Програмно-цільовий метод у бюджетному плануванні

У відповідності з Бюджетним кодексом України програмно-цільовий метод у бюджетному процесі – це метод управління бюджетними коштами для досягнення конкретних результатів за рахунок коштів бюджету із застосуванням оцінки ефективності використання бюджетних коштів на всіх стадіях бюджетного процесу. Особливими складовими програмно-цільового методу у бюджетному процесі є бюджетні програми, відповідальні виконавці бюджетних програм, паспорти бюджетних програм, результативні показники бюджетних програм.

Ідея програмно-цільового методу полягає у тому, щоб зосереджувати увагу не тільки на можливостях бюджету (існуючих ресурсах), а й на тому як найефективніше їх використати з метою отримання конкретних результатів.

Процес починається із зосередження уваги спершу на результатах, яких необхідно досягти в державному секторі, а вже потім ставиться питання про те, які ресурси потрібно найефективніше використати для досягнення намічених результатів і в який спосіб. З’ясо­вується, чи достатньо власних ресурсів (які може отримати національна економіка) і чи є необхідність у залученні додаткових ресурсів шляхом проведення державних кредитних операцій на зовнішніх ринках, що призводить до зростання державного боргу (зовнішнього або/і внутрішнього).

Практика застосування програмно-цільового методу до складання бюджету виявилася досить ефективною. Бюджет став зрозумілішим і чіткішим завдяки конкретизації завдань для кожної програми, яку передбачалося фінансувати з бюджету. Це стосувалося не тільки бюджету центрального уряду (федерального бюджету), а й муніципальних бюджетів. Нині більшість країн з ринковою економікою використовують елементи цього методу у бюджетному процесі, передусім Канада, країни Європи, Нова Зеландія, Австралія та багато інших, серед яких і країни колишнього Радянського Союзу.

Сьогодні більшість країн ЄС надають допомогу іншим країнам у формі програм, спрямованих на досягнення конкретних результатів. Міжнародні фінансові організації, такі як Міжнародний валютний фонд, Світовий банк, надають свої позики іншим країнам за відповідними програмами. Це, зокрема, програма розширеного фінансування (МФВ), програмні системні позики для реалізації конкретних проектів у різних галузях економіки (Світовий банк) тощо. Усі ці програми чітко окреслюють мету та очікувані результати від спрямування коштів у ту чи іншу галузь. Як показує досвід, такий підхід до фінансування проектів виявився досить ефективним, оскільки дає змогу проаналізувати ефективність використання коштів через порівняння отриманих результатів з очікуваними (запланованими), а також зіставити мету, на яку залучаються кошти, з кінцевими результатами від реалізації проекту.

У процесі складання проекту бюджету за програмами ставиться завдання підвищити відповідальність міністерств і забезпечити прозорість системи адміністрування. Тому видатки бюджету почали відображати за програмами, тобто відповідно до цілей, а не за розділами класифікації видатків бюджету чи за міністерствами.

Водночас класифікація видатків також покликана систематизувати використання бюджетних коштів за певними ознаками чи напрямами діяльності держави. Остання характеристика найкраще відображає призначення класифікації. Тому більшість країн світу, здійснюючи видатки з бюджету за програмами, використовує як програмну, так і функціональну класифікацію видатків бюджету, що описує функції (напрями) видатків. Оскільки функціональна класифікація використовується для аналітичних цілей, то більшого значення для аналізу цільового спрямування коштів набуває програмна класифікація видатків бюджету.

