Система органов внутренних дел. Правовое регулирование административной деятельности органов внутренних дел 1 страница

Предмет, задачи и система дисциплины «Административная деятельность органов внутренних дел». Соотношение данной дисциплины с общепрофессиональными юридическими и специальными дисциплинами

Субъекты и объекты административной деятельности в сфере внутренних дел. Понятие и основные элементы общественного порядка. Понятие безопасности личности и общественной безопасности

Органы внутренних дел как субъекты административной деятельности представляют собой организацию, решающую государственные задачи и осуществляющую свои функции специфическими формами и методами посредством реализации предоставленных ей государственно-властных полномочий[10].

Правовую основу организации и деятельности органов внутренних дел составляет множество нормативных правовых актов различной юридической силы, определяющих компетенцию, правовое положение отдельных служб и подразделений, их организационную структуру, полномочия по изданию административных актов, управленческие и иные отношения с другими субъектами деятельности и т. п.

Органы внутренних дел, как известно, не имеют права законодательной инициативы. Вместе с тем в то время как на уровне Российской Федерации и ее субъектов активно продолжается процесс совершенствования законодательства об административных правонарушениях, представители органов внутренних дел деятельно участвуют в данном процессе.

В то же время органы внутренних дел издают нормативные правовые акты, которые представляют собой подзаконные официальные решения, принятые с соблюдением установленной процедуры в односторонне-властном порядке по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства внутренних дел, облеченные в соответствующую правовую форму и порождающие юридические последствия. С помощью подобных актов государство обеспечивает конкретизацию, оперативность и дифференцированность управления сферой внутренних дел.

Нормы права, содержащиеся в нормативных правовых актах МВД России, часто связаны с бланкетными нормами различных законов. Они направлены на согласование интересов конкретных участников общественных отношений посредством установления и изменения общих правил поведения, а равно возложения на субъектов определенных обязанностей. Ими устанавливаются определенные порядок, требования и условия, необходимые для реализации различных законов.

Органы внутренних дел, как и другие органы исполнительной власти, не наделены правом толкования законов. Это могут делать только органы законодательной и судебной ветвей государственной власти.

Определенными особенностями обладает деятельность органов внутренних дел по охране общественного порядка во взаимодействии с органами местного самоуправления. В соответствии со ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка. Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 8 ч. 1 ст. 15 и др.) к вопросам местного значения отнесена организация охраны общественного порядка муниципальной милицией.

Таким образом, охрана общественного порядка, с одной стороны, входит в сферу самостоятельно решаемых вопросов органов местного самоуправления, с другой - является составной частью обеспечения правопорядка - предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ), и, соответственно, одной из задач, возложенных законодательством на структуру государственной власти - милицию общественной безопасности.

Органы местного самоуправления, представляя собой «этаж» публичной власти, не входят в систему органов власти государственной. Между тем значительная доля решаемых ими вопросов местного значения (и рассматриваемые - в их числе) требует государственно-властных полномочий и государство в различных правовых формах делегирует их, постепенно меняя компетенцию таких органов. Деятельность органов местного самоуправления и органов исполнительной власти по обеспечению правопорядка принципиально однородна, взаимоувязана, а решаемые проблемы, как правило, находятся в едином правовом поле. Это позволяет отнести деятельность органов местного самоуправления, связанную с охраной общественного порядка, к государственному управлению в широком смысле слова.

К наиболее общим объектам административной деятельности органов внутренних дел относятся общественный порядок, правопорядок, безопасность личности и общественная безопасность. Известно, что любое понятие отражает сущность предмета, его внутреннее содержание, а также существенные свойства, связи и отношения предметов и явлений через описание общих и специальных признаков[11]. Ученые всегда придерживаются различных мнений по поводу полноты описания признаков, характеризующих существенные свойства, связи и отношения исследуемых определений. Спорной продолжает оставаться проблема категорий «общественный порядок», «правопорядок», «безопасность» и др.

