Сутність бюджетного планування, його етапи та методи

Тема 4. Бюджетне планування

Бюджетне планування охоплює всі стадії процесу складання, розгляду і затвердження бюджету як основного фінансового плану держави на наступний рік щодо використання централізованого фонду грошо­вих ресурсів на вирішення соціально-економічних проблем. Це інструмент системи фінансового управління, спрямованого на підвищення ефективності, дієвості та прозорості державного сектору, що здійснюється шляхом встановлення бюджетних цілей не тільки на наступний (плановий) рік, а й на перспективу, зокрема, середньостроко­ву (до трьох років).

Призначення бюджетного планування в загальному вигляді зводиться до:

– забезпечення збалансованості фінансових ресурсів держави, які акумулюються через бюджет із метою поєднання можливих доходів держави та фінансування за їх рахунок необхідних витрат на виконання завдань, що стоять перед державою;

– визначення реальних джерел доходів бюджету виходячи із фіскальних цілей (державного регулювання перерозподілу доходів фізичних та юридичних осіб із метою встановлення більш рівномірного податкового навантаження або просто збільшення надходжень до бюджету через значні потреби у здійсненні бюджетних витрат);

– визначення пріоритетів у видатковій політиці бюджету, враховуючи цілі, встановлені державними програмами розвитку певної галузі економіки, регіону тощо на основі яких формуються бюджети усіх рівнів;

– здійснення ефективного управління державним боргом, що полягає у своєчасному виконанні державою своїх боргових зобо­в’язань та залученні на фінансування бюджету запозичень з оптимальними умовами їх подальшого обслуговування і погашення;

–установлення середньострокових фіскальних і бюджетних цілей з метою досягнення ефективності бюджетної політики та передбачуваності соціально-економічних наслідків її проведення;

– забезпечення реалізації єдиної фінансової політики на всіх рівнях державної влади, єдиних форм і методів усієї бюджетної роботи.

Загальні засади бюджетного планування визначаються Конституцією України та Бюджетним кодексом України. Загальне керівництво бюджетним плануванням покладено на Кабінет Міністрів України, а безпосередньо роботу з організації планування бюджетів усіх рівнів виконує Міністерство фінансів України. Воно організовує роботу, складає і подає на розгляд Кабінету Міністрів України пропозиції до проекту Державного бюджету України, бере участь у дискусіях та методичному забезпеченні розгляду проекту Державного бюджету у Верховній Раді України та його затвердження тощо.

Процес формування бюджету та узгодження його показників із макроекономічними тенденціями розвитку країни складається з трьох відносно самостійних етапів.

На першому етапі здійснюється формування бюджетної політики та планування основних (попередніх) показників у розрізі державного та місцевих бюджетів.Під час цього етапувизначаються основні напрями і способи мобілізації грошових коштів до бюджету, розглядаються і пропонуються зміни в податковій політиці, а також пов’язані з цим ризики, вишукуються можливості для фінансової ув’язки прогнозованих доходів і витрат держави на наступний рік. При цьому, як правило, навіть за умови планування бюджетних показників лише на один рік, розробляються так звані «сценарії» розвитку економіки, на підставі яких здійснюється формування проекту бюджету на наступний рік: базовий або консервативний сценарій (ще його називають незмінним, або сценарієм «статус-кво») передбачає продовження існуючої податкової та бюджетної політики у наступному році без суттєвих змін; цільовий сценарій, в умовах якого плануються певні зміни у податковій та бюджетній політиці й очікуються дещо інші, на відміну від базового сценарію, результати; оптимістичний сценарій, при врахуванні у бюджетних розрахунках якого очікуються досить високі результати від запропонованих змін.

