Избирательные стандарты 1 страница

Тема 6. Международные

Темы рефератов

1. Основные избирательные системы современности. 2 Общее и особенное в избирательной системе Российской Федерации и зарубежных стран: сравнительный анализ.

3. Региональные избирательные системы Российской Федерации.

4. Оценочный анализ избирательной системы по выборам в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации на основе их итогов в 1995 году.

5. Сравнительный анализ избирательных систем России и Германии.

1. Нормообразование в международном праве. Отношение Российской Федерации к международному праву. При создании норм международного права применяются критерии, существенно отличающиеся от тех, которые используются при создании норм национального (внутригосударственного) права. Как отмечает В. И. Кузнецов, "международное право — это особая система юридических норм, регулирующих межвластные международные отношения методом установления взаимных прав и обязанностей независимых субъектов этих отношений"1.

Отношения между государствами не регулируются какими-либо законодательными органами, поэтому, в отличие от национального права, международно-правовые нормы создаются самими субъектами международного права через соответствующие соглашения. При этом необходимо подчеркнуть, что только сами субъекты международного права придают тем или иным правилам своего поведения качество юридической обязательности.

Взаимное согласие и соглашение по вопросу о существе устанавливаемой нормы и ее юридически обязательном характере достигается путем согласования позиций соответствующих субъектов на основе взаимных уступок и компромисса. Поэтому нормы международного права принято рассматривать как выражающие согласованную, а значит, и общую, волю установивших их субъектов международного права.

Международные нормы делятся на универсальные (регулирующие отношения всех субъектов международного права и составляющие общее международное право) и партикулярные, которые чаще называют локальными или региональными (т. е. действующими среди ограниченного числа участников).

Источниками международного права являются те формы, в которых выражены правила поведения субъектов международных отношений и которые сообщают этим правилам качество нормы международного права. Согласно статье 38 Статута Международного Суда ООН2 к ним относятся:

"а) международные конвенции, как общие, так и специальные, устанавливающие правила, определенно признанные спорящими государствами;

b) международный обычай как доказательство всеобщей практики, признанной в качестве правовой нормы;

c) общие принципы права, признанные цивилизованными нациями;

d) судебные решения и доктрины наиболее квалифицированных специалистов по публичному праву различных наций в качестве вспомогательного средства для определения правовых норм".

Под общими международными конвенциями понимаются договоры, в которых участвуют или могут участвовать все государства и которые содержат такие нормы, которые обязательны для всего международного сообщества, то есть нормы общего международного права. К специальным относятся договоры с ограниченным числом участников, для которых обязательны положения этих договоров.

В определении термина "международный обычай", данном в статье 38 Статута Международного Суда ООН, речь идет о практике государств, о практике определенного поведения в однотипных ситуациях и о признании международным сообществом государств такого многократно повторяющегося поведения юридически обязательным, то есть о молчаливом соглашении государств, сообщающем поведению качество международно-правовой нормы.

О международном обычае можно говорить как о норме общего международного права, так как хотя формирование локального международного обычая и возможно, но происходит крайне редко, а двусторонний обычай вообще не имеет смысла.

Квалификация правила поведения, как обычая, является сложным вопросом. В отличие от договорных норм, обычай не оформляется каким-либо единым актом в письменном виде. Поэтому для фиксации обычая используются вспомогательные средства: судебные решения и доктрины, решения международных организаций и односторонние акты и действия государств.

К судебным решениям относятся решения Международного Суда ООН, других международных судебных и арбитражных органов. Международные судебные органы для подтверждения существования обычной нормы нередко прибегают к ссылкам на национальное законодательство. Подобным доказательством могут служить также официальные заявления глав государств и правительств, других представителей, в том числе в международных органах, а также делегаций на международных конференциях.

Принято, что принцип права — это нормативное отражение объективного порядка вещей, общественной практики, закономерностей общественного развития, и этим он отличается от принципов правосознания — субъективных представлений людей, общественных движений, политических партий о том, как должны регулироваться общественные отношения. Под принципами международного права понимают "руководящие правила поведения субъектов, возникающие как результат общественной практики, юридически закрепленные начала международного права... Принцип международного права — норма международного права, имеющая обязательный характер для всех субъектов"1, или, как отмечает профессор Н. А. Ушаков, "основные принципы международного права — это такие нормы общего характера, в соответствии с которыми должны устанавливаться все остальные его нормы"2. Принцип являет собой наиболее общее выражение установившейся практики международных отношений. При этом следует иметь в виду, что норма международного права — это конкретное правило поведения, которое признается государствами и другими субъектами международного права в качестве юридически обязательного.