Общественный порядок понимают в широком и узком смыслах слова. В социально-политическом (широком) аспекте он рассматривается в значении общественного устройства, как весь строй, вся система общественных отношений, существующих в данном обществе. Именно так его понимали основоположники марксизма-ленинизма. В более узком смысле слова - как состояние определенной совокупности общественных отношений, складывающихся в различных областях социально-политической жизни и быта, но главным образом - «общественных местах.

Ю.П. Соловей определяет общественный порядок как состояние общественных отношений, складывающихся по поводу соблюдения гражданами, должностными лицами и организациями ограничений, обусловленных общественным характером человеческого сосуществования и установленных правовыми и моральными нормами в целях обеспечения максимальной безопасности и свободы жизнедеятельности каждого человека, всех законных институтов общества и государства[12].

Главное в идее общественного порядка - баланс безопасности и свободы. Целью полицейской деятельности государства в конечном итоге выступает не охрана некоего «общественного порядка», а обеспечение состояния, именуемого безопасностью[13]. «Безопасность есть важное социальное понятие гражданского общества, понятие полиции, согласно которому все общество существует лишь для того, чтобы обеспечить каждому из своих членов неприкосновенность его личности, его прав и его собственности»[14]. Осознавая это, ученые-административисты ставят знак тождества между формами проявления общественного порядка и понятиями противокриминальной, дорожной, пожарной, санитарно-эпидемиологической, экологической, технической и другими видами безопасности.

Одно из простых и точных определений правопорядка дано в Толковом словаре русского языка: это «закрепленный правовыми нормами порядок общественных отношений»[15].

Анализ Конституции Российской Федерации, кодифицированных законов (гражданского, об административных правонарушениях, уголовного и др.), а также других федеральных законов («О безопасности», «О милиции», «Об оружии» и т. п.), иных нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации позволяет выделить объекты правопорядка. К основным из них можно отнести: безопасность, собственность, общественный порядок в узком смысле слова («правопорядок в общественных местах»), правовой режим и порядок управления. Обращаясь к исследованию указанных объектов, следует признать, что это довольно сложные категории и явления.

В российской науке и законодательстве понятие «безопасность» используется в различных значениях. В Законе РФ «О безопасности» (ст. 1) дано определение безопасности как состояния защищенности жизненно важных интересов личности (ее прав и свобод), общества (его материальных и духовных ценностей) и государства (его конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности) от внутренних и внешних угроз. В узком смысле слова общественная безопасность рассматривается в качестве состояния общественных отношений, складывающихся в соответствии с правовыми и технико-юридическими нормами при использовании объектов, представляющих повышенную опасность для общества (транспорт, оружие и др.), или при наступлении особых условий в связи со стихийными бедствиями либо другими чрезвычайными обстоятельствами.

В ст. 72 Конституции Российской Федерации отмечается, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности. На первый взгляд может показаться, что в этом контексте «правопорядок» и «общественная безопасность» рассматриваются как равнозначные или однопорядковые правовые категории. На самом деле это не так. Если общественные отношения в сфере безопасности урегулированы нормами права, то эта часть общественной безопасности и есть правопорядок в сфере безопасности. Можно привести немало примеров поведения людей и отношений между ними, которые не регулируются нормами права, но имеют непосредственное отношение к сфере общественной либо личной безопасности (человек пошел в лес и заблудился, при этом подверг свое здоровье, а может быть, и жизнь опасности). Такое поведение и, соответственно, отношения не вторгаются в область права и не входят в правопорядок. Тем не менее они охватываются понятием безопасности и в силу этого являются объектом административной деятельности органов внутренних дел, цель которой - устранение либо отражение соответствующих угроз. Таким образом, понятием правопорядок можно охарактеризовать как состояние общественных отношений, урегулированных правовыми нормами, принятыми в установленном на территории Российской Федерации порядке.

Предмет курса. Среди специальных и юридических дисциплин, преподаваемых в образовательных учреждениях МВД России, по своей важности и, особенно, практической направленности выделяется курс «Административная деятельность органов внутренних дел».

