Основы градостроительной политики, городского управления и планирования

5.1 Основы градостроительной политики*

Градостроительная политика это планирование градостроительной деятельности, в т.ч. определение социального заказа, предпосылок развития, условий и последствий реализации. Она определяет целостную концепцию организации территории города, устанавливает основные стратегические цели и приоритеты развития городской застройки, в том числе:

· определение градостроительной доктрины на основе социально-
экономических прогнозов и общественно-политических задач;

· оценка предпосылок развития территории, её градостроительного потенциала, технических, инвестиционных ресурсов, экологических ограничений;

· формирование основных принципов территориального развития и организационно-правовых процедур управления градостроительной деятельностью;

· определение приоритетных программ и первоочередных мероприятий по реализации градостроительной политики.

Основой для решения комплексных задач городского развития является система ценностей, лежащая в основе градо­строительной деятельности.

Эти приоритеты основаны на «Иерархии социальных потребностей», состоящую из пяти уровней [15]. В ее основе лежат фундаментальные (биологические) потребности человека; второй уровень - это опосредованные фундаментальные потребности, которые обеспечиваются технологиями современной цивилизации; третий уровень - социальные потребно­сти (общение и взаимодействие людей); выше - четвертый уро­вень - составляют пассивные интеллектуальные потребности, свя­занные с культурной средой; пятый, высший уровень социальных потребностей, составляют активные интеллектуальные потребности, проявляющиеся в необходимости самореализации, ин­дивидуальном проявлении личности, воплощении (претворении) в жизнь идеалов.

Критический обзор различных классификаций, описывающих город как комплексный феномен, приводит к определенным общечело­веческим ценностям. Наиболее разработанными явля­ются фундаментальные вопросы взаимодействия формы города с природными факторами (экология, санитарно-гигиенические усло­вия жизнедеятельности), технической инфрастуктурой (инженер­ными коммуникациями и транспортом), несколько меньше - с про­странственными аспектами социальной жизни (социальная эколо­гия, правовое зонирование, участие населения) и культурными при­оритетами (историко-культурная ценность городской среды, содер­жательность). Наименее осмысленна духовная направленность градостроительной деятельности (философия архитектуры как ос­нова образной выразительности) [15].

«Духовность... по сути, - это способность человека представ­лять цель, программу и результат своего творчества в «образе-идеа­ле», где, как правило, воплощаются наиболее гармонично позитив­ные устремления, желания и мечты человека... Духовность - это проявление своей индивидуальности, своей индивидуальной меры целостности и гармонии человека с миром, в мире и с самим собой в творчестве» [4]). В этом смысле духовность в градостроительстве - это сравнение идеальной картины с реаль­ной практикой, идеальной модели с реальной физической конструк­цией (формой) города. Духовность в градостроительстве проявляет­ся и как эстетический критерий, и как приближение к идеалу [15,41].

Основываясь на модели общечеловеческих ценностей, си­стематизацию проблем градостроительной политики А.В. Крашенинников предлагает проводить по следующим пяти направлениям:

· природная среда и экология;

· функциональная инфраструктура и коммуникации;

· социально-пространственная организация;

· историко-культурная содержательность;

· художественный облик и образная выразительность.

«Спектральный» анализ градостроительных документов (докт­рин, концепций, планов градостроительного развития) может объективно показать баланс естественнонаучных и гуманитарных задач, выявить приоритетные направления, показать слабо осве­щенные проблемы. Стратегические цели градостроительства связа­ны с интересами государства, устройство городов служит интересам местного населения, отдельные объекты - интересам физических и юридических лиц. Очевидно, что эти интересы различны, и что строительные проекты различных масштабов надо координировать между собой. Для координации необходимо системное видение про­блем практических задач градостроительной деятельности.

В градоведении выделяются различные способы решения задач градостроительного проектирования:

· систематизация различных направлении градостроительства
как системы знаний;

· формирование основных направлений градостроительной поли­тики;

· системное представление задач градостроительного проектиро­вания;

· разработка градостроительных регламентов и целевых программ;

· оценка градостроительных и архитектурных проектов.