Основные принципы международного права зафиксированы в Уставе ООН, а также раскрыты в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН от 24 октября 1970 года, и в Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 1 августа 1975 года3. В соответствии с этими документами основными принципами международного права являются "суверенное равенство, уважение права, присущих суверенитету; неприменение силы или угрозы силой; нерушимость границ; территориальная целостность государств; мирное урегулирование споров; невмешательство во внутренние дела; уважение прав человека и основных свобод, включая свободу мысли, совести, религии, убеждений; равноправие и право народов распоряжаться своей судьбой; сотрудничество между государствами; добросовестное выполнение обязательств по международному праву".

Для того чтобы содержание любого принципа международного права реализовывалось на практике, необходима его конкретизация в договорных и обычных нормах международного права. В настоящее время принято называть все международные нормы в области прав и свобод личности международными стандартами4. Опираясь на это определение, можно назвать международные стандарты в области прав человека, касающихся свободных и справедливых выборов, международными избирательными стандартами.

Стандарты, являясь по существу международными нормами, бывают также универсальными и партикулярными (региональными). Региональные стандарты могут идти дальше универсальных, быть более конкретными и развернутыми, так как вытекают из традиций, особенностей, уровня развития какой-либо группы стран, а не всего мирового сообщества.

Отношение Советского Союза (Российская Федерация стала государством — продолжателем СССР) к международному праву в разное время было различным. Перед второй мировой войной оно было сдержанным, так как международное право рассматривалось как сформировавшееся под влиянием капиталистических государств и содержавшее положения, не отвечающие подходу СССР, хотя он и признавал ряд принципов и международных правовых норм.

В послевоенный период шел активный процесс разработки нового международного права. Устав ООН внес кардинальные изменения в правила поведения государств, во взгляды на отдельные институты международного права. В международном праве исчезли такие реакционные принципы и нормы, как право государства на войну, право победителя, колониальное право, право на различные виды интервенции1. Положение СССР после второй мировой войны укрепилось, он стал великой державой и, активно участвуя в кодификации и прогрессивном развитии международного права, пересмотрел свое отношение к нему. В 50-е годы советская доктрина и практика стали исходить из того, что в случае заключения международного договора законодательство СССР должно быть приведено в соответствие с обязательствами, принятыми по международному договору.

В 1961 году СССР признал приоритет нормы международного договора, в котором он участвует, над нормой внутреннего права в случае возникновения коллизии между ними.

Конституция СССР 1977 года (ст. 29) провозгласила, что отношения СССР с другими государствами строятся на основе общепризнанных принципов и норм международного права.

По пути признания приоритета нормы международного договора над нормой внутреннего права пошла и РСФСР, принявшая в 1991 году Декларацию прав и свобод человека и гражданина, согласно которой "общепризнанные международные нормы, относящиеся к правам человека, имеют преимущество перед законами РСФСР и непосредственно порождают права и обязанности граждан РСФСР"2. В 1992 году это положение стало статьей 32 Конституции РСФСР, и таким образом произошло закрепление конституционного принципа приоритета международно-правовых норм над нормами внутреннего законодательства, правда, только в одной сфере — сфере, касающейся прав человека.

В настоящее время действует Конституция Российской Федерации, принятая по итогам всенародного голосования в декабре 1993 года3. В части 4 статьи 15 Конституции установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью ее правовой системы; если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Таким образом, эта часть Конституции Российской Федерации представляет собой общую инкорпорацию определенных норм международного права в национальное законодательство России. Непосредственно в Конституции Российской Федерации отражены лишь некоторые общепризнанные принципы, нормы и положения международных договоров, имеющих первостепенное значение. Это относится к нормам, касающимся прав и свобод человека. Человек, его права и свободы, согласно статье 2 Конституции, являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. В ряде статей Конституции эта обязанность проецируется на конкретные права и свободы. Таким образом, общепризнанные принципы и нормы международного права, положения международных договоров лишь частично входят в содержание Конституции. Другие подобные принципы и нормы положения договоров на основе общей инкорпорации стали составной частью правовой системы России, но не частью ее Конституции, однако при этом и сама Конституция — это часть правовой системы. Правовая система в качестве составных частей охватывает, в частности, Конституцию России, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры России, федеральные законы и другие национальные нормативные акты. Те международно-правовые нормы, которые инкорпорированы в содержание Конституции, стали наряду со всеми другими положениями Конституции нормами национального права, занимающими в системе его норм главенствующую роль, то есть нормами, имеющими высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Российской Федерации согласно части 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации.

