Конституционные основы охраны окружающей среды

Характеристика конституционных основ охраны окружающей среды обычно дается на основе выделения групп норм Конституции Российской Федерации 1993 года.

Исходя из структуры Конституции Российской Федерации, можно представить классификацию конституционных норм в области охраны окружающей среды и природопользования, включающую следующие три группы:

1) нормы, устанавливающие основы конституционного строя;

2) нормы, определяющие права и свободы человека и гражданина;

3) компетенционные нормы.

В первую группу конституционных норм в области охраны окружающей среды и природопользования входят положения ст. 9 Конституции Российской Федерации. Во-первых, в этой статье, использование и охрана природных ресурсов провозглашаются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, т.е. данная норма определяет роль и место природных ресурсов, с учетом их естественных и экономических свойств, в жизнедеятельности как общества в целом, так и народов, проживающих на соответствующих территориях (ч. 1). Во-вторых, данная норма указывает на два вида отношения к природным ресурсам - их использование и охрану, именно в этой норме закрепляется "экологическая функция государства" и "субъектов-природопользователей"*(39) (ч. 1). В-третьих, закрепляется возможность частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, то есть разнообразие, защита и равноправие форм собственности на природные ресурсы и объекты (ч. 2). При этом природоресурсное законодательство последовательно решает вопрос о формах собственности в пользу установления государственной собственности на подавляющее большинство природных объектов (водные объекты, лесной фонд, недра, животный мир), оставляя на долю частной и муниципальной собственности только обособленные объекты (их участки) и (или) предоставляя возможность на определенных условиях пользоваться ими. Такая политика не отличается принципиально от принятой в зарубежных странах, где, например, водные объекты, как правило, также являются государственной собственностью. Однако, в настоящее время все чаще вносятся предложения о распространении частной собственности на природные ресурсы, оборот которых действующим законодательством не допускается. Насколько это целесообразно, законно и допустимо, является ли оправданием упрощенный порядок перевода лесных земель в нелесные, - С.А. Боголюбов отмечает, что эти и подобные вопросы "можно и нужно обсуждать с учетом рекреационных и глобальных экологических функций лесов, установившихся многовековых российских традиций допущения общего лесопользования без особых на то разрешений, принадлежности лесных массивов вокруг городов-миллионеров (именно на них и предъявляется главный спрос) к лесам первой защитной категории, повреждение и уничтожение которых недопустимо"*(40).

Вторую группу конституционных норм в области охраны окружающей среды и природопользования составляют положения ст.ст. 36, 41, 42, 58 Конституции Российской Федерации. Так, статья 36 во многом дополняет ч. 2 ст. 9 Конституции Российской Федерации. Она подчеркивает связь права собственности на природные ресурсы с основными правами и свободами человека и гражданина. Тем самым она создает основание для целого ряда юридически значимых действий и их последствий - вплоть до обращения в национальные и международные судебные инстанции для защиты данного права. Многие ученые, в частности О.Л. Дубовик*(41), С.А. Боголюбов*(42) указывают на возникающую коллизию правовых норм. Во-первых, в ч. 2 ст. 9 закрепляется возможность частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности на землю и другие природные ресурсы. Конституционная формулировка "могут находиться" может трактоваться по-разному: с одной стороны, можно полагать, что на все природные ресурсы разрешены любые формы собственности, с другой - по усмотрению законодателя природные ресурсы могут и не быть во всех формах собственности*(43). Во-вторых, и в ч. 1 ст. 36 и в ч. 2 ст. 9 конкретизируется только земля как объект права частной собственности. В отношении других природных ресурсов в ч. 2 ст. 36 говорится о трех полномочиях права собственности: владения, пользования и распоряжения. Отсюда споры о равнозначности понятий. О.Л. Дубовик подчеркивает, что смысл данной формулировки с эколого-правовой точки зрения состоит в определении крайне важных конституционных ограничений права собственности на природные ресурсы, состоящих из двух групп: 1) запрещается нанесение вреда окружающей среде и 2) запрещается нанесение вреда правам и законным интересам иных лиц*(44). В эту группу входят также положения ч. 1 ст. 41, устанавливающие права на охрану здоровья и медицинскую помощь, так как охрана окружающей среды является важным фактором обеспечения охраны здоровья. Согласно ч. 2 ст. 41 гарантиями такого обеспечения являются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принятие мер по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощрение деятельности, способствующей укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию. С учетом значимости последовательного решения вопроса об информировании населения об экологических опасностях немалый правовой смысл приобретает норма ч. 3 ст. 41 об ответственности должностных лиц за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей*(45). Ядром конституционных основ охраны окружающей среды является ст. 42, закрепляющая три самостоятельных правомочия: право на благоприятную окружающую среду; право на достоверную информацию о ее состоянии; право на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением. В ст. 58 Конституция Российской Федерации устанавливает обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. При этом в Конституции особо выделяется обязанность собственников при осуществлении владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами не наносить ущерба окружающей среде и не нарушать прав и законных интересов иных лиц (ч. 2 ст. 36).