Нині в Україні склалася така ситуація, коли кількість програмних документів, за якими потрібно фінансувати ті чи інші заходи через виділення коштів з державного бюджету, є досить значною. Потреби у коштах з бюджету значно перевищують загаль­ний обсяг фінансових ресурсів, які має у своєму розпорядженні держава. Більше того, під час прийняття програмних документів не враховується той факт, що отримання доходів у бюджет шляхом проведення відповідної фіскальної політики держави не завжди має характер постійного зростання. Тобто динаміка надходжень до бюджету може бути як позитивною, так і негативною в реальному вимірі. Така ситуація є звичною для економік багатьох країн, оскільки пов’язана з макроекономічною нестабільністю, яка, у свою чергу, залежить і від внутрішніх (внутрішня економічна політика держави), і від зовнішніх чинників (геополітичне становище країни та міжнародні економічні відносини).

Як правило, ресурси держави зростають непропорційно до потреби у видатках на програми з бюджету. Тому надзвичайно важливо не просто обмежити кількість програм чи переглянути їх перелік, а обґрунтувати доцільність програм, які мають бути здійснені у майбутньому, та необхідність фінансування їх реалізації з бюджету.

В основі програмно-цільового методу бюджетного процесу лежить стратегічне планування та середньострокове прогнозування.

Стратегічне планування — це процес планування головним розпорядником коштів державного бюджету своєї діяльності на основі відповідних нормативно-правових документів. Завдяки стратегічному плануванню керівники міністерств та відомств можуть приймати рішення, узгоджені з завданнями, які ставляться перед ними для досягнення певної мети. Окрім того, планування є своєрідним інструментом для зіставлення затрат (матеріальних, людських ресурсів тощо) і фінансових ресурсів, необхід­них для реалізації відповідних заходів.

Стратегічний планвизначає місію відомства (тобто головну мету його діяльності), цілі, завдання та очікувані результати у довгостроковій перспективі, зазвичай на період від трьох до десяти років, відповідно до встановлених пріоритетів Уряду, які виражаються у його програмних документах.

У стратегічних планах визначаються основні засади діяльності, які мають бути обов’язково узгоджені з пріоритетами державної політики. Наприклад, стратегічний план Міністерства оборони не повинен містити завдань, які спрямовані на стрімкий розвиток стратегічних військових формувань, військової техніки тощо, якщо політикою держави не є мілітаризація економіки та прискорений розвиток оборонного комплексу. Але стратегічний план повинен передбачати заходи щодо зміцнення Збройних сил країни, технічне переоснащення військових формувань тощо для підтримання обороноздатності на достатньому рівні.

Стратегічні плани головних розпорядників коштів – ефективний інструмент, що дає їм змогу досягати поставлених завдань, вирішувати проблеми фінансового управління та надання суспільних послуг. Цей план має містити інформацію про:

· основні функції та завдання міністерства, які зазначені у відповідних нормативних документах (наприклад, положеннях про міністерство тощо);

· визначені на середньостроковий період (від одного до трьох років) видатки на реалізацію заходів, ураховуючи попередню оцінку ресурсів бюджету;

· перелік програм з визначенням джерел їх фінансування;

· перелік напрямів діяльності в межах програм, які планується реалізувати, та обґрунтування їх необхідності виходячи з нормативно-правових актів (розпоряджень, постанов Уряду тощо);

· попередню оцінку доходів (кількісну та якісну) від реалізації таких програм та опис соціально-економічних наслідків;

· пропозиції щодо збільшення (або зменшення) постійних та змінних капітальних активів, запланованих інвестицій і відновлення та утримання матеріальних активів;

· конкретні пропозиції щодо збільшення фінансових активів і капітальних трансфертів і плани щодо управління фінансовими активами та зобов’язаннями.

Для розроблення багаторічної бюджетної стратегії важливо визначити проблеми, що існують у галузях, а також вартість витрат на їх вирішення та термін, за який вони можуть бути розв’язані. Необхідно також з’ясувати, які з проблем є найбільш нагальними і можуть бути вирішені в коротші терміни із залученням найменшого обсягу ресурсів.

