Избирательные стандарты 2 страница

Следует также отметить и то, что равенство всех поданных голосов не предполагает пропорционального представительства в выборном органе. Европейская комиссия по правам человека, рассматривая обращение одного из членов малочисленной политической партии в Великобритании, дала следующее разъяснение: "Различным политическим партиям должна быть предоставлена разумная возможность выдвинуть своих кандидатов для участия в выборах. Однако действующая избирательная система не обязана гарантировать такой порядок голосования, при котором общее количество голосов, поданных за каждого кандидата или партийный список, обязательно нашло бы свое отражение в составе законодательного органа"2.

Для обеспечения справедливости выборов необходим также ряд правовых и организационных мер, направленных на эффективную защиту процесса выборов от необъективности, мошенничества и фальсификаций. К таким мерам можно отнести реализацию права на независимую судебную процедуру и права на защиту от дискриминации, а также требования, касающиеся создания управленческих структур, присутствия наблюдателей в ходе подготовки и проведения выборов, равного доступа к средствам массовой информации для всех кандидатов и партий, участвующих в выборах.

Право на независимую судебную процедуру и право на защиту от дискриминации предусмотрено Всеобщей декларацией прав человека, Международным пактом о гражданских и политических правах, конвенциями об уничтожении всех форм дискриминации в отношении женщин, о политических правах женщин, об уничтожении всех форм расовой дискриминации.

Так, в статье 26 Международного пакта о гражданских и политических правах установлено, что "все люди равны перед законом и имеют право без всякой дискриминации на равную защиту закона. В этом отношении всякого рода дискриминация должна быть запрещена законом и закон должен гарантировать всем лицам равную и эффективную защиту против дискриминации по какому бы то ни было признаку, как-то: раса, цвет кожи, пол, язык, религия, политические или иные убеждения, национальное и социальное происхождение, имущественное положение, рождение или Иное обстоятельство".

Недопустимость дискриминации, обеспечение всем лицам равного доступа к участию во всех мероприятиях, проводимых в ходе выборов, способствует проведению действительно справедливых выборов.

Большое значение для защиты всех уже названных выше прав имеет наличие в государстве функционирующей в полном объеме независимой судебной власти.

Подчеркивая важную роль судебных органов в деле осуществления свободных выборов, международное сообщество считает их дополняющими, а не заменяющими независимые избирательные органы1.

В международной практике используются различные механизмы администрирования выборов.

Правительственный подход. В некоторых странах (например, в Германии, Италии) ответственность за проведение выборов несет министерство внутренних дел. Должностные лица по организации работы избирательных участков назначаются
из числа государственных служащих, что представляется более целесообразным по сравнению с назначением ответственных лиц из числа населения, так как последние обычно не имеют достаточных навыков. Этот подход имеет много преимуществ, если государственные служащие пользуются репутацией независимых профессионалов, но если их независимость под вопросом, это может вызвать проблемы.

Судебный подход. В Пакистане, например, Центральная избирательная комиссия состоит из трех судей, выбранных Президентом из Верховного и других судов страны. В Румынии семь членов Верховного Суда были по жребию отобраны для работы в Центральной избирательной комиссии. Этот подход нормально срабатывает, если судебная инстанция рассматривается гражданами как независимая, но если это не так, то такой подход становится проблематичным.

Многопартийный подход. Он состоит в том, чтобы все заинтересованные политические партии назначили своих представителей в Центральную избирательную комиссию. С этой моделью связаны две проблемы. Первая состоит в том, что обычно в переходный период существует слишком много партий. Если всем партиям будет позволено назначать представителей в комиссию, то, во-первых, численность ее состава может стать чрезмерной, а это не способствует эффективности ее работы, • а во-вторых, в комиссию могут войти люди, у которых нет достаточного опыта и навыков по организации ее работы.

Экспертный подход. Он предполагает назначение с согласия всех политических партий экспертов, которые имеют соответствующий опыт и известны своей независимостью.

Общим требованием к административным структурам, организующим выборы, являются объективность, беспристрастность, независимость. На всех уровнях персонал избирательных органов должен быть изолирован от внешних воздействий и оказания политического давления на него, а для этого нужны юридические гарантии. Все мероприятия, связанные с выборами, включая принятие решений, должны проводиться открыто и гласно.

