політичний режим, відчували розгубленість від практичних результатів його функціонування, були незадоволені діяльністю загальнаціональних структур влади і, водночас, довіряли місцевим структурам як віддаленим від «великої політики», демонструючи високий рівень локального патріотизму, а також дієвість фактору малих громад.

Дата добавления: 2014-11-20