Стратегічні плани міністерств і відомств знаходять своє відображення у плануванні (або прогнозуванні) видатків у середньостроковій перспективі. На основі пріоритетів Уряду, прогнозів надходжень до бюджету, а також виходячи із індивідуальних стратегічних планів головних розпорядників коштів складаються середньострокові прогнози видатків. Цей процес називають серед­ньостроковим прогнозуванням (плануванням).

Прогнозування видатків бюджету на середньострокову пер­спективу (середньострокове прогнозування (планування) бюджету) – це процес розроблення головними розпорядниками коштів завдань на середньостроковий період та відповідних програм з оцінкою необхідних обсягів ресурсів на підставі прогнозу надходжень до бюджету та пріоритетів видаткової політики Уряду.

У процесі складання бюджету за програмами повинні брати участь усі міністерства та відомства, які є головними розпорядниками коштів державного бюджету та відповідають, у межах своєї компетенції, за проведення економічної політики у певній галузі. Завдяки тому, що програмно-цільовий метод до складання бюджету передбачає систему звітування та оцінювання роботи, він забезпечує вищий рівень прозорості ухвалення рішень у державному секторі. Застосовуючи програмно-цільовий метод планування як суспільство в цілому, так і законодавча гілка влади можуть отримати значно чіткішу інформацію про діяльність міністерства чи відомства, їх завдання і заходи, яких вони вживають для реалізації цих завдань, і, нарешті, про результати такої діяльності (як позитивні, так і негативні). Таке оцінювання допомагає в подальшому більш раціонально розподіляти обмежені фінансові ресурси на виконання бюджетних програм, визначати відповідальних за реалізацію заходів у різних галузях та здійснювати ефективну бюджетну політику в країні.

Складаючи бюджетну програму, важливо чітко окреслити напрями діяльності в рамках цієї програми. Це дасть змогу відстежити основні напрями витрачання бюджетних коштів під час планування показників видатків бюджету, оскільки напрями бюджетної програми відображатимуть: який вид діяльності здійснює головний розпорядник (міністерство чи відомство) і для чого він взагалі існує, тобто в регулюванні яких відносин бере участь; яких цілей та завдань намагається досягти у своїй діяльності головний розпорядник; з допомогою яких заходів він намагається це здійснювати; які результати від реалізації заходів, передбачених програмою.

Таке відображення видатків за бюджетною програмою у розрізі напрямів її реалізації сприяє прийняттю раціональних рішень щодо необхідності та доцільності здійснення цих видатків за рахунок коштів державного бюджету. Перелік напрямів діяльності забезпечує реалізацію бюджетної програми в межах тих коштів, які виділяються на її виконання. Це означає, що напрями діяльності вказують на різноманітні дії, які мають забезпечити досягнення мети в результаті виконання головним розпорядником певної бюджетної програми, тому вони не повинні суттєво зміню­ватися з року в рік, за винятком випадків, коли бюджетна програма або окремі напрями у складі бюджетної програми мають періодичний характер або закінчується термін їх виконання, або в результаті прийняття нового законодавства виникають нові напрями діяльності у складі існуючої бюджетної програми.

Причому важливо не ототожнювати «напрями діяльності» з економічною класифікацією видатків бюджету. Розподіл програмних видатків за економічною сутністю проведення операцій не описує напрямів діяльності. Останні об’єднують у собі кілька економічних категорій витрат для досягнення певного результату.

Здійснення видатків на основі бюджетних програм передбачає виділення конкретних виконавців програми, тобто тих, хто несе безпосередню відповідальність за виконання програми.

Для здійснення видатків за бюджетною програмою необхідно чітко усвідомлювати, насамперед головному розпорядникові, у який спосіб вимірювати результати реалізації такої програми. Наприклад, це може бути кількість (обсяг) кінцевого продукту або послуг. Водночас залежно від мети програми результати від її впровадження буває складно виміряти кількісно. У такому випадку під «результатом» можна розуміти можливість ефективно виконувати свої функції, безпосередній продукт (товари або послуги), корисність для суспільства або окремих категорій населення (молоді, пенсіонерів та ін.) від отримання кінцевого продук­ту, зміни, до яких може призвести реалізація бюджетної програми.