Кроме этого, должны быть приняты меры, "чтобы случаи нарушения прав человека и жалобы, относящиеся к избирательному процессу, рассматривались быстро и эффективно во временных рамках избирательного процесса такими независимыми и беспристрастными органами, как избирательные комиссии или суды"1.

Под избирательным процессом понимается урегулированная законом и другими нормативными документами деятельность индивидов, органов, организаций и групп по подготовке и проведению выборов в государственные, самоуправленческие органы и соответствующих должностных лиц. Эта нормативно упорядоченная деятельность состоит из определенных стадий, расположенных в установленной последовательности, каковыми являются: назначение выборов; регистрация избирателей; установление избирательных округов, если выборы производятся по избирательным округам в представительный орган; установление избирательных участков; создание избирательных органов; выдвижение кандидатов; агитационная кампания; голосование; возможный второй тур голосования и (или) повторные выборы; окончательное определение и опубликование результатов выборов. График проведения выборов, включающий перечисленные стадии, рекомендуется опубликовывать в интересах гласности, а также понимания избирателями процесса выборов и повышения доверия к нему.

Что касается роли наблюдателей на выборах, то пункт 8 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ гласит: "Государства-участники считают, что присутствие наблюдателей, как иностранных, так и национальных, может повысить авторитетность избирательного процесса для государств, в которых проводятся выборы. Поэтому они приглашают наблюдателей от любых других государств — участников СБСЕ и любых соответствующих частных учреждений и организаций, которые пожелают этого, наблюдать за ходом их национальных выборов в объеме, допускаемом законом. Они также будут стремиться содействовать такому же доступу к избирательным процессам, проводимым на более низком, чем общенациональный, уровне. Такие наблюдатели будут брать на себя обязательство не вмешиваться в избирательный процесс".

Свободные и справедливые выборы в соответствии с международными стандартами должны проводиться периодически. Это отмечается как во Всеобщей декларации прав человека (п. 3 ст. 21), так и в Международном пакте о гражданских и политических правах (п. "Ь" ст. 25). Это очень важное положение, поскольку одноразовые выборы (например, в период получения независимости той или иной страной или в период перехода от авторитарного режима к демократии) недостаточны для обеспечения стабильного демократического развития государства.

В международных документах не установлены конкретные сроки периодического проведения выборов, но их периодичность нужно определять исходя из того, что власть правительства должна постоянно отражать волю народа, которая, как уже отмечалось, лежит в основе законности деятельности правительства. Кроме того, периодичность должна устанавливаться законом. Именно это требование зафиксировано в пункте 7.1 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ. Следует также иметь в виду, что назначение выборов должно проводиться в сроки, позволяющие кандидатам, политическим партиям, другим участникам избирательного процесса развернуть полноценную предвыборную кампанию.

Таким образом, нарушение периодичности выборов, перенесение запланированных законом выборов представляет собой нарушение международных избирательных стандартов. Исключением может быть только введение чрезвычайного положения. При этом государство должно иметь законодательство, которое точно и четко определяет условия, порядок введения чрезвычайного положения, допустимые меры по ограничению прав и свобод. Чрезвычайное положение должно объявляться только в соответствии с законом и разрешаться в случае чрезвычайного обстоятельства общественного характера, угрожающего жизни нации, когда меры, принимаемые в соответствии с действующей конституцией и законами, явно являются неадекватными для урегулирования создавшегося положения. Меры, предусмотренные введением чрезвычайного положения, должны соответствовать положениям международного права.

Международное сообщество исходит из того, что ограничение прав и свобод с введением чрезвычайного положения должно рассматриваться в качестве не совместимого с проведением свободных и справедливых выборов1.

Во Всеобщей декларации прав человека, Международном пакте о гражданских и политических правах имеется термин "подлинные выборы". Анализируя международные документы, касающиеся прав человека, можно сделать вывод: фактически этот термин означает, что выборы обязательно должны быть периодическими равными и всеобщими и проводиться путем тайного голосования.

Подлинные выборы предоставляют избирателям право сделать реальный выбор. При них существует реальный политический плюрализм, который осуществляется прежде всего через функционирование партий. Политический плюрализм должен юридически защищаться государством через принятие соответствующих законов, должно также предусматриваться справедливое и гласное финансирование избирательных кампаний, которое может включать и государственное финансирование.

