Стратегія вдосконалення та розвитку місцевих фінансів в умовах нової парадигми місцевих бюджетів

В умовах наростання ризиків погіршення економічної ситуації у світі бюджетна політика, як на державному так і на місцевому рівнях, у середньостроковій перспективі має стати інструментом реалізації внутрішнього потенціалу зростання України. Реформування системи державних і місцевих фінансів повинно забезпечити сталий розвиток на тлі соціально-економічних перетворень країни. При цьому слід враховувати, що подальші кроки реформування бюджетної системи України будуть тісно пов’язані з адміністративно-територіальною реформою нашої держави.

На сучасному етапі особливого значення набувають питання, визначені у Національному плані дій щодо впровадження Програми економічних реформ на 2010–2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава». Серед них:

ü запровадження ефективного державного стратегічного планування та середньострокового бюджетного планування;

ü забезпечення ефективного використання бюджетних коштів;

ü підвищення якості капітального бюджетування;

ü запровадження механізму концентрації фінансових ресурсів на пріоритетних напрямах регіонального розвитку, визначених у стратегічних документах та реалізованих за допомогою бюджетних програм.

З метою покращання ситуації в сфері місцевих фінансів України та максимізації економічного ефекту від державних інвестицій, необхідно здійснити певні заходи, серед яких першочерговими є такі:

ü впровадити принцип співфінансування інвестиційних проектів як на державному так і на місцевому рівнях, оптимально розподіливши фінансові зобов’язання між центральною, місцевою владою та приватними інвесторами;

ü затвердити методику визначення пріоритетних проектів розвитку, фінансування яких здійснюватиметься за бюджетні кошти;

ü законодавчо закріпити надання державних гарантій виключно під кредитування проектів інвестиційного характеру, що мають загальнодержавне значення;

ü задіяти механізми державно-приватного партнерства для стимулювання інвестиційної активності; забезпечити надання потенційним інвесторам інституційної підтримки та гарантій щодо реалізації інвестиційних проектів.

На думку Уряду і Президента України головним напрямом стратегії розвитку державних і місцевих фінансів повинно стати реформування бюджетної системи, створення підґрунтя для інституціалізації державних видатків розвитку, зокрема розробка пропозицій щодо оптимізації діяльності Державного фонду регіонального розвитку, джерел його формування, принципів та напрямів, критеріїв відбору проектів і механізмів витрачання коштів на центральному та регіональному рівнях.

Наступним кроком майбутньої бюджетної реформи має стати розширення фінансової бази місцевих органів влади, зокрема шляхом надання місцевим бюджетами додаткових джерел доходів.

Додаткові статті доходів місцевих бюджетів повинні стати основою бюджету розвитку. Це не лише створить належну фінансову базу для соціально-економічного розвитку регіонів, а й сформує пряму залежність між фіскальною активністю місцевих органів влади та інвестиційним потенціалом відповідних територій.

Актуальність пропозицій щодо Основних напрямів бюджетної політики на поточний рік та середньострокову і довгострокову перспективу підтверджується і Рекомендаціями фінансово-економічного форуму Асоціації міст України «Бюджетна політика на 2013 та на середньострокову перспективу», який відбувся 2 березня 2012 року в місті Києві, висловлених вітчизняними та зарубіжними експертами і які спрямовані на вирішення нагальних питань для фінансового забезпечення розвитку органів місцевого самоврядування України.

Удосконалення механізму розрахунку видатків на виконання делегованих повноважень повинно передбачать:

§ розробку та затвердження державних соціальних стандартів і нормативів за кожним із делегованих державою повноважень з урахуванням особливостей поточної демографічної, соціально-економічної та фінансової ситуації. У процесі розробки слід провести інвентаризацію всіх нормативно-правових актів, що регламентують застосування галузевих нормативів при здійсненні видатків з місцевих бюджетів, зокрема щодо мережі, штатних нормативів, педагогічного навантаження, нормативів витрат бюджетних установ, та розробити пропозиції щодо державних соціальних стандартів;

§ внесення змін до Бюджетного кодексу України, доповнивши перелік документів, які подаються разом із проектом закону про Державний бюджет України, детальними розрахунками розмірів фінансових нормативів бюджетної забезпеченості за видами місцевих бюджетів, галузями та в розрізі контингенту (на одного учня загальноосвітньої школи, вихованця школи естетичного виховання тощо).