Термин «внутренние дела» является не совсем точным (чрезмерно широким), но устоявшимся административно-правовым понятием, обозначающим одну из важнейших областей жизнедеятельности общества и государства. Этим термином, прежде всего, охватываются общественные отношения, связанные с защитой жизни, здоровья, прав и свобод граждан, собственности, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств, с обеспечением общественного порядка и безопасности. Положение дел в данной области во многом определяет социальное самочувствие общества. Поэтому она всегда является объектом пристального внимания со стороны государства и его институтов[16].

Среди государственных органов, осуществляющих управление в области внутренних дел, особое место принадлежит Министерству внутренних дел Российской Федерации и входящим в его систему органам, службам и подразделениям. Возложенные на них задачи, функции и ответственность, предоставленные властные полномочия позволяют утверждать, что именно они являются основными проводниками государственной политики в области внутренних дел.

Предлагаемая дисциплина знакомит читателя с содержанием и особенностями государственного управления в области внутренних дел, компетенцией различных государственных органов и их структур, действующих в этой сфере; понятиями общественного порядка, правопорядка, безопасности личности, общественной безопасности; содержанием, характерными чертами и видами административной деятельности органов внутренних дел, формами и методами ее осуществления.

Предметом анализа являются правовое положение Министерства внутренних дел Российской Федерации и его основных подсистем (органов, служб и подразделений), формы и методы, а также основные виды административно-правовой деятельности органов внутренних дел (охрана общественного порядка, производство по делам об административных правонарушениях, осуществление лицензионно-разрешительной деятельности, обеспечение безопасности дорожного движения и др.).

Содержание курса «Административная деятельность органов внутренних дел» определено с учетом предварительного изучения дисциплины «Административное право», теоретические положения которой служат методологической основой данного курса. Если кратко охарактеризовать соотношение курсов «Административная деятельность органов внутренних дел» и «Административное право», то административная деятельность является, по существу, развернутой темой административного права «Управление в области внутренних дел», входящей в блок Особенной части «Управление в административно-политической сфере».

Поскольку органы внутренних дел являются составной частью аппарата государственного управления, то административная деятельность занимает в них преобладающее место и на нее в полной мере распространяются характерные черты и принципы государственного управления, механизм административно-правового регулирования, требования к формам и методам работы[17]. Именно поэтому административное право служит методологической основой для изучения правовых, организационных и тактических вопросов административной деятельности органов внутренних дел в дисциплинах специализации, которые изучались в рамках секретной в 1950-е гг. специальной дисциплины № 2 (оперативно-розыскная деятельность органов внутренних дел изучалась в рамках спецдисциплины № 1), затем преобразованной в специальную часть административного права, а с 1960-х гт. - в самостоятельные учебные курсы: «Наружную службу милиции», «Охрану общественного порядка», наконец, «Административную деятельность органов внутренних дел».

Следует отграничивать учебный курс «Административная деятельность органов внутренних дел» от таких смежных дисциплин, как «Основы управления в органах внутренних дел» и «Тактико-специальная подготовка».

Курс «Основы управления в органах внутренних дел» изучает понятие и сущность управления; систему управления и ее элементы; функции управления; управленческий цикл и его стадии; содержание и методы науки управления; информационно-аналитическую работу; порядок подготовки, принятия и исполнения управленческих решений, - словом, общие вопросы социального управления и технологию процесса управления применительно к деятельности органов внутренних дел. Административная деятельность органов внутренних дел исследует, прежде всего, организационно-правовую основу данной деятельности, причем, главным образом, направленной вовне.

Цели курса тактико-специальной подготовки - обучение личного состава органов внутренних дел действиям при чрезвычайных обстоятельствах (при проведении различных специальных операций; пресечении преступлений, связанных с применением взрывчатых устройств и взрывоопасных предметов; задержании вооруженных преступников; блокировании участков местности и т. п.), заблаговременная подготовка сотрудников к выполнению служебно-боевых задач в условиях чрезвычайных ситуаций мирного и военного времени. Основу тактико-специальной подготовки составляют разработка и изучение тактических способов и приемов действий в чрезвычайных ситуациях; применения оружия, боевой и полицейской техники, специальных средств, а также боевых порядков; маневра силами и средствами; овладение руководителями и сотрудниками органов внутренних дел методикой управления личным составом.

