ТЕМА 1.3. Адміністративне управління системою життєзабезпечення міста

Місто - це центр з вельми складною техноструктурой і технологією, потужне осереддя виробничо-економічних і фінансових ресурсів, найважливіша територіально-адміністративна одиниця з багатоелементної соціальною структурою, інтенсивної політичної та культурної життям. Це система, для якої характерні специфічна внутрішня структура і наявність зовнішніх зв'язків з іншими територіальними і виробничими утвореннями.

Управління містом означає спосіб приведення в необхідне відповідність всіх внутрішніх структур системи «місто» як загальним умовам та тенденціям розвитку, так і конкретним завданням функціонування і розвитку даної системи.

Управління містом в даний час переживає значні зміни, пов'язані з економічними перетвореннями, впровадженням нових форм і методів управління, зміною систем організації і управління, підвищеною увагою до інноваційної складової. Раніше адміністративна система управління не була підкріплена фінансовими ресурсами, так як вони розподілялися за галузевою ознакою. Координувати діяльність всіх структур і цілеспрямовано керувати містом було досить складно. Ринкові відносини, формування багатоукладної економіки, здійснюване за рахунок перерозподілу владних функцій і власності від держави муніципалітетам, а від них - до приватних підприємців, вимагають ґрунтовного перегляду відносин міста з державою, областю, підприємствами або іншими юридичними структурами і фізичними особами. Основа даних взаємин в сучасній економіці повинна вибудовуватися на вдосконаленні інноваційної складової взаємин даних контрагентів.

Довгий час надмірна галузева спеціалізація і централізація управління позбавляли органи міського управління можливості впливати на роботу підприємств і невиробничих структур, розташованих у місті, виключали ефективне їх взаємодія в інтересах його розвитку. Управління фактично здійснювалося за галузевим принципом, відповідно до якого розподілялися і фінансові ресурси, і результати інноваційної діяльності, включаючи об'єкти інтелектуальної власності. При формуванні місцевих бюджетів не враховувалася структура міських об'єктів, перш за все обслуговуючої соціальної сфери, мало уваги приділялося питанням формування інноваційного потенціалу.

Все це разом зі слабкою координацією підприємств та їх відособленістю викликало диспропорції у розвитку міста, загострювало соціальні, демографічні та економічні проблеми. Так, розвиток соціальної інфраструктури істотно відставало від розвитку виробничої сфери, не кажучи вже про можливості обліку та використання в поточній діяльності підприємств новацій, одержуваних в суміжних областях досліджуваного сектора економіки.

У будь-якого державного механізму є спільна риса - він створюється для управління. В системі організацій, що обумовлюють цей механізм, влада спрямована від вищих статусних позицій до нижчих, а відповідальність - навпаки, від нижчих позицій до вищих. Буває, що державний апарат не в силах централізовано керувати країною через свою слабкість чи просторості території і складності зв'язків. Тоді відбувається децентралізація влади; частину владних функцій з верхніх рівнів переходить на більш низькі. Процес децентралізації зазвичай супроводжується дробленням апарату, зростанням його чисельності, збільшенням кількості рівнів між верхніми і нижніми «поверхами» управління. При цьому централізована система не руйнується і не усувається.

Інша річ самоврядування - по суті, а не за назвою. Самоврядування можливо тільки у випадку, якщо суб'єкт і об'єкт управління суміщені, збігаються. Це збіг треба розуміти в тому сенсі, що ті, хто здійснює самоврядність, володіють і владою на його організацію. Звичайно, і самоврядування, щоб керувати, потребує апараті. Такий апарат схожий на відгалуження від державного апарату лише зовні. Легко виявити тут два серйозні, принципові відмінності. По-перше, апарат самоврядування наділяється владою тими, ким цей апарат управляє; він не може мати джерела влади всередині себе. По-друге, апарат в цілому і деякі функціонери відповідальні за свої дії не перед начальством, а перед тими, хто дав цій організації владу над собою, тобто перед населенням. Тут також є два потоки, але в порівнянні з державним апаратом назад організованих: влада утворюється потоком, спрямованим вгору, а відповідальність - потоком, спрямованим донизу.

Таким чином, процес децентралізації і процес формування самоврядування протилежні. Децентралізація дробить владу, посилює контроль і підпорядкування, роз'єднує, іншими словами, чревата тенденціями розпаду. Процес організації самоврядування об'єднує владу, інтегрує. Він несумісний зі «сліпим» механічним підпорядкуванням. Процес децентралізації зважаючи цього принципово не може привести до самоврядування, а лише імітує його. Однак і в тому і в іншому випадку для ефективного управління життєзабезпеченням міста необхідно кардинально переглянути інноваційну складову, роль якої полягає в кардинальному переосмисленні діючих механізмів управління міськими службами, істотній зміні умов їх взаємодії і підвищенні якості наданих ними послуг населенню.

