Поняття і суть державного фінансового аудиту

Питання та завдання

1. Мета та основні завдання перевірок і ревізій, що здійснюються Рахунковою палатою при Верховній Раді України.

2. Перевірка Рахунковою палатою використання коштів державного бюджету України та загальнодержавних цільових і позабюджетних фондів.

3. Типові порушення фінансової дисципліни, незаконного та нецільового витрачання бюджетних коштів, коштів позабюджетних фондів і матеріальних цінностей.

4. Узагальнення та реалізація матеріалів контролю, що здійснюється Рахунковою палатою.

Тема 12. Державний фінансовий аудит бюджетних програм і суб’єктів державного сектору економіки

12.1. Поняття і суть державного фінансового аудиту.

12.2. Підготовка до проведення державного фінансового аудиту.

12.3. Проведення аудиторського дослідження.

12.4. Реалізація результатів державного фінансового аудиту.

Шлях до підвищення ефективності державного фінансового контролю лежить через удосконалення основних складників його системи, зокрема через уточнення мети, завдань, об’єктів і вдосконалення форм контролю.

Незважаючи на те, що форми контролю в цьому ряді посідають останнє місце, недооцінювати їх значення не можна. Адже форма контролю – це багатофункціональний інструмент дослідження певного явища, об’єкта, процесу, внутрішній зміст якого характеризується сукупністю застосованих прийомів (методів) дослідження. Від вибору форми контролю значною мірою залежить його оперативність, затратність і можливість внесення обґрунтованих рекомендацій щодо економії та ефективності використання трудових, матеріальних і фінансових ресурсів.

Як уже зазначалося, низка дослідників основною формою контролю фінансово-господарської діяльності визначають ревізію, вказуючи, що це засіб контролю всієї фінансово-господарської діяльності підприємства, установи чи організації за певний проміжок часу з метою встановлення законності операцій та достовірності облікових і звітних даних.

Як бачимо, покликання ревізії прямо не передбачає пошуку слабких місць в організації управління, розробки пропозицій з метою підвищення ефективності використання фінансових ресурсів.

Водночас у світову практику поряд із контролем дотримання норм (фінансовий аудит) вже давно увійшла така форма контролю, як аудит адміністративної діяльності.

У контексті Глосарію основних термінів, який розроблено 1989 року в рамках JNТOSAI (Міжнародної організації вищих контрольних органів), зазначені поняття мають такі значення.

Фінансовий аудит – це форма контролю, яка передбачає дослідження фінансових документів і рахунків об’єкта контролю з тим, аби переконатися, що фінансово-господарські операції виконуються ним відповідно до визначених цілей і бюджету, з дотриманням обмежувальних правил і норм, а також, що вони правильно відображаються в обліку і звітності.

У п. 57 Глосарію визначено, що фінансовий аудит складається з процедури:

контролю законності і своєчасності операцій, відповідності їх параметрів встановленим нормам і правилам та оцінки реальності боргів і зобов’язань;

контролю правильності оплати та достовірності відображення в обліку результатів операцій;

оцінки системи дій, спрямованих на забезпечення збереження (економії) ресурсів.

Метою зазначеної форми контролю, якій по суті відповідають наші традиційні контрольні заходи – ревізія і перевірка, – є періодичне встановлення відхилень від стандартів використання фінансових і матеріальних ресурсів.

Під час ревізії, перевірки та фінансового аудиту застосовують одні й ті самі методи документального і фактичного контролю, а грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси та інші документи, що підтверджують надходження й витрачання коштів і матеріальних цінностей, у здійсненні зазначених форм контролю підлягають дослідженню з метою підтвердження відповідності чинному законодавству, достовірності обліку і звітності, викриття недостач, розтрат, привласнень і крадіжок коштів та матеріальних цінностей, попередження фінансових зловживань.

Отже, вітчизняні ревізія, перевірка та закордонний фінансовий аудит по суті виконують одне завдання (виявляють порушення у фінансово-господарській діяльності суб’єкта господарювання з метою ліквідації їх і недопущення надалі) і суттєво між собою не відрізняються (використовуються однакові джерела інформації, висновки обґрунтовуються тільки на достовірних даних, підтверджених документально, визначаються особи, винні у завданні збитків тощо).

Немає суттєвих відмінностей також між ревізією, перевіркою і фінансовим аудитом, з одного боку, і аудитом фінансової звітності, з другого. Адже за чинним Законом України «Про аудиторську діяльність», аудит – це перевірка публічної бухгалтерської звітності, обліку, первинних документів та іншої інформації щодо фінансово-господарської діяльності суб’єктів господарювання з метою визначення достовірності їх звітності, обліку, його повноти і відповідності чинному законодавству та встановленим нормативам.