Перспективы социально-экономического развития территорий. Перспективы социально-экономического развития территории определяются в ходе предпроектных исследований и опросов насе­ления. Системно представить интересы населе­ния можно на основе прогноза потребностей основных социальных групп (постоянное население, приезжие, туристы, бизнесмены и предприниматели, риэлторы и инвесторы) по пяти выделенным направлениям градостроительной политики.

Прогнозировать интересы различных групп населения важно еще до начала социологических исследований. Далее путем работы с населением уточняется социальный заказ и конкретизируются зада­чи градостроительной деятельности.

Например, в Великобритании любые предложения по развитию города должны быть опубликованы в местной прессе, а далее даются 20 дней для их обжалования. Членам общественных организаций и частным лицам предоставляется возможность выра­зить свои пожелания относительно намечаемого строительства на начальных стадиях формирования структурных и локальных пла­нов. Местные власти обязаны обеспечить публичное освещение предложений. При разработке структурных планов некоторые воп­росы могут быть вынесены на общественное обсуждение или может быть применено анкетирование населения. Если конкретные пред­ложения существенно отличаются от намеченных планов, они долж­ны быть обнародованы, в том числе и любые заявки на использова­ние исторических зданий или строительство в охранных зонах.

В США с помощью населения определяются основные планировочные принципы и задачи градостроительных решений. Такой подход облегчает доро­гу частным инвестициям и обеспечивает политическую поддержку градостроительным планам [15].

Предпроектные исследования. Предпроектный анализ направлен на выявление и оценку резер­вов и ограничений, связанных с развитием конкретной территории. Составными частями проектного анализа является оценка при­родных, техногенных, социальных, культурных, эстетических харак­теристик городской среды в пределах конкретной

Таблица 5.1 - Сравнение системных представлений качества градострои­тельного объекта (по А. Крашенинникову)

Уровни социальных потребностей	Класс сооружений и характеристика «функционального потенциала»	Показатель качества градостроительной формы	Направления градостроительной политики
Физические фун­даментальные: выживание, здо­ровье, продолже­ние рода, пита­ние, одежда, ук­рытие	Субстанциональ­ный класс -защитное назна­чение формы (прочность, ус­тойчивость, вме­стимость)	Жизнепригодность: способность сре­ды поддерживать жизнедеятель­ность	- природная сре­да, санитарный режим, экология
Физические, но опосредованные социальными отношениями: престиж, каче­ство, идентифи­кация	Процессуальный класс: утилитарно-прак­тическое исполь­зование внутрен­него простран­ства (габариты, размещение, кон­фигурация, нор­мы сангигиены)	Удобство, доступность: способность свя­заться с другими людьми, сменить деятельность, обеспечить себя ресурсами	- функциональ­ная организация, транспорт и ком­муникации
Собственно со­циальные по­требности: общение, самостоятельность, контроль, равен­ство, свобода, справедливость	Средовой класс: организация ок­ружения (струк­тура простран­ства: центр, пери­ферия, ориенти­ры, границы, узлы)	Контроль: участие и конт­роль за формиро­ванием и исполь­зованием элемен­тов предметно-пространствен­ной среды	- организацион­но-правовая орга­низация террито­рии, социальный контроль
Пассивные ин­теллектуальные: потребление ин­формации, в том числе в сферах науки и культу­ры, искусства, разнообразие впечатлений	Культурно-исто­рический класс: роль в системе культурных цен­ностей (памят­ник, символ, текст, мемориал)	Содержатель­ность: соответствие цен­ностям и устрем­лениям сложив­шейся культуры	- историко-куль­турная ценность, привлекатель­ность, историче­ское наследие и экология культу­ры
Активные интел­лектуальные: самореализация, уникальность, самобытность. Формирование и индивидуальной предметно-пространственной среды	Эстетический класс:художественное произведение (воспитывает чувство прекрас­ного, выполняет эстетические функции)	Два универсаль­ных критерия: социальная спра­ведливость и эко­номическая целе­сообразность	- эстетика город­ской среды и художественный образ и духовная направленность перемен

территории. Ре­зультатом анализа становится представление о «градостроитель­ном потенциале» участка территории, который предлагается оцени­вать по основным направлениям градостроительной политики. Таким образом, аналитический материал исследования территории становится сопоставимым с прогнозом социального заказа населе­ния.