Підвищення фінансової спроможності та платоспроможності місцевого самоврядування шляхом внесення змін до Бюджетного та Податкового Кодексів України, які б передбачали:

§ збільшення надходжень до бюджетів розвитку місцевих бюджетів до ста відсотків коштів від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення або прав на них, що перебувають у державній власності до розмежування земель державної та комунальної власності (крім земельних ділянок несільськогосподарського призначення, що перебувають у державній власності, на яких розташовані об’єкти, що підлягають приватизації);

§ оподаткування податком на нерухоме майно всього майна, розташованого на території відповідних місцевих рад;

§ віднесення плати за землю до місцевих податків, а також надання можливості органам місцевого самоврядування регулювати ставки та встановлювати пільги в межах визначених законом;

§ збільшення надходжень від туристичного збору шляхом спрощення процедури оподаткування, запровадження ставок (або їх збільшення) залежно від обороту (виручки) за надання послуг з тимчасового проживання, скорочення пільг;

§ розширення кола податкових агентів по екологічному податку, запровадження місцевих екологічних зборів;

§ встановлення розміру земельного податку для землекористувачів, які, відповідно до ст. 92 Земельного кодексу України, не мають права на постійне користування земельними ділянками, у розмірі орендної плати за землю.

Забезпечення місцевих бюджетів достатніми ресурсами протягом усього бюджетного періоду. Для вирішення проблем, пов’язаних із тимчасовою неплатоспроможністю місцевих бюджетів, необхідно внести зміни до механізму покриття тимчасових касових розривів, у першу чергу щодо зменшення розміру щоденних відрахувань на погашення позики до рівня 50–60%, а також щодо врахування залишків коштів розпорядників коштів не за всіма рахунками, а лише за тими, де обліковуються захищені видатки, які включаються в розрахунок тимчасового касового розриву. Скоротити термін розгляду заяви про надання позики до одного робочого дня.

Визначити, з яких джерел будуть фінансуватися Державні комплексні цільові програми (ДКЦП) у рамках пріоритетних напрямів на 2013-2020 роки. Зокрема: Державну цільову економічну програму енергоефективності на 2010–2015 роки (Постанова КМУ від 01.03.2010 р. № 243), Державну цільову програму підтримки соціально-економічного розвитку малих міст на 2011–2015 роки (Постанова КМУ від 29.11.2010 р. № 1090), Державну цільову економічну програму модернізації комунальної теплоенергетики на 2010–2014 роки (Постанова КМУ від 04.11.2009 р. № 1216), Державну програму розвитку міського електротранспорту на 2007–2015 роки (Постанова КМУ від 29.12.2006 р. № 1855), Загальнодержавну програму «Питна вода України» на 2006–2020 роки (Закон України від 03.03.2005 р. № 2455-ІУ), Загальнодержавну програму реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2009-2014 роки (Закон України від 24.06.2004 р. № 1869-ІУ), Державну цільову програму розвитку українського села на період до 2015 року (Постанова КМУ від 19.09.2007 р. № 1158) та інші, реалізація яких як на державному так і на місцевому.

Виділення окремих субвенцій з державного бюджету на надання пільг з послуг зв’язку, інших пільг та компенсацій за пільгове перевезення окремих категорій громадян. Забезпечення виконання ст. 9 Закону України «Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді України» в частині пільгових перевезень.

Вжиття дієвих заходів щодо ліквідації податкової заборгованості державних підприємств перед місцевими бюджетами.

Слід зазнати, що сьогодні система міжбюджетних трансфертів уже здійснює загальний перерозподіл фінансових ресурсів всередині бюджетної системи, але її роль у стимулюванні процесу регіонального розвитку та здатність забезпечувати відповідним обсягом бюджетних коштів економічні та соціальні потреби регіонів і територіальних громад залишаються низькими і потребує подальшого дослідження і вдосконалення.

Дослідження міжбюджетних відносин та економічна оцінка його результатів в системі бюджетного процесу в ряді регіонів України довело що на сьогоднішній день місцеві органи влади не володіють достатніми фінансовими ресурсами для організації ефективного управління економікою і соціальною сферою.

З огляду на вищевикладене реформування міжбюджетних відносин та оптимізація видаткової частини місцевих бюджетів в Україні повинні передбачати такі заходи:

· забезпечення децентралізованого підходу до формування місцевих бюджетів із запровадженням процедури підготовки проекту державного бюджету, яка, серед іншого, містить парафування положень, що стосуються місцевих бюджетів та міжбюджетних відносин, представником від асоціацій (об’єднань) органів місцевого самоврядування, який має встановлені законодавством повноваження представляти ці органи;

· визначення та узаконення стандартів надання основних соціальних послуг, які повинні стати основою для розрахунку міжбюджетних трансфертів;