Что касается международно-правовых норм, не нашедших прямого отражения в Конституции, то многие из них тоже являются приоритетными над национальным законодательством России, так как СССР был участником практически всех многосторонних международных договоров, формулирующих принципы и конвенционные нормы международного права. Все эти договоры являются действующими для России как государства — продолжателя СССР, а согласно статье 27 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года1 "участник не может ссылаться на положение своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора". Следовательно, в случае коллизии содержащихся в них норм с правилами, установленными внутренним правом России, нормы этих договоров имеют приоритет над нормами внутреннего права.

2. Основные источники международных избирательных стандартов. Основными источниками исследуемых в данной работе международных стандартов в области прав человека, касающихся свободных и справедливых выборов, можно назвать следующие.

Прежде всего это Всеобщая декларация прав человека, утвержденная Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года1, в статье 21 которой записано: "Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей. Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования".

Статья 21 Всеобщей декларации прав человека является первым заявлением в отношении права человека на участие в политической жизни в период после второй мировой войны. Генеральная Ассамблея ООН приняла и провозгласила Всеобщую декларацию, как это отмечено в преамбуле, "в качестве задачи, к выполнению которой должны стремиться все народы и все государства с тем, чтобы каждый человек и каждый орган общества, постоянно имея в виду настоящую Декларацию, стремились путем просвещения и образования содействовать уважению этих прав и свобод и обеспечению, путем национальных и международных прогрессивных мероприятий, всеобщего и эффективного признания и осуществления их как среди народов государств — членов Организации, так и среди народов территорий, находящихся под их юрисдикцией". Если во время ее принятия Декларация рассматривалась в качестве заявления о намерениях, сегодня права и свободы, провозглашенные в ней, рассматриваются государствами в качестве юридически обязательных обычных норм.

Гражданские и политические права, изложенные во Всеобщей декларации, были уточнены и конкретизированы в Международном пакте о гражданских и политических правах, принятом в 1966 году и вступившем в силу в 1976 году2. Участниками этого Международного пакта являются 127 государств, что делает его международным инструментом с самым большим количеством участников, гарантирующим право на свободные выборы3. В статье 25 этого документа провозглашается право каждого гражданина "голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей".

Международный пакт о гражданских и политических правах принимался в форме многостороннего международного договора и в отличие от Всеобщей декларации прав человека сразу определялся как документ, носящий обязательный характер для государств-участников. Статьей 28 предусматривалось создание Комитета по правам человека, ответственного за наблюдение и за принятие мер по претворению в жизнь прав, признаваемых в Международном пакте.

К числу основных источников универсальных международных избирательных стандартов относятся также Конвенция о политических правах женщин от 20 декабря 1952 года1, Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин от 18 декабря 1979 года2, Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 25 декабря 1965 года3. В этих международно-правовых документах, разработанных в рамках ООН, сфокусировано внимание на недопустимости дискриминации в отношении прав женщин при участии в выборах и любой расовой дискриминации. Более того, государства взяли обязательство принимать специальные меры, направленные на ускорение установления фактического равенства между мужчинами и женщинами. В статьях 1 и 2 Конвенции о политических правах женщин сказано: "Женщинам при
надлежит право голосовать на всех выборах на равных с мужчинами условиях, без какой-либо дискриминации. Женщины могут быть избираемы на равных с мужчинами условиях, без
какой-либо дискриминации, во все установленные национальным законом учреждения, требующие публичных выборов". В статье 5 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации закреплено, что "государства- участники обязуются запретить и ликвидировать расовую дискриминацию во всех ее формах и обеспечить равноправие каждого человека перед законом без различия расы, цвета кожи,
национального или этнического происхождения, в особенности в отношении осуществления следующих прав:...политических прав, в частности права участвовать в выборах — голосовать и выставлять свою кандидатуру — на основе всеобщего и равного избирательного права, права принимать участие в управлении страной...".

Региональные международные избирательные стандарты устанавливаются Первым протоколом к Европейской конвенции по правам человека от 20 марта 1952 года4 и Американской конвенцией по правам человека от 22 ноября 1969 года5. Так, в соответствии со статьей 23 этой Конвенции все кандидаты имеют право вести свою избирательную кампанию в равных основных условиях и определено, что выборы должны проводиться в 'рамках "необходимых гарантий с тем, чтобы результаты выражали волеизъявление народа". Африканская хартия по правам человека и народов от 26 июня 1981 года6 также приводит избирательные стандарты, но в несколько более ограниченном виде. Например, в Африканской хартии не упоминаются такие принципы избирательного права, как всеобщее и равное право голоса, тайное голосование или даже гарантирование свободного волеизъявления избирателей; нет там и такого обязательства, как периодическое проведение выборов.