Таблица 5.2 – Основные направления предпроектного анализа участка территории [15]

Направления градостроительной политики	Основные проблемы предпроектного анализа
Природная среда и экология	Рациональное использование ландшафта, выявление ценных, охраняемых, резервных и нарушенных территорий. На уровне жилой застройки - санитар­ные параметры воздуха, воды, почвы; инсоляция и аэрация зданий и дворовых пространств, ценные зеленые насаждения и микроландшафт
Удобство, обеспеченность, доступность	Рациональное использование территории, инженерной и социальной инфраструктуры, выявление структурно-планировочных узлов и элементов кар­каса на уровне жилой застройки - плотность, этаж­ность, обеспеченность населения объектами соци­альной инфраструктуры исходя из условий транспортно-пешеходной связанности и техниче­ских возможностей
Социальный ком­форт, контроль, безопасность пешеходных пространств	Назначение и использование участков городской территории. Выявление освоенных и конфликтных участков пешеходного пространства. Правовое зони­рование, контроль на уровне жилой застройки, диф­ференциация территории по владению, контролю, принадлежности (в том числе границы домовладе­ний, земельных отводов и зеленых насаждений, ха­рактер собственности: городская, муниципальная или частная)
Историко-культурная содержа­тельность	Выявление, охрана и использование участков терри­тории, связанных с историко-культурным наследи­ем. Ценность и привлекательность городской среды на уровне жилой застройки - памятники, достопримечательности, охранные зоны, заповедные зоны и зоны регулирования застройки; дифферен­циация территории по стоимости земли и недвижимости.
Художественный облик и духовная направленность перемен	Выявление и закрепление индивидуальных худо­жественных особенностей городской среды, в том числе определение участков, обладающих высоким градостроительным потенциалом для развития ар­хитектурного ансамбля города на уровне жилой за­стройки, определение моделей и ориентиров, разви­вающих доминирующие идеи жизнеустройства

Основные проблемы предпроектного анализа имеют два аспек­та. Первый связан собственно с рассматриваемым участком, вто­рой - с его окружением, городской средой (таблица 5.2).

На основе сравнения потребительской и аналитической оценок выявляются неотложные и приоритетные задачи целевых про­грамм.

Градостроительный потенциал территории. В ходе подготовки планов освоения территории важно правильно оценить не только экономический (возможная прибыль от использования данного участка земли), но и градостроительный ее по­тенциалы.

Градостроительный потенциалтерритории опре­деляется путем прогноза потребительской оценки участка, проведен­ной по пяти направлениям комплекса градостроительных задач.

В ходе предпроектного анализа выявляются проблемы и определяются задачи градостроительного проектирования по сле­дующим разделам:

· экологические качества жилого фонда и городского ландшафта;

· состояние инженерно-транспортной инфраструктуры и системы общественного обслуживания (анализ существующего положе­ния по отраслям городского хозяйства и сравнение с действую­щими нормативами, в том числе: обеспеченность учреждениями социальной сферы и зелеными насаждениями, состояние жилого фонда, транспортной инфраструктуры, инженерных комму­никаций и т.п.);

· характер собственности на землю и недвижимость, безопасность
и престижность территории;

· историко-культурная ценность городской среды и привлекательность окружения;

· особенности визуальной среды и видеопрестижности территории.

В качестве потребителя принимаются различные субъекты градо­строительной деятельности: различные группы населения, коммер­ческие структуры, муниципальные органы самоуправления и т.п. [15]

Стратегия реализации градостроительных программ. Стратегия реализации градостроительной программы представ­ляет собой план основных мероприятий, ресурсы и ограничения, которыми можно управлять ради достижения целей градострои­тельной политики. Цели градостроительной политики являются следствием выяв­ленных проблем. Проблемы возникают при сравнении прогноза раз­вития территории с идеальной моделью - ее «образом-идеалом».