Однак ефективність витрачання фінансових ресурсів або рівень їх віддачі не завжди можна визначити фінансовим аудитом, зважаючи на те, що критерієм ефективності є рівень досягнення запланованих цілей, який більшою мірою залежить від якості прийнятих управлінських рішень.

На відміну від фінансового аудиту, аудит адміністративної діяльності – це форма контролю, за допомогою якого вивчаються процедури прийняття і виконання управлінських рішень з метою досягнення цілей (п. 4 Глосарію).

Це означає, що аудит адміністративної діяльності передбачає контроль за дотриманням принципів економічності, ефективності і результативності під час здійснення фінансово-господарської діяльності.

Важливим і невід’ємним складником аудиту адміністративної діяльності є аудит ефективності використання ресурсів.

Відповідно до п. 84 Глосарію аудит ефективності використання ресурсів – це форма контролю якості управлінських рішень на предмет економічності та ефективності використання трудових, фінансових і матеріальних ресурсів.

Таким чином, аудит ефективності використання ресурсів є ширшою формою контролю, ніж фінансовий аудит, бо під «сумнів» контролери ставлять не тільки законність і достовірність використання ресурсів за призначенням, а й доцільність і необхідність того чи іншого управлінського рішення про їх використання взагалі. Відповідно, з огляду на те, що забезпечити повне усунення наслідків порушень за результатами фінансового аудиту практично неможливо, результати аудиту ефективності мають більше значення для підвищення ефективності економіки держави.

З огляду на зазначене, а також враховуючи правові передумови можливості запровадження нової форми державного фінансового контролю в Україні, зупинимося докладніше на аудиті ефективності використання ресурсів.

У світовій практиці застосування такого аудиту виокремлюють його три підвиди:

1) аудит ефективності виконання окремого рішення;

2) аудит ефективності виконання програми (функції);

3) аудит ефективності функціонування системи (галузі).

Найпростішим для виконання є аудит ефективності виконання окремого рішення, бо він передбачає дослідження доцільності прийняття і результативності виконання окремого рішення (операції) з метою пошуку резервів щодо зменшення виробничих і адміністративних витрат та підвищення окупності використаних ресурсів.

Аудит ефективності виконання програми (функції) – це дослідження однієї або кількох програм чи функцій, спрямоване на оцінку відповідності отриманих результатів поставленим завданням і витраченим ресурсам. Програма, що підлягає аудиту ефективності, може охоплювати і окрему галузь, і окремих учасників – суб’єктів господарювання, при цьому навіть різних за формою власності.

Аудит ефективності функціонування системи (галузі) є складною до виконання формою контролю, бо дослідженню піддається організація внутрішнього управління в галузі, відомстві, об’єднанні підприємств чи іншій самодостатній структурі з метою оцінки ефективності, раціональності і оптимальності взаємозв’язків різних органів управління в процесі виконання поставлених завдань і досягнення запланованих цілей.

12.2. Підготовка до проведення державного фінансового аудиту

Процес аудиту ефективності виконання програми (функції) складається з трьох фаз його організації і проведення: підготовки до аудиту, проведення аудиторського дослідження, реалізації результатів аудиту.

Підготовка до аудиту. Якість проведеного дослідження майже наполовину залежить від ретельної підготовки, яка містить процедури: вибір теми аудиту; визначення об’єкта аудиту; визначення проблеми аудиту; визначення гіпотез аудиту; підбір персоналу для проведення дослідження; розробка докладної програми аудиту.

Передусім необхідно правильно визначити тему аудиту – дослідження ефективності управління державними ресурсами у виконанні конкретно визначеної бюджетної програми чи бюджетної функції.

Бюджетна програма (функція) повинна бути актуальною та орієнтованою на впровадження корисних змін у реалізації Програми діяльності Уряду, виконанні державного чи місцевого бюджетів, реалізації соціальних гарантій громадян.

Тобто для аудиту ефективності передусім необхідно відбирати бюджетні програми (функції), які уже виконуються не менше року, на виконання яких виділено значні державні ресурси і результати реалізації яких є вкрай необхідні суспільству.

Потрібно чітко усвідомлювати, що об’єктом аудиту ефективності є бюджетні кошти та/або інші державні ресурси, які було виділено для виконання бюджетної програми (функції), і увага ревізора повинна бути зосереджена на тому, які результати досягнуто за рахунок цих ресурсів.