Предварительным условием свободного выбора является информированность населения. Для того чтобы выборы были подлинными, они должны отражать политическую волю народа. Совершенно ясно, что, не имея доступа к информации о кандидатах, партиях и процессе выборов, избиратели не могут ни сформулировать, ни выразить эту волю. Объективные информационные программы для избирателей и беспрепятственная политическая пропаганда являются важнейшими элементами подлинных выборов. Более того, часть 4 Декларации о критериях свободных и справедливых выборов предусматривает принятие государствами национальных программ гражданского образования, обучения населения избирательным правилам и процедурам.

Таким образом, подлинные выборы — это такие выборы, которые выявляют свободно выраженную волю народа и приводят к ее осуществлению.

В заключение исследования вышеназванных международных документов можно сделать следующий вывод. После второй мировой войны международное сообщество признало, что право на участие в управлении страной посредством свободных справедливых подлинных выборов, проводимых периодически на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании, является одним из основных прав человека, и выработало ряд стандартов в этой области. Эти стандарты развивались по мере сближения государственных воззрений относительно важности демократических прав. Наиболее активно это сближение происходит в рамках ОБСЕ.

С учетом коренных политических изменений, происшедших в Европе в конце 80-х — 90-е годы XX века, в настоящее время актуальной становится задача кодификации международно-правовых норм в области избирательного права. Причем кодификация видится не только в приведении в единую систему действующих стандартов, но и в более точной их формулировке, в отражении в договорной форме международных обычаев, выработке новых норм.

Задача кодификации международно-правовых 'норм в области избирательного права с учетом развития общеевропейского процесса может быть в первую очередь реализована в рамках Совета Европы путем принятия соответствующей конвенции. Это будет способствовать закреплению процессов демократического преобразования в странах СНГ, Балтии и Восточной Европы, недавно ставших членами этой международной организации.

Основой такой конвенции о международных избирательных стандартах вполне могут стать следующие положения, которые в том или ином виде уже зафиксированы в различных международно-правовых документах, решениях международных организаций.

В государстве должны быть созданы надлежащие условия для реализации права своих граждан на участие в управлении 'государственными делами своей страны как непосредственно,. так и через своих представителей, избираемых в результате свободных справедливых и подлинных выборов, организуемых периодически на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании.

Всеобщее избирательное право. Каждый взрослый гражданин имеет право избирать и быть избранным посредством голосования, а также имеет право голосовать на любых референдумах и плебисцитах, проводимых в его стране, и при любом опросе населения, проводимом в политическом или административном подразделении, в котором он проживает.

Право на участие в голосовании и быть избранным не зависит от пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальному меньшинству, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства.

Равное избирательное право. Каждый взрослый гражданин имеет право осуществить на равной основе с другими гражданами свое право голосовать, причем его голос имеет такой же вес, как и голоса других граждан.

Каждый гражданин имеет право доступа к действенной беспристрастной и равной процедуре регистрации избирателей.

При проведении голосования на основе избирательных округов эти округа должны образовываться на справедливой основе, так чтобы результаты наиболее точно и полно выражали волю всех голосующих.

Каждый избиратель имеет право на равный и реальный доступ на избирательный участок, а также в помещение для голосования, с тем чтобы осуществить свое право на голосование.

Тайное голосование. Право граждан на тайну голосования является абсолютным и не может никоим образом и чем бы то ни было ограничено.

Ни один избиратель не может быть принужден ни судом, ни иначе объявить, как он голосовал или как он намерен голосовать.

Свободные выборы. При свободных выборах обеспечивается:

право на свободу собраний и ассоциаций;

право граждан и ассоциаций на свободу мнений;

право граждан и ассоциаций на свободу слова;

право граждан и ассоциаций на свободу информации;

право граждан на тайное голосование.

Каждый голосующий имеет право голосовать на любых выборах на любую государственную должность за того кандидата или за тот список кандидатов, который он предпочитает, и никто не может принудить его голосовать за какого-либо определенного кандидата или какой-либо определенный список кандидатов.

Кандидат, партия и другие субъекты избирательного процесса несут ответственность перед обществом в соответствии с законом. Ни один кандидат или политическая партия не должны использовать насилие.