Після вибору сценарію розвитку економіки у наступному році Міністерством фінансів України розробляються пропозиції щодо напрямів бюджетної політики на наступний рік та основні бюджетні показники, які складають баланс бюджету. Напрями бюджетної політики у подальшому формують положення основного документа, на підставі якого формуватиметься проект бюджету на наступний рік, — Основних напрямів бюджетної політики на відповідний рік (Бюджетної резолюції), яка повинна бути схвалена або взята до відома Верховною Радою України за поданням Кабінету Міністрів України.

Бюджетна резолюція містить основні параметри податково-бюджетної політики та бюджетних показників, зокрема: рівень перерозподілу доходів зведеного бюджету через ВВП, відношення державного боргу до ВВП та інші показники. Після схвалення проекту Бюджетної резолюції з відповідними дорученнями Кабінету Міністрів України розпочинається розроблення основних бюджетних показників, які формують баланс бюджету. До таких показників відносять: прогнозний рівень перерозподілу доходів зведеного бюджету через ВВП, прогнозний обсяг доходів державного і місцевих бюджетів, прогнозний обсяг фінансування бюджету (обсяги погашення державного боргу в наступному році та обсяги можливих державних запозичень на внутрішньому і зовнішньому ринках капіталу, надходження від приватизації державного майна), видатки і кредитування з державного та місцевих бюджетів та обсяги міжбюджетних трансфертів.

Загальний баланс бюджету має такий вигляд (рис. 4.1).

Поряд із розробленням показників балансу проекту бюджету Міністерством фінансів України здійснюються заходи організаційно-методичного характеру: розробляються інструктивні й методологічні вказівки фінансовим органам і центральним міністерствам та відомствам, проводяться інструктивні наради з питань методології й організації бюджетного планування, встановлюються графіки надання розрахунків до проекту бюджету, підготовки необхідних зведених і аналітичних матеріалів до проекту Державного бюджету України на наступний рік.

На другому етапі Міністерством фінансів України, на підставі офіційного прогнозу соціально-економічного розвитку України на наступний рік, який щорічно розробляє Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, і на підставі Основних напрямів бюджетної політики на наступний рік, схвалених Верховною Радою України, розробляються попередні показники витрат державного бюджету. Далі ці показники опрацьовуються головними розпорядниками бюджетних коштів із метою їх розподілу за бюджетними програмами та оформлення бюджетних запитів. Із метою недопущення надмірного планування витрат із бюджету головними розпорядниками та дотримання пріоритетів у видатковій політиці всіма учасниками бюджетного процесу Міністерством фінансів України доводяться граничні обсяги видатків і кредитування по кожному головному розпоряднику на наступний рік разом із Бюджетною резолюцією, яка визначає такі пріоритети.

Рис. 4.1. Схема основних показників бюджету

Надалі здійснюється опрацювання бюджетних запитів головних розпорядників бюджетних коштів, узгодження всіх суперечливих позицій з метою збалансування бюджету: зведення заявлених головними розпорядниками бюджетних коштів потреб для проведення витрат із бюджету з наявними ресурсами бюджету (доходами та фінансуванням).

Ще однією складовою цього етапу є формування положень Державної програми економічного і соціального розвитку України на наступний (відповідний) рік. Головним розробником цієї програми є Міністерство економічного розвитку і торгівлі України. Така програма розробляється щорічно і визначає основні чинники, які впливатимуть на розвиток усіх галузей економіки країни у наступному році. Розроблення цієї програми є надзвичайно важливим, оскільки бюджет не в змозі охопити всі аспекти соціально-економічного розвитку країни, він є лише своєрідним інстру­ментом перерозподілу виробленої у країні вартості. Програма описує головні цілі та завдання, напрями структурної, податково-бюджетної, грошово-кредитної та зовнішньоекономічної політики країни на наступний рік, відображає прогнозні показники розвитку різних галузей економіки. Програма характеризує зведений баланс ресурсів державного та недержавного секторів економіки.

Розроблення проекту Державної програми економічного і соціального розвитку України також відбувається на основі прогнозу макроекономічних показників, і її положення обов’язково повинні узгоджуватися із бюджетною політикою на відповідний рік, тобто з Бюджетною резолюцією.