4.3. Порядок складання, розгляду проектів та затвердження бюджету

Процес розпочинаєтьсяз визначення бюджетної політики на наступний бюджетний період. Міністерство фінансів України спільно з іншими
центральними органами виконавчої влади розробляє проект Основних
напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період та до
20 березня року, що передує плановому, подає його на розгляд до
Кабінету Міністрів України. Національний банк України подає Президенту України,
Верховній Раді України та Кабінету Міністрів України: до 15 березня прогнозні монетарні показники на наступний рік; до 1 квітня інформацію про
розрахунок частини прогнозованого прибутку до розподілу поточного
року, яка підлягатиме перерахуванню до державного бюджету; до 1 вересня інформацію про розрахунок частини прогнозованого прибутку до розподілу наступного року, яка підлягатиме перерахуванню до державного бюджету. Кабінет Міністрів України не пізніше 1 квітня розглядає та схвалює проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період і у триденний строк подає до Верховної Ради України.Для підготовки проекту Державного бюджету України
Міністерство фінансів України розробляє і доводить до головних
розпорядників бюджетних коштів інструкції з підготовки бюджетних
запитів у терміни, визначені Міністерством фінансів України. Головні розпорядники бюджетних коштів забезпечують
складання бюджетних запитів для подання Міністерству фінансів
України відповідно до вимог інструкції з підготовки бюджетних
запитів, з урахуванням звітів про виконання паспортів бюджетних
програм, а також висновків про результати контрольних заходів,
проведених органами, уповноваженими на здійснення контролю за
дотриманням бюджетного законодавства, у терміни та порядку,
встановлені Міністерством фінансів України. Головні розпорядники бюджетних коштів забезпечують
включення до бюджетних запитів показників за бюджетними
програмами, які забезпечують протягом декількох років виконання
інвестиційних програм (проектів), у разі їх схвалення у
встановленому законодавством порядку та на підставі розрахунків
обсягу витрат і вигод щодо реалізації таких інвестиційних програм
(проектів). Міністерство фінансів України на будь-якому етапі
складання і розгляду проекту Державного бюджету України проводить
аналіз бюджетного запиту, поданого головним розпорядником
бюджетних коштів, на предмет його відповідності меті,
пріоритетності, а також ефективності використання бюджетних
коштів. На основі результатів аналізу, у тому числі на підставі
звітів про виконання паспортів бюджетних програм, висновків про
результати контрольних заходів, проведених органами,
уповноваженими на здійснення контролю за дотриманням бюджетного
законодавства, Міністр фінансів України приймає рішення про
включення бюджетного запиту до проекту Державного бюджету України
перед поданням його на розгляд Кабінету Міністрів України. Міністерство фінансів України подає Кабінету Міністрів
України для розгляду проект закону про Державний бюджет України та
вносить пропозиції щодо термінів і порядку розгляду цього проекту
в Кабінеті Міністрів України. Кабінет Міністрів України до схвалення проекту закону про
Державний бюджет України подає Раді національної безпеки і оборони
України цей проект закону по статтях, пов'язаних із забезпеченням
національної безпеки і оборони України. Кабінет Міністрів України приймає постанову про схвалення
проекту закону про Державний бюджет України та подає його разом з
відповідними матеріалами Верховній Раді України та Президенту
України не пізніше 15 вересня року, що передує плановому. Разом з проектом закону про Державний бюджет України,
схваленим Кабінетом Міністрів України, подаються: – пояснювальна записка з інформацію про економічне становище держави та основні прогнозні макропоказники економічного і соціального розвитку України на наступний бюджетний період, покладені в основу проекту Державного бюджету України. Записка містить також: оцінку надходжень бюджету, що пропонуються для забезпечення фінансовими ресурсами витрат бюджету; пояснення до основних положень проекту Державного бюджету України та проекту закону про Державний бюджет України, включаючи