Найбільш відповідальним і складним елементом фази підготовки до аудиторського дослідження є визначення проблеми аудиту. Для цього необхідно проаналізувати загальновідомі вади виконання бюджетної програми (функції), які визначаються під час попереднього ознайомлення з досліджуваною бюджетною програмою (функцією). Наприклад, під час підготовки Програми аудиту формування дохідної частини бюджетів міст обласного підпорядкування працівники ГоловКРУ на підставі фонової інформації спочатку зробили висновок, що значна кількість органів місцевого самоврядування міст обласного підпорядкування не фінансують на належному рівні наявну соціальну сферу через обмеженість їх бюджетів доходами.

На підставі такої фонової інформації проблемою аудиту за цією темою надалі визначено: «Існування об’єктивних і суб’єктивних чинників, що стримують наповнення місцевих бюджетів додатковими доходами».

Серед проблем, які уже досліджували фахівці ДКРС, є також такі: «Спеціалісти, які отримують вищу освіту за рахунок бюджетних коштів, не працюють за фахом»; «Якість автомобільних доріг, які утримуються за рахунок бюджетних коштів, не задовольняє населення»; «Заплановані показники державної програми із забезпечення земельної реформи не виконано».

Виходячи з характеру визначеної проблеми, а також аналізуючи наявну інформацію про стан виконання бюджетної програми (функції), висуваються гіпотези аудиту – припущення (здогад, висновок) щодо причин виникнення та існування низки проблем, недосконалості певних позицій в організації виконання бюджетної програми (реалізації функції), які заважають досягти очікуваних результатів.

Потрібно пам’ятати, що такі причини можуть бути і суб’єктивного (залежать від дій виконавців програми), і об’єктивного характеру (не належать до сфери управління виконавців програми).

Наприклад, під час проведення аудиту на тему «Ефективність бюджетних вкладень у підготовку педагогів з вищою освітою» основними гіпотезами того, чому молоді спеціалісти-педагоги не працюють за фахом, було визначено:

1) невідповідність державного замовлення на спеціалістів реальній потребі;

2) відсутність важелів впливу на випускників вищих закладів освіти;

3) низька відповідальність замовника щодо зобов’язань у працевлаштуванні молодих спеціалістів;

4) відсутність у державному секторі привабливих економічних і соціально-побутових умов для молодих спеціалістів з вищою освітою.

Відповідно під час аудиту на тему «Ефективність виконання державної програми на будівництво і утримання автодоріг» пошук фактичних причин того, чому якість доріг погана, здійснено за допомогою гіпотез:

1) незабезпеченість джерелами фінансування заходів щодо утримання доріг відповідно до затверджених норм;

2) порушення технології ремонту доріг;

3) низький менеджмент із залучення альтернативних джерел для утримання автомобільних доріг.

У дослідженні незадовільного виконання «Національної програми випуску соціально значущих видань» було висунуто такі гіпотези існування проблеми аудиту:

1) несвоєчасно затверджено склад програми (не визначено що, де, за рахунок чого і в якій кількості видавати);

2) програма перевантажена кількістю видань (у т.ч. які не є соціально значущими);

3) недостатнє фінансування програми за рахунок бюджетних джерел;

4) непроведення тендерних процедур з метою мінімізації вартості видань;

5) відсутність встановлених нормативів рентабельності на видавництво соціально значущих видань;

6) наявність неефективних витрат, пов’язаних із розпорошенням виконавців;

7) ненадходження книжкової продукції, виданої в рамках програми, до споживача (бібліотек, навчальних закладів, органів влади, громадських організацій).

Для визначення гіпотез конкретного аудиту необхідно мати чітке уявлення про те, звідки і яку інформацію можна отримати, щоб доказати або спростувати ту чи іншу гіпотезу.

Такими джерелами є: законодавство, науково-дослідні розробки, офіційні коментарі, інтерв’ю, матеріали науково-практичних конференцій і семінарів тощо; статистичні та інші звітні дані в динаміці (до програми і після); результати попередніх контрольних заходів; результати опитування, анкетування тощо.

Результатом проведеної підготовчої роботи має стати проект програми аудиту, який у процесі обговорення з представниками виконавців бюджетної програми (функції) уточнюється. З метою уніфікації результатів досліджень доцільно підготувати до програми табличний матеріал, схеми, визначити конкретні дані для порівняння та аналізу. Затверджена керівником органу ДКРС програма аудиту надається для вивчення і виконання учасникам дослідження. Доцільно провести інструктаж з метою акцентування уваги ревізорів на найважливіших питаннях, які треба дослідити найретельніше. Вже на цьому етапі кожний учасник дослідження повинен мати уяву про те, як виглядатиме аудиторський звіт.

Дата добавления: 2014-11-29