Державна влада явно сильніші, ніж місцеве самоврядування, оскільки вона:- Розпоряджається значною частиною національних ресурсів;- Здатна забезпечити універсальний захист для всіх і загальний соціальний порядок на своїй території;- Виступає посередником в численних суперечках суб'єктів діяльності між собою.

Тільки державна влада здатна забезпечити місцевому самоврядуванню умови, достатні для його успіху: правове середовище, захист і посередництво, організаційні та значну частину фінансових коштів. Протилежність тенденцій державного управління та місцевого самоврядування при цьому не знімається - вона залишається джерелом постійно існуючої конфліктності, яка може бути повністю подолана тільки в разі «зникнення» тієї або іншої сторони. Якщо існує державне управління і самоврядування, суперечності між їх органами, які можуть прийняти форму зіткнень, неминучі. І це не додає оптимізму в очікуванні легких перспектив розвитку місцевого самоврядування в Росії. З нашої точки зору, в Росії ніколи не було місцевого самоврядування, якщо не рахувати періоду давньослов'янських общин. Воно формується зараз на наших очах. Для остаточного його формування необхідні наступні умови:- Установки та стереотипи в поведінці населення на самоорганізацію, саморозвиток, само-і взаємну допомогу як частина культури;- Дотримання законів з впровадженням механізму жорсткої відповідальності за їх недотримання та істотного заохочення за їх поліпшення;- Детально розроблена (несуперечлива і щодо повна) нормативно-правова база місцевого самоврядування, а не децентралізованого способу централістського управління, орієнтована на підтримку нових ідей і технологій управління містом;- Розвинена соціальна практика співпраці органів муніципального управління за участю місцевого населення, що реалізує свої інтереси також на рівні «нижче» муніципального;- Достатня ресурсна підтримка всього процесу місцевого самоврядування, що включає організаційні, матеріально-речові й фінансові кошти, що направляються, у першу чергу, на вирішення питань розвитку і вдосконалення технологій управління.

Місцеве самоврядування знаходиться в стадії становлення. Однак і зараз вже ясно, що для країни такого територіального розмаху, особливо в меридіональному напрямку, колосального розмаїття природно-кліматичних умов, з такою складною етнонаціональної та соціально-культурної структурою, малонаселенностью більшій частині території, слабких, ненадійних і дуже дорогих лініях комунікацій (включаючи дороги), ніякого іншого шляху в розвитку територіального управління, навіть в мережі державних установ, крім граничної регіональної децентралізації та забезпечення умов для ефективного самоврядування на основі самостійності муніципального управління, не існує.

Об'єкти муніципальної власності в містах.

В умовах реформи, що передбачає юридичну і господарську самостійність підприємств, відбувається зміна їх ролі в системі управління містом. Муніципалітети міста, використовуючи податкову політику і інші інструменти, створюють нову організаційно-управлінську структуру, завдання якої не тільки формування і виконання бюджету, але й ефективне функціонування міських підприємств (та інших структур) в інтересах більшості населення. Особливе значення в управлінській діяльності набуває соціальний розвиток, економічною основою якого є муніципальна власність.

Об'єктами муніципальної власності в містах є: житловий фонд, газове та енергетичне господарство, транспорт, зв'язок, водопровідні та каналізаційні мережі та ін.

У ринкових умовах функціонування даних об'єктів базується на якісно нових відносинах в розподілі результатів суспільної праці і повинно бути спрямоване на максимальне задоволення потреб городян. Досягнення останнього можливо при підвищенні ефективності місцевого самоврядування, сутність якого полягає в здатності самостійно вирішувати питання місцевого значення. При цьому роль інноваційної складової безперечна, оскільки організувати ефективну взаємодію учасників місцевого самоврядування можливе виключно на основі створення нових форм і методів управління.

Загальний напрямок розвитку місцевого самоврядування, орієнтованого на поліпшення комплексу умов життя населення відповідної території за рахунок розвитку інноваційної складової (вдосконалення господарських, організаційних, комунальних, побутових, екологічних, соціально-культурних потреб), базується на подвійній ролі міста як системи. Будучи головною ланкою територіальної організації суспільства, місто, по-перше, як елемент народногосподарського поділу суспільної праці реалізує певні економічні, соціальні та інші функції. По-друге, як територіальна спільність місто створює відповідні умови життєдіяльності населенню, що проживає в ньому і в зоні його впливу.

Враховуючи двояку роль міста, на рівні управління можна виділити основні функції муніципального механізму управління, орієнтованого на підвищення ролі інноваційної складової в системі життєзабезпечення міста:Забезпечення участі населення у системі органів місцевого самоврядування як в частині безпосередньої участі в роботі, так і в частині вдосконалення механізмів управління і взаємодії учасників.