Для современной градостроительной культуры идеальным со­стоянием города является модель устойчивого развития. Признаки этого идеала и проблемы, которые необходимо ре­шать для его достижения следующие:

· восстановление природного комплекса, оздоровление окружающей среды, отказ от строительства на участках зеленых насаж­дений, водоохранных зон и на новых территориях;

· приоритет общественного транспорта и велосипеда над индивидуальным транспортом, а велосипеда над автомобилем, внедрение энергосберегающих технологий в коммунальное хозяйство; воссоздание социально-психологического климата доброжелательного соседства;

· реабилитация сложившейся застройки ради формирования
разнообразной городской среды, максимальное использование
контекста, повышенное внимание к индивидуальным особенностям участка и архитектуре окружающей застройки;

· разработка специальных программ, стимулирующих участие населения в решении проблем городского развития.

Реализация наиболее важных стратегических направлений осуществляется методами социальной и коммерческой адаптации основных направлений градостроительной политики [15].

Социальная адаптация означает согласование градостроитель­ной политики с государственными, общественными и частными ин­тересами, а также формирование ее общественной поддержки.

Коммерческая адаптацияградостроительной политики преду­сматривает формирование условий для градостроительного марке­тинга, создание нормативно-правовой базы взаимодействия с вла­дельцами собственности, инвесторами, застройщиками.

Социальная адаптация программ развития территорий и градостроительный маркетинг. Любой градостроительный проект обычно вызывает неоднозначные оценки. Выделяются следующие категории оппонентов: жители, вла­дельцы недвижимости; соседи по участку и микрорайону; владельцы приватизированных учреждений и предприятий; частные лица и об­щественные организации, выступающие против всякого развития. В ходе разработки стратегических планов необходимо учесть их инте­ресы и включить в процесс необходимых перемен.

В Италии, Норвегии, Англии в городском самоуправлении раз­работаны хорошо оправдавшие себя методы участия населения в процессе планирования. Помимо городских советов в этих странах принято иметь еще местные исполнительные советы (члены кото­рых входят и в городской совет). Решение центрального совета пе­редается в местный совет для обсуждения, часто публичного, и только после этого принимается к исполнению. Такая система обеспечивает высокую эффективность реализации сложных градостроительных программ, таких, например, как созда­ние пешеходных зон в центральных районах Стокгольма, Копенга­гена и других городов [15,25].

На основе обобщения зарубежного опыта по реализации слож­ных градостроительных проектов различные авторы выделяют от 5 до 12 стадий в реализации проекта - от замысла до управления функционированием. На основе этих стадий можно проследить раз­личные формы участия общественности и распределения риска между участниками проекта.

Коммерческая адаптация программ градоразвития. Начальный этап градостроительного планирования включает в себя определение экономической стратегии. Источником финанси­рования могут выступать централизованные (федеральные) ресур­сы, местный (городской) бюджет и частные инвестиции. В сфере инвестиционной политики для решения жилищной проблемы необходимы льготные условия ипотечного кредитования, создание целевых фондов для аккумуляции вкладов населения, вы­пуск необлагаемых налогом инвестиционных жилищных облига­ций.

При дефиците городского бюджета основной формой финансирования градостроительных программ становится продажа недвижимости и прав застройки участков земли-т.н. «градостроитель­ный маркетинг» [15].

Градостроительный маркетинг участков земли, недвижимости, объектов городского хозяйства направлен на формирование ответ­ной реакции со стороны покупателей или продавцов, соседей и об­щественности. Этого можно добиваться напрямую (путем рекламы и работы с целевыми группами покупателей), либо косвенными спо­собами - созданием благоприятных условий для деятельности (на­пример, развитием инженерно-транспортной инфраструктуры или созданием зон приоритетного развития).

Приведенная ниже таблица разработки коммерческой части градостроительной программы составлена А.В. Крашенинниковым на основе обобще­ния отечественного и зарубежного опыта создания градостроитель­ных программ.

Эффективность градостроительного маркетинга определяется совокупностью организационных, пространственных и финансовых факторов [15]:

· организационно-правовое обеспечение градостроительных программ (согласованная градостроительная политика, утвержденное правовое зонирование и действующая нормативно-правовая база);

· наличие пространственных резервов и проектных проработок
свободных участков, пригодных для строительства и реконструкции;

· создание условий для получения застройщиками кредита и по­-
мощь в организации внебюджетных форм финансирования.