Своим содержанием административная деятельность органов внутренних дел охватывает тактику действий служб и подразделений милиции общественной безопасности по охране общественного порядка, но в обычных условиях повседневной работы. При этом акцент делается не на тактику, а на организационно-правовую основу административной деятельности.

«Административная деятельность органов внутренних дел» является юридической дисциплиной, поэтому законодательство, регламентирующее деятельность милиции, выступает в качестве предмета ее изучения. Однако курс несколько выходит за рамки, очерченные его наименованием. В нем изучаются, в частности, основы правового регулирования участия граждан в охране правопорядка, а также деятельности частных детективных и охранных формирований, отдельные аспекты работы прокуратуры, судей, административных комиссий, других государственных и муниципальных органов, негосударственных объединений и граждан в части их взаимодействия с милицией.

Что касается правовой основы организации и деятельности органов внутренних дел, то этот курс охватывает практически всю организационную структуру Министерства внутренних дел Российской Федерации, за исключением служб: криминальной милиции, следствия, органов дознания, некоторых обеспечивающих подразделений, которые изучаются другими дисциплинами.

Значимость данной дисциплины в последние годы повышается - выпускники вузов МВД России все чаще назначаются на различные должности в службы и подразделения Государственной инспекции безопасности дорожного движения, вневедомственной охраны при органах внутренних дел, лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью, участковых уполномоченных милиции, по делам несовершеннолетних, по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнению административного законодательства и другие, требующие углубленной административно-правовой подготовки.

Целевое назначение дисциплины - подготовить выпускников вузов МВД России юридического профиля к осуществлению административной деятельности органов внутренних дел, дать им достаточный объем знаний, умений и навыков, необходимых для профессионального выполнения служебных обязанностей.

Задачи дисциплины. Формирование у обучаемых глубоких знаний об административной деятельности органов внутренних дел, необходимых умений и навыков предполагает решение следующих основных задач:

- привитие курсантам знаний о сущности и значении государственного управления в области внутренних дел; об организации работы различных служб и подразделений данных органов; о практическом обеспечении административно-правовыми способами охраны правопорядка, общественной безопасности и борьбы с преступностью; о правовом положении российской милиции, то есть ее задачах, обязанностях, правах, нормативной основе организации и деятельности;

- обучение курсантов и слушателей правильному ориентированию в действующем законодательстве, регулирующем административную деятельность органов внутренних дел; привитие им умений и навыков правильно и в соответствии с законом решать типичные вопросы обеспечения общественного порядка и безопасности;

- ознакомление обучаемых с системой и структурой органов внутренних дел, их служб и подразделений; формами и методами осуществления административной деятельности и способами обеспечения ее законности; с содержанием и правовым регулированием отдельных видов административной деятельности; организацией и тактикой предупреждения и пресечения милицией административных правонарушений, а также охраны общественного порядка в обычных условиях и при возникновении чрезвычайных ситуаций.

Успешное решение этих задач невозможно без изучения достижений административно-правовой науки, направленных на повышение эффективности деятельности органов внутренних дел, рост их авторитета, а также административной правоприменительной практики милиции.

Особое внимание уделяется службам и подразделениям милиции общественной безопасности.

Мировоззренческие цели дисциплины. Изучение новейшего российского законодательства о милиции, воплотившего лучшие отечественные традиции и общепризнанные международно-правовые нормы, регулирующие взаимные обязанности и права полиции и граждан, формирует у обучаемых понимание того, что важнейшим принципом деятельности милиции является идея уважения и соблюдения прав человека. На этой основополагающей идее базируются принципы законности, гуманизма, гласности, взаимодействия с другими государственными и муниципальными органами, общественными объединениями, гражданами. Перечисленные принципы характерны также для уголовного процесса и оперативно-розыскной работы, тесно связанных с административной деятельностью органов внутренних дел.