Третья группа конституционных норм в области охраны окружающей среды и природопользования включает положения ст.ст. 71, 72, 74, 114 Конституции Российской Федерации. Регулирование некоторых отношений собственности на природные ресурсы, природопользования и охраны окружающей среды в целом отнесено Конституцией Российской Федерации к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Следует согласиться с М.М. Бринчуком, относящим к "чисто экологическим" нормам некоторые положения ст. 71, в частности, п. "е" и п.п. "в", "д", "к" ст. 72 Конституции Российской Федерации в области прав человека и гражданина, собственности на природные ресурсы, природопользования и охраны окружающей среды. Функции государства по охране окружающей среды получили в Конституции Российской Федерации развитие также в ч. 2 ст. 74, устанавливающей, что ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей, а также в п. "в" ст. 114, согласно которому Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение единой государственной политики в области экологии.

Следует отметить, что приведенная классификация конституционных норм в области охраны окружающей среды и природопользования представлена нормами, непосредственно регулирующими экологические отношения. Вместе с тем в правоприменительной практике особое значение приобретает реализация конституционных норм в области охраны окружающей среды и природопользования в том ракурсе, что их нельзя рассматривать в отрыве от конституционных норм общего характера, которые дополняют, конкретизируют их, а в некоторых случаях позволяют избегать их неправильного толкования.

Рассматривая конституционные нормы в области охраны окружающей среды и природопользования в рамках трех обозначенных групп, правильнее было бы говорить о двух видах норм. С этой позиции следует выделять:

- конституционные нормы в области охраны окружающей среды (ч. 2 ст. 36, ст. 42, ст. 58, п.п. "д" (в части, касающейся охраны окружающей среды), "к" ст. 72);

- конституционные нормы в области природопользования (ст. 9, ч. 2 ст. 36, ст. 58, п.п. "в", "д" (в части, касающейся природопользования), "к" ст. 72, ч. 2 ст. 74).

При этом конституционные нормы в области природопользования, нашедшие дальнейшую конкретизацию в законодательстве, обозначенном многими специалистами как природоресурсное*(46), целесообразно также делить на нормы в области охраны уже конкретного компонента природной среды, например охрана земель, и нормы в области его использования, которые будут составлять две стороны одного явления - "использование и охрана природных ресурсов", обеспечивая тем самым неразрывность использования и охраны природных ресурсов.

Общая характеристика конституционных норм в области охраны окружающей среды вызывает необходимость уточнения некоторых понятий. При этом общеправовые категории, вводимые Конституцией Российской Федерации, являются важным средством обеспечения единства российского законодательства. Они должны в разных отраслях законодательства либо означать одно и тоже, либо отраслевая конкретизация названных категорий не должна искажать их конституционный смысл. Любое основное право всегда содержательно шире совокупности своих конкретных, нормативно закрепленных проявлений*(47).

Проблема соотношения понятий "охраны окружающей среды" и "природопользования" имеет важное теоретическое и практическое значение. Данный вопрос приобретает особую значимость при определении не только системы, но и содержания законодательства об охране окружающей среды. Эти вопросы поднимались задолго до принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. Так, А.С. Шестерюк выделял три основные концепции, сложившиеся в юридической литературе в период, попадающий на начало 80-х г.г*(48). Сторонники одной из концепций считают, что понятия "охрана окружающей среды" и "рациональное природопользование" соотносятся как часть и целое, когда охрана выступает как один из элементов рационального природопользования. Наиболее четкое отражение эта концепция нашла в трудах В.Л. Мунтяна*(49). Другая позиция состоит в том, что нельзя противопоставлять понятия охраны окружающей среды и рационального природопользования, поскольку все они имеют одинаковые задачи и представляют собой неразрывное единство. Третья точка зрения по данному вопросу сводится к тому, что понятие охраны окружающей среды является более широкой, универсальной категорией, а правовое регулирование рационального природопользования представляет собой составную часть правовой охраны окружающей среды.

Если же рассматривать охрану окружающей среды и рациональное природопользование как различные способы и формы воздействия на природную среду, то неизбежно эти понятия противопоставляются*(50). Данный вопрос А.С. Шестерюк предлагает рассматривать в двух аспектах - в зависимости от того, что выступает на первый план - целое (природа как комплекс, как окружающая среда) или его часть (когда речь идет о сохранении объектов природы). Если в первом случае осуществление деятельности по ее охране предполагает в качестве элемента такой охраны обязательный учет рационального использования природных объектов и поэтому делает рациональное использование составным звеном охраны окружающей природной среды, то во втором случае юридически охрана природы и рациональное использование ее ресурсов представляют собой различные по своей направленности сферы деятельности, хотя они неизбежно дополняют друг друга.

Следовательно, при разрешении данного вопроса важно определить для себя, что же необходимо вкладывать в содержание понятий "охрана окружающей среды" и "окружающая среда"*(51).