Таблица 5.3 - Этапы разработки коммерческой части программы градостроительного

развития жилой застройки

Планировочная стадия	Цели и задачи
Исследование тенденций и перспектив развития города (стратегия макроуровня)	Внешний аудит
Предпроектный анализ жилого района	Внутренний аудит
Выявление целевых групп потребителей и их запросов	Определение спроса
Согласование и увязка запросов целевых групп и возможностей рынка	Баланс спроса и предложе­ния
Адаптация концептуальных предложений в соответствии с запросами конкретных потребителей для участков первой очереди	Определение предложения (уточнение товарных качеств, предлагаемых к продаже объектов)
Общественное обсуждение проекта Плана развития	Начало продвижения
Образование команд участников из заин­тересованных лиц но каждой планиро­вочной единице структурного плана	Работа с частными инвесто­рами
Начало освоение участков первой очереди	Формирование партнерских отношений между населени­ем и частным сектором

Следует иметь в виду, что из-за уникальности «градостроитель­ного товара» редко удается придерживаться одной и той же после­довательности на практике, а также, что в ходе решения задач оче­редного уровня уточняются не только условия для последующего шага, но часто вносятся уточнения и переосмысливаются предыду­щие этапы. Решения промежуточных этапов никогда нельзя считать окончательными [15].

Процесс выработки решения обычно носит возвратно-поступа­тельный характер и повторяется до тех пор, пока не будет найден компромисс между целями градостроительной политики и факти­ческими операционными возможностями.

В целом стратегия градостроительного маркетингазави­сит от того, кто будет выполнять роль заказчика и каковы цели гра­достроительной политики:

· привлечение инвесторов;

· привлечение клиентов (покупателей);

· повышение качества городской среды;

· улучшение инфраструктуры обслуживания и др.

Маркетинговое исследование территории включает анализ рынка, внутренний и внешний аудит. Определяется рыночный потенциал конкретной территории, конкурентоспособность участка в ряду анало­гичных объектов, конъюнктура потенциальных клиентов-покупате­лей. В соответствии с этим ставятся задачи по совершенствованию товарных характеристик градостроительного объекта.

Участок городской территории оценивается как товар в системе товарных ценностей, т.е. происходит оценка с позиции конкуренто­способности, сегодняшней и перспективной, в сравнении с другими аналогичными товарами.

По сравнению с организацией рынка других товаров территори­альный маркетинг включает продажу не только сопутствующей функциональной инфраструктуры, но и, в ряде случаев, истории или перспективы города в целом, образа места. Предпроектные исследования в условиях рыночной экономики направлены на выяв­ление характера потребления и перспективы участия в рынке [15].

Аудит рынка земли состоит в изучении потребительских ка­честв городской среды и сегментации градостроительного рынка. Результатом аудита является более точное представление о потен­циале территории, а также о задачах, которые необходимо решить, чтобы привлечь покупателей. В результате уточняются приоритеты, выявляются целевые группы потенциальных клиентов, а также со­ответствие «товара» потребностям рынка.

Рыночная стратегия может быть ориен­тирована на следующие цели: сохранение существующего объема ус­луг, расширение рынка, объединение и т.п. Вполне очевидно, что цели градостроительного маркетинга будут намного разнообразнее и ори­ентированы на более длительные сроки. Не исключая применения приемов маркетинга к градостроительным объектам, это означает, что центральной проблемой градостроитель­ного маркетинга является определение стратегических целей.

Территориальный маркетинг отличается от маркетинга других товаров следующими факторами:

· функционально-пространственными особенностями недвижимости;

· характером и средствами продвижения товара;

· организационными мероприятиями;

· финансовыми мерами.

Результативность территориального маркетинга во многом оп­ределяется выбором и применением правильной комбинации из вы­шеперечисленных мероприятий.

Последовательность проведения градостроитель­ного маркетинга разработана А.В. Крашенинниковым [15]. Первый этап - «выбор альтернативы» - состоит в определении градостроительной политики относительно конкретной терри­тории. Вначале это может быть идея или концепция, которая в дальнейшем (при повторном прохождении) может быть дополнена детальным анализом и перечнем проблем и задач. Более детальный план для первого этапа состоит в поста­новке проблемы и определении целевых показателей. Результатом этого этапа является «план», который при первом прохож­дении цикла может быть просто листком бумаги с перечислени­ем необходимых шагов.

