Ефективне виконання місцевих бюджетів

Бюджетні рішення постійно змінювались

За відсутності Бюджетного кодексу

Частково цим загальним кліматом облаштування оборудок, породжених системою "матрьошки", пояснюється те, що новітня фіскальна історія України позначена значною бюджетною турбулентністю. Майже щороку після здобуття незалежності з'являлася нова схема розщеплення податків і трансфертних платежів. До 1997 р. надходження від ПДВ розщеплювались у різних пропорціях між державним та місцевими бюджетами. Мінливість податкового розщеплен­ня демонструють також податки на прибутки, сплачувані громадянами та підприємствами. У 1997-1998 рр. надход­ження від прибуткового податку з громадян та податку на прибуток підприємств зараховувалися виключно до місцевих бюджетів. Але 1999 р. ці джерела податкових надходжень знову були розподілені між державним та обласними бюд­жетами. У 2000 р. прибутковий податок з громадян зарахо­вується повністю до місцевих бюджетів, а податок на прибу­ток підприємств став цілковито джерелом доходів державного бюджету.

З іншого боку, відсутність чіткого визначення, "хто за що відповідає" в частині видатків, позначалася й на відпові­дальності за виконання різних завдань. Із здобуттям Україною незалежності уряд дедалі більшою мірою перекла­дав більшість соціальних видатків на місцеві бюджети у формі незабезпечених видаткових доручень. Аргумент про необхідність зробити соціальний захист прерогативою ор­ганів місцевого самоврядування звучить непереконливо, особливо, коли обсяг пільг та їх призначення визначаються на державному рівні. Видатки на соціальний захист постійно коливаються, а місцеві бюджети позбавлені системи гнучких джерел доходів, щоб відповідно реагувати на ці коливання. Більш того, територіальні громади, які відчувають найго-стрішу потребу в забезпеченні соціального захисту населен­ня, виявляються найменш фінансове спроможними її задо­вольнити.

Бюджетна непевність, пов'язана з нестабільними пото­ками доходів та мінливими видатковими зобов'язаннями, унеможливлює виконання органами місцевого самовряду­вання завдання ефективно планувати й виконувати свої бюд­жети. Одним із показників цього несприятливого впливу є те, що основна сума заборгованості по видатках зосереджена саме на місцевому рівні. Не дивно, що заборгованість у ви­датках місцевих бюджетів досягла свого піку передусім у га­лузі соціального захисту.

Модель "матрьошки" унеможливлює

Формування бюджету за принципом бюджетної "ма­трьошки" породжує хибні стимули у розпорядників коштів місцевих бюджетів. Замість того, щоб винагороджувати за­ощадливе витрачання коштів та зусилля з мобілізації біль­ших доходів, стара бюджетна система заохочувала місцеві бюджети до завищення своїх видаткових потреб і заниження своїх доходів з метою отримати більшу дотацію чи здобути право на менші відрахування. Збільшення ж доходів чи зменшення видатків могло "каратися" урізанням дотацій чи збільшенням обов'язкових відрахувань.

Застосування видаткових нормативів на основі наявної мережі для розподілу бюджетних ресурсів між регіонами та­кож робить неефективним бюджетне планування. Нормати­ви, засновані на обсязі послуг, які надаються, заохочують місцеві бюджети підтримувати надмірний обсяг послуг за­мість того, щоб шукати раціональніших шляхів використання мережі. Скажімо, видатки на охорону здоров'я розрахову­ються на основі необхідних витрат на утримання певної кількості лікарняних ліжко-місць без урахування того, як вони використовуються. Більш раціональний підхід до фор­мування бюджетів мав би враховувати потреби в медичних послугах та ефективніші засоби задоволення цих потреб.

Бюджетний кодекс обґрунтовує і реалізує положення Конституції України та Закону"Про місцеве самоврядування в Україні"

Окрім виправлення численних недоліків і заповнення прогалин старого бюджетного закону, Бюджетний кодекс сприяє швидшому просуванню України шляхом фіскальної децентралізації. В цьому плані новий Бюджетний кодекс орієнтується та спирається на два важливі попередні законо­давчі акти - Конституцію України та Закон "Про місцеве самоврядування в Україні". І в Конституції, і в згаданому за­коні передбачено поступове послаблення чималої фіскаль­ної влади, зосередженої на обласному та районному рівнях, та створення міцних бюджетів на рівні міст, сіл і селищ, здатних ухвалювати власні видаткові рішення та фінансувати їх переважно з власних джерел доходів.