Наиболее прогрессивные положения в отношении прав граждан участвовать в выборах подробно изложены в документах, принятых Совещанием по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ)1 на Конференции по человеческому измерению, проходившей в три этапа: в Париже в 1989 году, в Копенгагене в 1990 году и в Москве в 1991 году. Например, в пункте 7 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ2 в дополнение к универсальным избирательным стандартам записано, в частности, что разумная периодичность проведения свободных выборов должна устанавливаться законом; подсчет голосов должен быть честным и официальные результаты опубликованы; закон и государственная политика должны обеспечивать проведение выборов в атмосфере свободы и честности, беспрепятственного доступа к средствам массовой информации всех политических группировок и отдельных лиц, участвующих в избирательном процессе; должны создаваться надлежащие условия для деятельности политических партий и равенства их перед законом и органами власти; кандидаты, получившие необходимое количество голосов, определенное законом, должны надлежащим образом вступать в должность и оставаться на ней до истечения срока своих полномочий или до их прекращения иным образом, который регулируется законом.

Документы СБСЕ носят политический характер и, с одной стороны, не являются источниками международного права. Но, с другой стороны, поскольку руководители-государств — участников СБСЕ неоднократно заявляли, что достигнутые договоренности подлежат безусловному претворению в жизнь, они имеют юридический оттенок. Такие заявления вполне можно рассматривать как односторонние обязательства государств международно-правового характера, поэтому вполне можно поддержать позицию тех ученых, которые считают, что положения документов СБСЕ, относящиеся к правам человека, следует считать региональными стандартами в области прав человека.

Что касается других международных документов в области прав человека, касающихся свободных и справедливых выборов, таких, как резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, различных органов ООН, Совета Межпарламентского Союза и других, то они, в отличие от названных ранее, не являются источниками международных избирательных стандартов, так
как не несут юридических обязательств, а могут рассматриваться лишь как рекомендации и служить основой для разработки соответствующих договоров, конвенций в области прав человека. Кроме того, некоторые из них можно рассматривать как письменное изложение существующих международных обычаев.

3. Международные стандарты свободных справедливых подлинных и периодически проводимых выборов. Анализ вышеназванных источников международного права позволяет сделать вывод, что международные избирательные стандарты — это обязательства государств не только предоставлять лицам, находящимся под их юрисдикцией, какие-либо определенные права и свободы на участие в свободных справедливых подлинных и периодических выборах, но и не посягать на такие права и свободы, а также принимать соответствующие меры по их реализации. В исключительных случаях допускаются те или иные ограничения этих прав и свобод, которые оговариваются в отдельных стандартах.

В международных документах в области развития и защиты прав человека используется термин "свободные и справедливые выборы". Естественно, возникает вопрос, каким международным стандартам и содержащимся в них критериям должны отвечать свободные и справедливые выборы.

Подготовка и проведение свободных выборов невозможны без установления норм, закрепляющих такие права, как право на свободу мнений; право на свободу слова; право на свободу информации; право на свободу собраний и ассоциаций; право на тайное голосование.

Политическая пропаганда, мероприятия, в том числе и информационные, по подготовке избирателей к выборам, политические митинги и собрания, а также организации сторонников различных партий, механизм тайного голосования — все это элементы, присущие выборам, и для того, чтобы выборы были свободными, каждый из этих элементов должен функционировать без необоснованного вмешательства.

Конечный показатель того, являются ли выборы свободными, это то, насколько они способствуют полному выражению политической воли народа. Именно эта воля в соответствии со статьей 21 Всеобщей декларации прав человека представляет собой основу власти правительства.

Права на свободу мнений, свободу их выражений и свободу информации закреплены статьей 19 Международного пакта о гражданских и политических правах, в которой записано:

"1. Каждый человек имеет право беспрепятственно придерживаться своих мнений.

2. Каждый человек имеет право на свободное выражение своего мнения; это право включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи независимо от государственных границ устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения, или иными способами по своему выбору.

3. Пользование предусмотренными в пункте 2 настоящей статьи правами налагает особые обязанности и особую ответственность. Оно может быть, следовательно, сопряжено с некоторыми ограничениями, которые, однако, должны быть установлены законом и являются необходимыми:

а) для уважения прав и репутации других лиц;

б) для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения".