Вспомогательные цели. Целями дисциплины «Административная деятельность органов внутренних дел» являются также привитие обучаемым навыков индивидуальной работы с нормативной (в том числе ведомственной ограниченного распространения) и научной литературой, самостоятельного юридического мышления, умения применять полученные знания при решении типичных, а также нестандартных оперативно-служебных ситуаций.

Учебная и учебно-исследовательская работа способствует привитию обучаемым навыков анализа фактического материала и публичного выступления.

Методические особенности изучения дисциплины. Усвоение материала курса «Административная деятельность органов внутренних дел», как и любой другой дисциплины, прежде всего, предполагает изучение соответствующих научных трудов.

Научно-исследовательская работа кафедр вузов МВД России, преподающих административное право и административную деятельность органов внутренних дел, отличается своеобразием. Ее наиболее характерными чертами являются тесная связь с практической деятельностью милиции и активное участие профессорско-преподавательского состава в подготовке проектов нормативных правовых актов представительных и исполнительных органов государственной власти, в том числе субъектов Российской Федерации, среди которых региональные законы об административной ответственности за нарушения общественного порядка, об участии граждан в охране правопорядка и другие.

Успешное усвоение положений курса «Административная деятельность органов внутренних дел» невозможно без изучения законодательства: Конституции Российской Федерации, конституций и уставов ее субъектов, федеральных и региональных законов, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства России, ведомственных нормативных правовых актов, регулирующих административную деятельность органов внутренних дел, а также нормативных правовых актов, направленных на обеспечение общественного порядка и безопасности.

Административная деятельность органов внутренних дел как учебная дисциплина имеет ряд особенностей.

Данный учебный курс, как и все административное право, сложен в изучении: его характеризуют большой объем нормативного материала, динамичное законодательство. Однако, прежде всего в силу важности получаемых знаний для повседневной милицейской деятельности, к знаниям и умениям обучаемых традиционно предъявляются достаточно высокие требования.

Помимо учебников и другой литературы в преподавании данной дисциплины используются методические разработки, требующие от обучаемых решения типичных практических ситуаций, возникающих в оперативно-служебной деятельности ОВД, и составления административно-процессуальных документов, что способствует формированию у будущих специалистов необходимых навыков и умений.

Некоторые положения дисциплины (например, основания применения и использования огнестрельного оружия; запреты на его употребление; обстоятельства, препятствующие выдаче гражданам лицензии на приобретение оружия и т. д.) курсанты должны знать наизусть.

Система дисциплины «Административная деятельность органов внутренних дел» определяется ее содержанием как юридической специальной дисциплины, изучающей закономерности государственного управления в области охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и борьбы с преступностью в обычных условиях и чрезвычайных ситуациях. В основу системы курса положена объективно существующая система отношений, складывающихся в сфере исполнительно-распорядительной деятельности органов внутренних дел. Эти отношения делятся на две группы: отношения, общие для административной деятельности в целом, и отношения, характерные для ее отдельных видов. В соответствии с этим главы, относящиеся к административной деятельности органов внутренних дел в целом, составляют Общую часть курса. Главы, характеризующие отдельные направления административной деятельности, составляют его Особенную часть. Материал каждой части курса распределен по главам и разделам.

Общая часть курса состоит из девяти глав и охватывается одним разделом.

Первый раздел представляет собой введение в дисциплину «Административная деятельность органов внутренних дел», первая глава именуется «Содержание курса «Административная деятельность органов внутренних дел». В ней раскрываются предмет, задачи и система курса «Административная деятельность органов внутренних дел»; принципы данной деятельности; рассматриваются органы внутренних дел в системе субъектов административной деятельности в сфере внутренних дел; основополагающие для учебной дисциплины понятия общественного порядка, правопорядка, безопасности личности и общественной безопасности как социально-правовые категории и объекты управления; понятие и правовая основа административной деятельности органов внутренних дел. Рассматриваются также характерные черты и виды административной деятельности органов внутренних дел: соотношение этой деятельности с уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной работой милиции.