Управління муніципальної власністю і фінансовими коштами, концентрується в містах, на основі принципу максимізації результатів від їх використання. Обслуговування населення та забезпечення його потреб у комунально-побутових, соціально-культурних, торговельних, транспортних та інших послугах. Забезпечення розвитку відповідної території через формування програм і планів, затвердження місцевих бюджетів, вироблення стратегії і тактики управління місцевим господарством, земельними відносинами, екологією через регулювання взаємовідносин з підприємствами, організаціями та установами на території міста. Охорона громадського порядку, забезпечення режиму зайнятості та захист інтересів та прав місцевого самоврядування.

Складність управління міським господарством пов'язана, насамперед, з його неоднорідністю. У складі міського господарства виділяються:- Соціальна інфраструктура, що включає житловий фонд, торгівлю, громадське харчування, освіта, охорона здоров'я, культуру, дитячі установи, фізкультуру і спорт, видовищні організації і систему соціального захисту та соціального забезпечення;- Комунальна інфраструктура (забезпечення водними, енергетичними та іншими ресурсами, послугами благоустрою, транспорту, зв'язку). Її специфіка полягає в тому, що вона обслуговує не тільки населення, а й підприємства, установи, розташовані на території міста;- Виробнича інфраструктура, яка задовольняє потреби виробництва, але не входить до його технологічний процес. До неї відносяться заготівельно-складські, консалтингові, маркетингові, наукові, інноваційні та інші підрозділи;- Ділова інфраструктура, яка включає в себе банки, страхові компанії, інвестиційні фонди, інформаційну систему, зв'язок, виставкові комплекси і т. д.

Специфіка сучасної організації виробничих і обслуговуючих процесів призвела до виділення в особливу групу окремих служб і організацій у системі міського господарства, яка і відокремилася як самостійна сфера. Її мета - надання житлово-комунальних послуг. З позиції управління дана сфера досить складна. У ній накопичилося безліч проблем організаційно-економічного характеру, які потребують невідкладного вирішення. Для організаційних структур місцевих органів влади в якості основоположного може бути прийнятий принцип, сформульований Альфредом Чандлер: «Стратегія визначає структуру». Іншими словами, організаційна структура управління повинна забезпечувати реалізацію стратегічних цілей. Але так як стратегія з часом міняється, то повинні змінюватися і організаційні структури.

Цей принцип має особливе значення для формування організаційних структур місцевих органів влади, так як перехід від планово-директивних методів управління до ринкового регулювання в корені міняє їх цілі, стратегію і функції, однак він, на жаль, рідко використовується в практиці організаційного проектування місцевих органів влади. У більшості муніципальних і регіональних органів влади переважають традиційні дореформені функціональні організаційні структури, в які вкраплені окремі елементи ринкового регулювання і змінені назви структурних підрозділів.

У західних моделях організації органів місцевої влади, що функціонують в суспільствах з високим рівнем правосвідомості, практично всі проблеми місцевого характеру вирішуються у формах представницької демократії. Для російського суспільства - з низьким рівнем правосвідомості, обумовленим традиційним відчуженням громадян від участі в управлінні, - завдання формування ефективних організаційних структур органів місцевої влади значно ускладнюється і диктує необхідність суворого дотримання наступних принципів:максимальної ефективності;пріоритету функцій;різноманіття організаційних форм, самостійності в їх виборі;адаптивності;балансу повноважень, прав і відповідальності; поділу управлінської праці;участі населення в виробленні і прийнятті рішень.

Принцип максимальної ефективності означає необхідність формування в організаційній структурі органів місцевої влади таких ланок, які забезпечать своєчасну якісну реалізацію певної функції з мінімальними витратами.

Пріоритет функцій випливає з основоположного принципу організаційного проектування - стратегія визначає структуру, тобто на основі місії організації вибудовується функціональна структура управління, а на основі останньої формується організаційна структура. В українській практиці нерідкі випадки, коли органи місцевої влади створюють нові структурні підрозділи на базі старих, а потім визначають їх функції. Як правило, такі структури не життєздатні і в подальшому скасовуються.

Принцип різноманіття організаційних форм, самостійності органів місцевої влади в їх виборі закладений у Європейській хартії місцевого самоврядування. Він означає, що місцеві органи влади наділяються правом, не порушуючи загальних законодавчих положень, самостійно вибирати той чи інший вид організаційної структури, що відповідає місцевим особливостям та забезпечує ефективне управління.

Принцип адаптивності має особливе значення для практики ще й тому, що в міру становлення і розвитку ринкових відносин в місцевому господарстві змінюється і скорочується функціональна структура управління, а отже, організаційна структура повинна постійно підлаштовуватися під ці зміни.

Дата добавления: 2014-12-07