аналіз пропонованих обсягів видатків та кредитування за бюджетною
класифікацією (функціональною, відомчою і програмною класифікацією
видатків та кредитування бюджету, економічною класифікацією
видатків бюджету). Пояснення включають бюджетні показники за
попередній, поточний, наступний бюджетні періоди в розрізі
класифікації видатків та кредитування бюджету; інформацію щодо врахування Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період; аналітичні дані, розрахунки з обґрунтуванням особливостей
міжбюджетних взаємовідносин, інформацію щодо обсягів державного боргу, в тому числі за типом боргового зобов'язання, графіка його погашення, обсягів та умов державних запозичень; – прогнозні показники зведеного бюджету України (включаючи
оцінку Державного бюджету України та місцевих бюджетів) відповідно
до бюджетної класифікації, а також зведений баланс фінансових
ресурсів України; – перелік пільг з податків і зборів (обов'язкових платежів)
із розрахунком втрат доходів бюджету від їх надання; – переліки та обсяги коштів за державними цільовими
програмами, які включено головними розпорядниками коштів
державного бюджету до бюджетних програм, передбачених у проекті
закону про Державний бюджет України;– зведення та структура державних боргових і гарантійних
зобов'язань на поточний і наступні бюджетні періоди до повного
погашення таких зобов'язань, включаючи обсяг видатків на
обслуговування державного боргу; – план державних запозичень на наступний бюджетний період, а
також перелік інвестиційних програм (проектів), під які можуть
надаватися державні гарантії у наступному бюджетному періоді. План
державних запозичень на наступний бюджетний період має включати
перелік кредитів (позик) із зазначенням кредиторів, видів, мети,
назви валюти, строку і відсоткової ставки державних запозичень, а
також стану укладання кредитних договорів; – прогноз Державного бюджету України на наступні за плановим
два бюджетні періоди;– доповідь про хід виконання Державного бюджету України у
поточному бюджетному періоді; – пояснення головних розпорядників бюджетних коштів до
проекту Державного бюджету України на підставі бюджетних запитів
за формою, визначеною Міністерством фінансів України (подаються до
Комітету Верховної Ради України з питань бюджету); – протокол про результати консультацій Кабінету Міністрів
України із всеукраїнськими асоціаціями органів місцевого
самоврядування; – інформація щодо врахування пропозицій Ради національної
безпеки і оборони України до проекту закону про Державний бюджет
України по статтях, пов'язаних із забезпеченням національної
безпеки і оборони України (з вмотивованим обґрунтуванням); – інформація щодо залучення довгострокових (більше одного
року) кредитів (позик), надання гарантій, набуття прав поручителя
за такими зобов'язаннями державними підприємствами, у тому числі
господарськими товариствами, у статутному капіталі яких державі
належить 50 та більше відсотків акцій (часток, паїв).Розгляд та затвердження Державного бюджету України
відбувається у Верховній Раді України за спеціальною процедурою,
визначеною Регламентом Верховної Ради України.Протягом трьох днів з дня прийняття Верховною Радою
України закону про Державний бюджет України Кабінет Міністрів
України подає Президенту України обґрунтування і розрахунки щодо
бюджетних показників такого закону, змінених порівняно з проектом
закону про Державний бюджет України, поданим Кабінетом Міністрів
України до Верховної Ради України на розгляд у першому читанні. Якщо Президент України повернув до Верховної Ради України
для повторного розгляду закон про Державний бюджет України із
вмотивованими і сформульованими пропозиціями, які передбачають
зміни бюджетних показників, Кабінет Міністрів України у тижневий
строк подає Верховній Раді України зміни до показників, зазначених
у текстових статтях такого закону, та оновлені додатки до нього
відповідно до пропозицій Президента України.

Дата добавления: 2014-12-08