Справедливые выборы. При справедливых выборах обеспечивается:

всеобщее и равное избирательное право;

равные возможности участия в предвыборной кампании, в том числе равный доступ к средствам массовой информации для каждого кандидата или каждой политической партии;

справедливое и гласное финансирование избирательного

процесса;

честность при голосовании и подсчете голосов, полное и оперативное информирование о результатах голосования с официальным опубликованием итогов;

организация избирательного процесса независимыми беспристрастными органами, работающими открыто и гласно под действенным общественным контролем;

быстрое и эффективное рассмотрение независимыми органами (избирательными комиссиями или судами) случаев нарушения прав человека и жалоб, относящихся к избирательному процессу, во временных рамках соответствующих этапов избирательного процесса.

Подлинные выборы. При подлинных выборах обеспечивается свободный доступ избирателей к информации о кандидатах, партиях и процессе выборов. Назначение выборов проводится в сроки, позволяющие кандидатам, политическим партиям и другим участникам избирательного процесса развернуть полноценную предвыборную кампанию.

Подлинные выборы, проводимые периодически на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании, выявляют свободно выраженную волю народа и приводят к ее осуществлению.

Каждый кандидат и политическая партия, участвующие в выборах, должны согласиться с результатами свободных спра-' ведливых и подлинных выборов.

Периодические выборы. Выборы должны проводиться с разумной периодичностью, устанавливаемой законом, так чтобы основой избираемых органов государственной власти и выборных должностных лиц всегда была воля народа.

Меры, которые не должны считаться дискриминационными. Вышеперечисленные права граждан могут быть ограничены законом и не считаться дискриминационными, если они предусматривают:

разумные требования для осуществления права участия в голосовании или права доступа к выборным должностям на государственную службу;

меры, устанавливающие разумный срок, который должен истечь прежде, чем натурализованные граждане смогут осуществить свои политические права, при условии одновременного проведения либеральной политики в отношении натурализации;

специальные меры, принимаемые для обеспечения адекватного представительства какой-либо составной части населения страны, которая в действительности из-за политических, экономических, религиозных, социальных, исторических и культурных условий лишена возможности пользоваться равным с остальным населением положением в отношении политических прав.

Ограничения могут устанавливаться только законом и обоснованно применяться в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, поддержания общественного порядка, защиты общественного благосостояния и морали, а также защиты прав и свобод граждан и при этом должны соответствовать обязательствам государства перед международным правом.

Допустимые ограничения для выдвижения кандидатов, касающиеся создания и деятельности политических партий и избирательных прав, применяют в случаях, когда это не связано с дискриминацией на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальному меньшинству, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства.

Обязанности государств. Государства должны:

устанавливать действенную беспристрастную и недискриминационную процедуру регистрации избирателей с законодательным определением четких критериев, таких, как возраст, гражданство, место жительства;

способствовать становлению политических партий и их свободной деятельности, законодательно регулировать финансирование политических партий и избирательного процесса;

обеспечивать, чтобы закон и государственная политика осуществляли разделение партии и государства, допускали проведение политических кампаний в атмосфере свободы и честности, способствующей партиям и кандидатам осуществлять свободное изложение своих взглядов и оценок, а избирателям знакомиться с ними, обсуждать их и голосовать свободно, не опасаясь наказания;

признавать и защищать право кандидатов на безопасность их жизни и собственности;

обеспечивать принятие мер, гарантирующих беспристрастность в освещении избирательной кампании государственными и общественными средствами массовой информации, невозможность устанавливать какие-либо юридические или административные барьеры для беспрепятственного доступа к средствам массовой информации на недискриминационной основе для всех политических группировок и отдельных лиц, желающих принять участие в избирательном процессе;

принимать национальные программы гражданского образования, обеспечивать условия для ознакомления граждан с избирательными процедурами и правилами;

обеспечивать создание независимых беспристрастных административных структур, организующих проведение свободных справедливых подлинных и периодических выборов в соответствии с международными правовыми обязательствами и национальным законодательством страны;

обеспечивать кандидатам, получившим определенное законом необходимое число голосов, возможность надлежащим образом вступать в должность и оставаться в должности до истечения срока своих полномочий или до их прекращения иным образом, который регулируется законом в соответствии с демократическими парламентскими и конституционными процедурами.

Литература

Международное право / Отв. ред. Ю. М. Колосов, В. И. Кузнецов. М., 1995. С. 13—27.

Мюллерсон Р. А. Права человека: идеи, нормы, реальность. М., 1991. С. 31.

Права человека и выборы / ООН. Женева, 1995.

Вешняков А. А. Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательстве Российской Федерации. М.: Весь Мир, 1997. С. 1—118.

Дата добавления: 2014-11-29