Второй этап - планирование и выявление потенциальных участников - продавцов, покупателей, инвесторов и всех заинтересованных сторон. Далее следует организационная работа - выявление интересов сторон.

Третий этап состоит в согласовании плана финансирования на
основе баланса интересов. Если финансовой поддержкой заручиться не удается, то следует начинать сначала - с поиска новых альтернатив.

Четвертый этап - анализ рентабельности плана и его соответствия стратегическим целям. На этой стадии складываются ус­ловия для партнерства с другими частными и общественными организациями.

Пятый этап - реализация замыслов. В результате первого прохождения цикла реализацией может быть открытие финансирования для разработки градостроительной программы или ее ча­сти. В конце процесса планирования реализацией будет начало фактического строительства.

Градостроительный маркетинг как метод реализации градостроительных программ может стать существенным источником финансирования только в центральных районах города, на периферии и в небольших городах приоритет имеют комплексные инвестиционные программы, объединяющие ресурсы федерального и местного бюджетов, средства частных и корпоративных инвесторов.

Программы градостроительного развития территорий. Основные приоритеты градостроительной политики в РФ, начиная с середины прошлого века, были сосредоточены вокруг трех основных тем: оздоровление жилой среды, социальное переустройство жилой среды, оптимизация облика жилой заст­ройки. Начиная с 1970 гг. экологические и соци­альные проблемы городской среды были детально изучены и стали широко внедряться в практику городского регулирования многих городов за рубежом. В 1990 гг. идея «устойчивого развития» вошла в Градостроительный кодекс Российской Федерации и другие ди­рективные документы.

В Градостроительном кодексе РФ (1998 г.) указаны два типа гра­достроительных документов: планировочные документы, которые являются результатом проектирования, и градорегулирующие доку­менты, определяющие порядок землепользования и застройки. Однако на практике выделяется еще одна разновидность проектной продукции градостроителей - программный документ (программа) развития территории.

Программный документ градостроительного развития определяет основные направления градостроительной политики, цели и сроки преобразования территории, ресурсы и механизмы реализации. На уровне стратегического планирования программа подкрепляется схемой развития территории. На уровне оперативного планирования вырабатывается целевая программа развития террито­рий, сопровождаемая схематичным планом.

Целевая программа в градостроительстве - это система ло­кальных мероприятий, объединенных общей целью и механизмом финансирования. Целевая программа служит заданием для разра­ботки градостроительной концепции. Формирование программы развития должно быть основано на детальных предпроектных исследованиях, цель которых состоит не только в том, чтобы выявить особенности застройки, но и начать работать с местным населением. Таким образом целевые программы являются оперативным планом развития локальной городской территории.

Жилую застройку необходимо рассматривать как общественно-частное предприятие с учетом взаимодействия многих участников: жи­телей, заказчиков, инвестиционно-строительных компаний, строите­лей, риэлтеров, финансовых институтов, местной администрации и др.

Традиционное (социалистическое) и рыночное проектирование отличаются не только участниками, но и очередностью этапов. При рыночной экономике возрастают и количество участников, и, неопределенность финансирования. Если одновременно с этим неупростить процедуру согласований, принятую при централизован­ном планировании, то коммерческий риск при строительной деятельности превысит рентабельность и инвестиции могут быть потеряны.

Градостроительная деятельность по развитию территории вклю­чает три последовательных этапа, и на каждом из них требуется раз­работка специфических градостроительных материалов и докумен­тов.

Таблица 5.4 – Градостроительные документы нового типа [10]

Этапы градостроительной деятельности по преобразованию жилой застройки	Градостроительные документы
Градостроительная политика	Концепция и программа развития территории
Градостроительное управление	Планы градостроительного развития («физическое планирование»)
Градостроительное проектирование	Территориальные правила и нормы, карты, схемы, планы зонирования и районирования, рекоменда­ции по проектированию и стандарты градорегулирования

Систематизацию проблем градостроительной деятельности на всех этапах необходимо проводить на общем методологическом ос­новании, в роли которого предлагается использование пяти направ­лений градостроительной политики.

Дата добавления: 2014-11-29