Згідно зі статтею 143 Конституції України, обласні та районні бюджети відповідають за реалізацію спільних про­грам соціально-економічного та культурного розвитку за рахунок коштів місцевих бюджетів та державного бюджету, всупереч колишній практиці. У статті 143 визначено далі, що держава може, якщо вважає за потрібне, делегувати ви­даткові повноваження органам місцевого самоврядування. У разі, коли відбувається таке делегування, держава має профінансувати здійснення цих повноважень за рахунок транс­фертів із державного бюджету або шляхом віднесення окре­мих загальнодержавних податків до місцевого бюджету.

Закон "Про місцеве самоврядування в Україні", віддзер­калюючи положення статті 143 Конституції України та розширюючи їх, передбачає, що у бюджетах місцевого само­врядування мають виділятися видатки, пов'язані з виконан­ням власних (самоврядних) та делегованих повноважень, які фінансуватимуться з різних джерел доходів. Крім того, всі видатки мають розподілятися на поточні та видатки бюджету розвитку. Закон передбачає також встановлення видаткових нормативів, щоб визначити мінімальний обсяг видатків місцевих бюджетів у різних галузях, а також гарантії фінансування державою цих мінімальних сум.

Однак ні Закон "Про місцеве самоврядування в Україні", ні Конституція України не наводять детального механізму, як практично слід реалізувати спільне для обох документів бачення фіскальної децентралізації. В обох до­кументах залишено поза увагою необхідність відкоригувати і вертикальний, і горизонтальний дисбаланс в децентралі­зованій бюджетній системі. Оскільки легше децентралізува­ти видатки, ніж джерела доходів, місцеві бюджети з метою збалансування у багатьох країнах спираються на трансферти з бюджетів вищого рівня. Більш того, якщо до місцевих бю­джетів зараховується одне з основних джерел доходів, як-от прибутковий податок з громадян, міжрегіональні відмінності в обсязі прибуткової бази означають, що деякі місцеві бюд­жети можуть фінансувати широкий спектр державних по­слуг, а інші зі шкіри пнуться, щоб забезпечити хоча б мінімум цих послуг. Для того, щоб зробити децентралізацію дієвою, необхідна певна методика фіскального вирівнювання місцевих бюджетів.

Новий Бюджетний кодекс є всебічним і послідовним законодавчим документом, здатним далеко просунути Ук­раїну на шляху до бюджетної децентралізації. Кодекс від­дзеркалює основні положення Конституції та Закону "Про місцеве самоврядування в Україні", що стосуються децент­ралізації, та містить механізм бюджетного вирівнювання у вигляді заснованої на формулі системи трансфертів.

Разом із тим Кодекс не ставить за мету досягти цілкови­тої бюджетної децентралізації. Згідно з Кодексом, місцеві бюджети містять у собі бюджети місцевого самоврядування (бюджети власне територіальних громад) та районні, обласні бюджети і бюджет Автономної Республіки Крим. Особливу увагу слід привернути до тієї ролі, що її відводить Бюджет­ний кодекс такій одиниці, як бюджет району. З об'єктивних причин Кодекс вимушений обмежити стосунки державного бюджету саме з бюджетами районів, оскільки на сьогодні важко чітко виписати партитуру доходних повноважень для бюджетів міст районного значення, 793 селищних бюджетів та 10 256 сільських бюджетів (Місцеве самоврядування в Україні. - К.: Парламентське видавництво, 2000. - С. 140). Для того, щоб досягти поступу в цьому напрямі, потрібна реформа територіального устрою України, що певною мірою об'єднає ці маленькі одиниці місцевого самовряду­вання (принагідно зауважимо, що в цьому питанні міг би прислужитися досвід польських гмін). У будь-якому разі, пріоритетне завдання на майбутнє з поширення переваг бю­джетної децентралізації на ці одиниці вимагатиме, безпереч­но, більшої інформації про їхні фіскальні параметри, ніж та, яку ми маємо сьогодні.

Дата добавления: 2014-11-20