· запровадження прозорої методології розрахунку міжбюджетних трансфертів на основі запропонованої Формули, до визначення якої потрібно залучити провідних вчених та представників усіх рівнів місцевого самоврядування і територіальних органів виконавчої влади. Доцільно затверджувати цю Формулу окремим законом та унеможливити її корегування щорічним законом про Державний бюджет України;

· введення децентралізованої системи управління субвенціями, де головними розпорядниками коштів будуть органи місцевого самоврядування, а субвенції, на розподіл яких органи місцевого самоврядування не впливають, не повинні включатись до складу доходів місцевих бюджетів;

· чітке розмежування на законодавчому рівні видатків на виконання повноважень делегованих державою і власних повноважень органів місцевого самоврядування;

· задіяння механізму відмови місцевого самоврядування від виконання делегованих повноважень органів виконавчої влади у випадку їх неналежного фінансування;

На думку провідних вчених та фахівців для вирішення цих складних завдань необхідно вжити ряд заходів, а саме:

· встановити відповідність між видатками та доходами місцевих бюджетів;

· запровадити державні гарантії фінансового забезпечення виконання делегованих повноважень місцевими органами влади;

· в основі політики фінансового вирівнювання передбачити зацікавленість місцевих органів влади, залишаючи частку коштів в бюджеті території, від перевиконання от запланованих до бюджету надходжень.

· внести зміни до Формули розподілу міжбюджетних трансфертів щодо використання індексів видаткових потреб, які дозволять врахувати місцеві особливості розвитку – зокрема щільність проживаючого населення, рівень екологічного забруднення; спростити показники та окремі формули, що використовуються при обрахунку міжбюджетних трансфертів; встановити мораторій на внесення змін до Формули упродовж одного бюджетного періоду;

· внести зміни в структуру міжбюджетних трансфертів а саме: забезпечити пріоритетність надання цільових субвенцій, збільшити частку субвенцій на соціально-економічний розвиток, сформувати механізм запровадження конкурсних процедур фінансування програм на місцевого рівні;

· встановити жорстку відповідність між фінансуванням видатків, які спрямовані на вирішення питань місцевого значення і не враховуються при розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів, і обсягом власних доходів місцевих бюджетів. Інші видатки доцільно фінансувати за рахунок закріплених доходів місцевих бюджетів та міжбюджетних трансфертів, що дозволить уникнути зустрічних фінансових потоків і посилити контроль за використанням коштів та наданням трансфертів;

· покласти в основу фінансового горизонтального і вертикального вирівнювання нормативи соціальних стандартів надання послуг населенню;

· включити до Державного бюджету України фінансування спеціальні бюджетні програми розвитку регіонів;

· необхідно створити нормативну базу для надання прямих міжбюджетних трансфертів, яка має чіткіше визначити компетенцію місцевих органів влади та держави, розмежувати їх джерела доходів;

· доцільно було б прийняти спеціальний Закон України «Про місцеві бюджети», в якому визначити основні доходи й видатки місцевих бюджетів, порядок їх виконання, основи та механізми надання прямих бюджетних трансфертів, процедуру їх надання, контроль за використанням тощо;

· макроекономічні цілі повинні досягатися виключно за рахунок централізованих фінансових ресурсів;

· ефективна система міжбюджетних відносин повинна відповідати наступним критеріям: достатність дохідної бази, зусилля спрямовані на повне стягнення податків та обов’язкових платежів і контроль видатків, справедливість, прозорість і стабільність.

Здійснення цих заходів, внесення змін до Бюджетного кодексу України та використання кращого зарубіжного досвіду міжбюджетних відносин і пристосування його до наших умов дасть змогу покращити міжбюджетні відносини в нашій державі, досягти фінансової самостійності та забезпеченості фінансовими ресурсами органів місцевого самоврядування для виконання покладених на них завдань і вирішення місцевих проблем.

Забезпечення компенсації втрат доходів місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів внаслідок надання державою податкових пільг, зокрема зі сплати земельного податку.

Враховуючи актуальність завдань бюджетної політики в контексті соціально-економічного розвитку нашої держави, реформ місцевого самоврядування та міжбюджетних відносин як на найближчу, так і на середньострокову перспективу, наголошуючи на необхідності подальшого вдосконалення та впровадження програмно-цільового методу в бюджетному процесі на місцевому рівні, підкреслюючи важливість підвищення ефективності взаємовідносин державного бюджету з місцевими бюджетами слід:

§ удосконалити механізм розподілу трансфертів з державного бюджету місцевим бюджетам шляхом здійснення розрахунку видатків, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, на підставі встановлених Кабінетом Міністрів України державних соціальних стандартів та фінансових нормативів бюджетної забезпеченості та запровадити ефективні механізми їх виконання;