На третьому етапі у Міністерстві фінансів України за участі інших центральних органів виконавчої влади відбувається остаточне узгодження та збалансування показників доходів і витрат проекту державного бюджету (при можливості здійснюється коригування ресурсної частини бюджету, як правило, у бік збільшення доходів за окремими джерелами, збільшення обсягів фінансування бюджету), місцевих бюджетів, визначаються обсяги міжбюджетних трансфертів, редакція текстових статей пропозицій до проекту державного бюджету. Після схвалення пропозицій до проекту Закону України про Державний бюджет України на відповідний рік Кабінетом Міністрів України, проект вищезазначеного закону подається на розгляд до Верховної Ради України.

Усі ці етапи бюджетного планування є взаємозв’язаними і спрямованими на координацію роботи всіх учасників бюджетного процесу з метою підготовки проекту Закону України про Державний бюджет України на наступний рік.

Таким чином, бюджетне планування – це триєдине завдання; перше — визначення реальних джерел і достовірних обсягів доходів бюджету; друге — оптимізація структури витрат бюджету, третє — досягнення збалансованості між доходами і витратами. Крім того, важливо встановити оптимальну структуру розмежування бюджетних коштів між рівнями бюджетної системи і передбачити резервні кошти.

Особливим завданням бюджетного планування є раціональний розподіл доходів і витрат між окремими ланками бюджетної системи, забезпечення реального збалансування кожного бюджету, рівномірного надходження доходів протягом року і своєчасного фінансування передбачених у бюджеті заходів. При цьому створюються відносно рівні умови для соціально-економіч­ного розвитку кожної адміністративно-територіальної одиниці.

Крім програмних витрат, які завжди мають конкретизовані цілі, та витрат бюджету на обслуговування і погашення державного боргу, проект бюджету завжди містить так званий резервний фонд – це відокремлена частина бюджетних коштів, призначена для фінансування різних непередбачених витрат держави. Непередбачені витрати можуть бути зумовлені новими потребами, які виникли в процесі виконання бюджету і не були враховані в плані та бюджеті; необхідністю ліквідації різного роду диспропорцій в економічному і соціальному розвитку і бюджеті; необхідністю відшкодування збитків, заподіяних стихійними силами природи майну державних підприємств і організацій; необхідністю маневрування грошовими коштами у випадках виникнення внутрішніх касових розривів, коли надходження бюджетних коштів менші від обсягу передбаченого за їх рахунок фінансування.

Бюджетне планування застосовується на використанні різних методів. Узагальненим при цьому є балансовий метод, суть якого полягає в обов’язковому збалансуванні доходів і витрат. Розподіляти і споживати можна тільки те, що є. За допомогою балансового методу встановлюються правильні пропорції в розподілі бюджетних коштів між центральними і місцевими органами державної влади й управління з метою забезпечення їхніх потреб у фінансових ресурсах для здійснення господарського і соціально-культурного будівництва. Балансова ув’язка доходів і витрат бюджету забезпечує його стійкість, створює необхідні умови для успішного виконання як Державного, так і кожного виду місцевих бюджетів.

Розрахунки окремих статей доходів і витрат здійснюються за допомогою таких методів: прямого рахунку, нормативного, аналітичного, екстраполяції. Основою кожного з цих методів є економічний аналіз, завдяки якому визначається рівень виконання бюджетних показників за минулі періоди та чинники, що впливали на них. Головна мета цього аналізу — визначити перспективи виконання бюджету до кінця року, тобто встановити, якими будуть надходження з окремих джерел доходів і суми очікуваних витрат. Це дає змогу оцінити справжній стан економіки і його вплив на бюджет, виявити чинники, які впливають на відхилення фактичних бюджетних показників від планових, визначити тенденції піднесення (спаду) економіки країни, збільшення (зменшення) її бюджетних ресурсів. У процесі аналізу за даними попереднього періоду з’ясовуються причини неповної акумуляції грошових коштів у бюджет, установлюється ступінь ефективності використання виділених бюджетних асигнувань.