Вторая и третья главы посвящены изучению правового положения и организационного построения органов внутренних дел, их задач, функций, системы; концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России; административно-правового статуса милиции.

В главах с четвертой по девятую рассматриваются формы и методы административной деятельности органов внутренних дел (милиции): понятия и виды мер убеждения и принуждения, применяемых милицией; правовые основы, условия и пределы применения милицией физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия; особенности административно-юрисдикционной деятельности милиции; способы обеспечения законности и прав граждан в деятельности органов внутренних дел.

Особенная часть курса состоит из трех разделов.

1. Основные виды административной деятельности органов внутренних дел.

В разделе изучаются: правовое положение, система и структура организационно-инспекторских (штабных) аппаратов, а также дежурных частей органов внутренних дел; понятие службы обеспечения общественного порядка, ее задачи, функции, силы и средства, система и структура аппаратов управления данной службой; правовое положение и организационное построение патрульно-постовой службы милиции; организация конвойной службы милиции; правовой статус изоляторов временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел; правовое положение и организация деятельности службы участковых уполномоченных милиции, ее основные задачи и функции; понятие и особенности правового регулирования системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; правовое положение подразделений по делам несовершеннолетних и центров временного содержания несовершеннолетних правонарушителей; проблемы применения милицией административного законодательства в области безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; исполнение органами внутренних дел законодательства о контроле за оборотом оружия и за негосударственной (частной) детективной и охранной деятельностью; правовое положение и организационное построение подразделений лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью; функции милиции по осуществлению контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства правил въезда и выезда, пребывания и транзитного проезда через территорию Российской Федерации; задачи и функции органов внутренних Дел по исполнению миграционного законодательства; основания и порядок выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства, незаконно находящихся на территории России; исполнение органами внутренних дел законодательства о гражданстве Российской Федерации; взаимодействие органов внутренних дел с Федеральной миграционной службой по осуществлению паспортно-регистрационной системы и исполнению миграционного законодательства; правовой статус и основы деятельности Федеральной миграционной службы МВД России, роль органов внутренних дел в обеспечении правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев; задачи и функции органов внутренних дел на железнодорожном, воздушном и водном транспорте; система и структура органов внутренних дел на транспорте, особенности организации охраны общественного порядка и обеспечения безопасности на объектах транспорта; правовое положение, организационное построение и основные направления деятельности ГИБДД; правовое положение, организационное построение, задачи и функции вневедомственной охраны при органах внутренних дел; обязанности и права сотрудников вневедомственной охраны по предупреждению и пресечению правонарушений на охраняемых объектах; административная деятельность органов внутренних дел по противодействию экстремизму и терроризму.

2. Предупреждение и пресечение органами внутренних дел отдельных групп административных правонарушений.

В разделе изучаются: задачи и функции милиции по предупреждению и пресечению административных правонарушений, посягающих на общественный порядок, общественную безопасность и порядок управления, в том числе нарушений антиалкогольного законодательства; деятельность милиции по выявлению и пресечению правонарушений в сфере оборота алкогольной продукции, оборота наркотических средств и психотропных веществ; охране здоровья населения и общественной нравственности; в области предпринимательской деятельности; в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг; правового положения и организации работы медицинских вытрезвителей, специальных приемников для содержания лиц, арестованных в административном порядке.

3. Обеспечение общественного порядка и общественной безопасности в особых условиях.

В разделе изучаются: правовое регулирование проведения массовых мероприятий; организация деятельности органов внутренних дел по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности при их проведении; основные направления деятельности органов внутренних дел по обеспечению избирательных кампаний; классификация (виды) чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; правовое регулирование и организация деятельности органов внутренних дел при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера; административно-правовые меры противодействия органов внутренних дел экстремизму и терроризму; участие органов внутренних дел в обеспечении особых режимов управления и режима контртеррористической операции.

Дата добавления: 2014-12-17