§ посилити фінансову спроможність місцевих бюджетів шляхом збільшення частки власних доходів у загальному фонді місцевих бюджетів. Слід оптимізувати видаткові повноваження місцевих бюджетів України, упорядкувати перелік й обсяг видатків на виконання делегованих та власних повноважень;

§ збільшити питому вагу доходів місцевих бюджетів у зведеному бюджеті України при формуванні державного бюджету;

§ підвищити рівень автономії місцевих бюджетів України та ефективність використання обмежених бюджетних коштів, зокрема шляхом поступового впровадження програмно-цільового методу при складанні та виконанні місцевих бюджетів, удосконалення розробки та реалізації моделі комплексної оцінки ефективності й результативності бюджетних програм;

§ удосконалити систему нині діючого казначейського обслуговування місцевих бюджетів з урахуванням застосування програмно-цільового методу бюджетування, спрощення процедур казначейського обслуговування органів місцевого самоврядування та порядку реєстрації фінансових зобов'язань в органах Державної казначейської служби шляхом зменшення документообігу;

§ впровадити механізм погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію, що вироблялася, транспортувалася та постачалася населенню, яка виникла у зв’язку з невідповідністю фактичної вартості теплової енергії тарифам, що затверджувалися або погоджувалися відповідними органами державної влади;

§ запровадити середньострокове бюджетне планування шляхом: прогнозування розмірів і умов оплати праці працівників бюджетної сфери, прожиткового мінімуму, зміни тарифів на енергоносії, інших показників за бюджетними програмами, термін виконання яких більше одного року;

§ планування доходів, видатків та надання кредитів місцевим бюджетам на середньострокову перспективу здійснювати на основі уніфікованої методології;

§ підвищити якість та ефективність державних інвестицій шляхом оптимізації розподілу фінансових зобов’язань між центральною місцевою владою та приватними інвесторами; забезпечити концентрацію фінансових ресурсів на пріоритетних напрямах регіонального розвитку, визначених у стратегічних документах і перш за все бюджетних програмах;

§ підвищити ефективність реалізації проектів регіонального розвитку, конкурентоспроможності та інвестиційної привабливості регіонів шляхом: створення дієвого механізму узгодження пріоритетів та дій центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування в частині регіонального розвитку та зміцнення міжрегіональних зв’язків;

§ вдосконалити механізми фінансування регіональних проектів шляхом пріоритетного спрямування бюджетних ресурсів на соціально важливі та аварійно-небезпечні об’єкти інфраструктури регіонів, а також об’єкти, щодо яких вже розпочато фінансування протягом останніх років;

§ здійснити законодавче унормування надання державних гарантій включно під кредитування інвестиційних проектів, що мають загальнодержавне значення;

§ стимулювати інвестиційну активність, зокрема через механізми державно-приватного партнерства, інституційної підтримки потенційних інвесторів;

§ оптимізувати кількість державних бюджетних програм та узгодити їх фінансові складові із наявними бюджетними ресурсами;

§ як на державному, так і на місцевому рівні здійснити заходи щодо переходу на надання державою прямої адресної грошової допомоги та поступової монетизації соціальних пільг з упорядкуванням переліку отримувачів таких пільг;

§ розробити підходи до спрощення процедур здійснення запозичень до місцевих бюджетів шляхом встановлення у Порядку здійснення місцевих запозичень, затвердженого постановою КМУ від 16.02.2011 р. № 110 вичерпного переліку підстав для надання відмови Міністерства фінансів України органу місцевого самоврядування у здійсненні запозичення.

Таким чином, на сучасному етапі Уряду України, провідним вченим та фахівцям в сфері державних та місцевих фінансів слід звернути увагу на ряд гострих питань щодо напрямів і механізмів реалізації бюджетної політики держави, зокрема на соціальні фактори модернізації українського суспільства; стратегічні пріоритети бюджетної політики; впровадження системи стратегічного планування і прогнозування; удосконалення методологічної та нормативної бази використання програмно-цільового методу в бюджетному процесі на місцевому рівні; нагальні питання вдосконалення взаємовідносин державного та місцевих бюджетів не тільки на поточний рік, а й на середньострокову і довгострокову перспективу; підвищення ефективності державного фінансового контролю, рекомендації Ради Європи та її підтримку у реформуванні місцевого самоврядування, міжбюджетних відносин; нові підходи до фінансування проектів регіонального розвитку; фінансові механізми стимулювання розвитку економіки регіонів та їх територій; державну підтримку програм енергоефективності та механізмів реалізації реформування та фінансування житлово-комунального господарства та інше.

Дата добавления: 2014-12-08