В этой связи отметим, что Закон РСФСР от 27 октября 1960 г. "Об охране природы в РСФСР"*(52) предусматривал лишь понятия "охрана природы" и "рациональное использование природных ресурсов". Конституция СССР 1977 г.*(53) в ст. 18 содержала следующие формулировки: "охрана и научно обоснованное, рациональное использование земли и ее недр, водных ресурсов, растительного и животного мира", "обеспечение воспроизводства природных богатств", "улучшение окружающей человека среды".

В юридической литературе были изложены различные определения понятий "правовой охраны природы", "правовой охраны окружающей среды"*(54). О.Л. Дубовик, акцентируя внимание на Конституции СССР 1977 г., также отмечала, что в теории, на практике и в законодательстве наибольшее распространение получили два понятия: "рациональное использование природы, природных ресурсов" и "охрана природы"*(55). Анализируя определения специалистов по охране окружающей среды, А.С. Шестерюк отмечал, что несмотря на многообразие определений рассматриваемых понятий, они затрудняют разграничение "охраны природы" и "охраны окружающей среды", подчеркивая, что эти понятия не совпадают. При этом, по его мнению, охрана природы представляет собой элемент (звено) деятельности по охране окружающей среды*(56). О.Л. Дубовик применяет своеобразную иерархию понятий: наиболее общим понятием являлось "взаимодействие общества и окружающей среды", а соподчиненные ему - понятия "охрана окружающей среды", "рациональное использование окружающей среды", "воспроизводство природных богатств и улучшение окружающей человека среды". К тому же понятие "окружающая среда" она связывает с явлениями антропогенного характера*(57). Как отмечают А.С. Шестерюк и О.Л. Дубовик, содержание понятий "охрана природы" изменялось в зависимости от уровня воздействия общества на природную среду, в процессе развития природоохранного законодательства.

Таким образом, вопрос о соотношении охраны окружающей среды и рационального природопользования являлся спорным на тот период. Это объяснялось, прежде всего, не достаточно урегулированной законодательной базой в области охраны окружающей среды, можно сказать отсутствием таковой, в которой вопросам терминологии внимания вообще не уделялось. Однако данная проблема не была разрешена и существует в настоящее время. Если раньше ее причиной было отсутствие правовой базы, то сегодня - изобилие нормативных правовых актов привело к многочисленным проблемам применения противоречащих друг другу нормативных правовых актов. Одни и те же термины трактуются в законах по-разному. По мнению А.С. Боголюбова, охрана окружающей среды тесно связана с природопользованием, логически вытекает из него, природопользование и охрана природной среды в современных условиях не противоречат друг другу, не могут быть взаимоисключаемыми, а, наоборот, неразрывны, являются двумя сторонами "одной медали" - взаимоотношения общества и природы*(58).

Обращаясь к Конституции Российской Федерации, отметим, что в конституционную формулировку об использовании земли и других природных ресурсов органически входит и их охрана. По мнению М.В. Баглая, такое положение направлено против хищнического разбазаривания природных ресурсов во вред гражданам, обществу и окружающей среде*(59). Использование природных ресурсов допускается только с соблюдением природоохранного законодательства, устанавливающего нормы охраны окружающей среды (почвы, лесов, водоемов). Конституционный строй, таким образом, органически увязывается с бережным отношением к природе и ее богатствам, к правам и интересам будущих поколений. Так, согласно ч. 1 ст. 9 "земля и другие природные ресурсы используются и охраняются". В свою очередь, диспозиция нормы ч. 2 ст. 36, согласно которой "владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно", ограничивается ее гипотезой - "если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц". Устанавливая в ст. 72 предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, Конституция в п. "д" ч. 1 ст. 72 определяет самостоятельные категории - "природопользование" и "охрана окружающей среды".

Реализуя конституционные положения, Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"*(60) раскрывает понятия "охраны окружающей среды" и "использование природных ресурсов". Определяя в статье 1 содержание формулировки "охрана окружающей среды" законодатель установил, что под охраной окружающей среды следует понимать деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидаций ее последствий. Таким образом, деятельность обозначенных правовой нормой субъектов, направленная, в том числе, на рациональное использование природных ресурсов, составляет содержание и является элементом охраны окружающей среды. При этом в ч. 2 ст. 74 Конституция Российской Федерации вводит формулировку "охрана природы", что отлично от понятия "охрана окружающей среды". Исходя из Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", который в статье 1 закрепляет основные понятия, категория "окружающая среда", включающая также и антропогенные объекты, шире, чем "природная среда (природа)". С учетом роли природных ресурсов как основы жизни и деятельности людей природопользователи и государство призваны обеспечивать рациональное их использование и эффективную охрану на уровне, отвечающем жизненным потребностям общества.

Таким образом, с учетом последних изменений в законодательстве в области охраны окружающей среды, для правильного понимания и применения норм законов, необходимо оперировать теми терминами, понятиями и определениями, которые закреплены в действующих нормативных правовых актах.

Дата добавления: 2014-12-17