Методи економічного аналізу широко використовуються у процесі розроблення бюджетних показників на плановий рік. Основне завдання всієї аналітичної роботи спрямоване на виявлення резервів додаткового збільшення доходів бюджету і визначення шляхів найраціональнішого використання бюджет­них коштів.

Метод прямого рахунку полягає у здійсненні детальних планових розрахунків кожного елементу доходів чи витрат бюджету. Планування ведеться за алгоритмом, який відбиває формування цього показника. Наприклад, планування акцизного збору перед­бачає здійснення розрахунків по кожному виду підакцизних товарів. До методу прямого рахунку належить також кошторисне планування, яке здійснюється за статтями витрат. Метод прямого рахунку є досить трудомістким, потребує значного інформаційного забезпечення, але саме він є найнадійнішим та найдостовірнішим. Тому там, де це можливо, намагаються використовувати саме його. Як правило, саме цей метод використовується при плануванні проекту бюджету на один (наступний) рік.

Нормативний метод передбачає планування окремих показників на основі встановлених нормативів. За рівнем охоплення нормативи поділяються на узагальнені й деталізовані. Прикладом узагальненого нормативу є сума витрат на охорону здоров’я в розрахунку на одного жителя. Деталізовані нормативи встановлюються, наприклад, щодо кожної статті кошторису. Нормативний метод може використовуватись як самостійний (при узагальнених нормативах), так і в сукупності з методом прямого рахунку (кошторисне планування). Однак використання лише одного цього методу не є досконалим, оскільки встановлені нормативи (особливо у галузі охорони здоров’я, освіти, соціального захисту та соціального забезпечення) потребують постійного перегляду й уточнення. Наприклад, щодо соціального захисту та соціального забезпечення обсяги надання соціальних гарантій щороку уточнюються, як уточнюються й основні критерії або показники, на основі яких вони розраховуються: заробітна плата, рівень прожит­кового мінімуму на одну людину тощо. На основі цих показників розробляються обсяги різних видів соціальних гарантій населенню.

Сутність аналітичного методу полягає в тому, що визначається не загальна величина того чи іншого показника, а його зміна в плановому періоді під впливом певних факторів порівняно з базовим періодом. При цьому методі дуже важливим є прогнозування динаміки показників, що визначають дію окремих факторів. Такий метод має відносно точний характер і не потребує значних витрат часу. Він цілком припустимий у здійсненні прогнозних розрахунків і дає змогу ув’язати між собою окремі показники.

Метод екстраполяції ґрунтується на визначенні бюджетних показників на основі встановлення стійкої динаміки їх розвитку. Розрахунок бюджетних показників здійснюється на основі досягнутого в попередньому періоді рівня розвитку і його коригування на відносно стабільний розвиток країни. У процесі щорічного бюджетного планування екстраполяцію використовують як допоміжний засіб для попередніх розрахунків, оскільки цей метод має значні недоліки. По-перше, він не дає змоги врахувати можливості значного збільшення чи зменшення бюджетних доходів, залежних від різних обставин у плановому році, різке зростання чи скорочення виробничих показників, зміни у податковому законодавстві, роботі податкових та інших контролюючих органів тощо, оскільки вважається, що умови попереднього періоду зберігаються незмінними в плановому році. По-друге, він негативно впливає на економне використання бюджетних коштів, оскільки їх планування здійснюється виходячи з досягнутого в попередньому році рівня.

У цілому в бюджетному плануванні застосовуються водночас повністю чи частково всі вказані методи з урахуванням реальних можливостей. Вибір методів та їх комбінування є дуже важливим у бюджетному менеджменті, оскільки забезпечує відповідний рівень планової роботи.

Дата добавления: 2014-12-08