Международное сообщество, устанавливая вышеназванные права, исходит из того, что процесс выборов представляет собой механизм, самоцель которого — выражение политической воли народа. Поэтому право выражения идей различных партий в период подготовки и проведения свободных выборов должно защищаться государством. Но при этом в пункте 3 статьи 19 Международного пакта о гражданских и политических правах предусматривается возможность частичного ограничения свободы выражения мнения только через закон в тех случаях, когда та или иная деятельность или выражение какого-либо мнения направлены на подрыв других прав, признанных международным сообществом. Например, допускается ограничение государством свободы выражения мнения в случае выступлений в пользу национальной, расовой или религиозной ненависти, представляющих собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию. Допускается также регулирование государством деятельности политических партий, политика которых противоречит любому из прав человека, перечисленных в Международном пакте о гражданских и политических правах. Смысл этих ограничений заключается в том, чтобы в период проведения выборов политическая среда была свободна от всех сил, стремящихся запугать избирателей или политических деятелей, а также нарушить основные права какой-
либо группы граждан.

Права на свободу собраний и ассоциаций установлены статьями 21, 22 Международного пакта о гражданских и политических правах. Для того чтобы положения статьи 21 распространялись на то или иное собрание, оно должно быть мирным. Пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые установлены законом и которые "необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод.других лиц".

Любые ограничения права проведения собраний не могут выходить за пределы необходимости защиты перечисленных общественных интересов. Международное сообщество, устанавливая право на свободу собраний, исходит из того, что публичные демонстрации и политические собрания составляют неотъемлемую часть процесса выборов и обеспечивают эффективный механизм публичного распространения политической информации.

Право на свободу ассоциации тесно связано с правом на свободу собраний. К нему допускается та же категория ограничений, что и в статьях 19, 21 Международного пакта о гражданских и политических правах (государственная безопасность, общественная безопасность, общественный порядок, охрана здоровья и нравственности населения или защита прав и свобод других лиц). Причем эти ограничения должны устанавливаться только законом и должны быть необходимы для защиты общественных интересов в демократическом обществе.

Свободные выборы неразрывно связаны с механизмом тайного голосования. В основе требования, касающегося проведения выборов путем тайного голосования, лежит статья 21 Всеобщей декларации прав человека, которая устанавливает, что выборы "должны проводиться путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования". В статье 25 Международного пакта о гражданских и политических правах это положение развивается и формулируется норма, согласно которой выборы должны проводиться "при тайном голосовании". А в статье 3 Протокола № 1 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод фиксируется обязательство государств проводить свободные выборы "путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечат свободное волеизъявление народа в выборе законодательной власти".

Эта норма предусмотрена для того, чтобы выборы были действительно свободными. Соответствующая процедура должна гарантировать, что то, как голосовал или будет голосовать любой избиратель, является его абсолютной привилегией и никто его не может принудить объявить, как он голосовал или как намерен голосовать. Обеспечивается тайна голосования чаще всего заполнением избирательных бюллетеней в закрытом от посторонних взоров месте непосредственно самим избирателем. В случаях применения машин для голосования к ним предъявляется требование, чтобы они имели приспособления, исключающие контроль за избирателем во время голосования1.

Международные стандарты, создающие условия для проведения справедливых выборов, закреплены в целом ряде международных документов, начиная со Всеобщей декларации прав человека, в части 3 статьи 21 которой записано, что выборы "должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве".

Эта правовая норма предполагает, что все граждане независимо от пола, расы, языка, социального и имущественного положения, профессии, образования, политических, религиозных убеждений имеют право голоса и имеют право быть избранными. Этому общему положению не противоречит тот факт, что к избирателю предъявляется ряд требований: он должен достигнуть определенного возраста, быть гражданином данной страны или иметь определенное место жительства; быть психически здоровым, обладать гражданскими правами.

Всеобщее избирательное право граждан — это один из важнейших принципов избирательного права, без соблюдения которого не может быть справедливых выборов. Другим таким принципом является принцип равного избирательного права, который обеспечивается прежде всего наличием у каждого избирателя такого же числа голосов, что и у любого другого избирателя. В соответствии с общепринятой международной нормой равного избирательного права голоса всех, кто участвует в выборах, имеют одинаковый вес независимо от имущественного положения, уровня образования, религиозной или расовой принадлежности, пола или политических взглядов голосующего. При реализации этой нормы во время определения границ избирательных округов и составления списков избирателей недопустимы действия, направленные на ограничение в
участии в выборах отдельных лиц, групп или географических
районов. Следует учитывать и резолюцию, принятую Подкомиссией ООН по предупреждению дискриминации и защите меньшинств на ее четырнадцатой сессии, которая констатировала, что ряд мер, предписываемых национальными законами, не должны считаться дискриминационными. К таким мерам она относит, в частности, "а) адекватное представительство, какой-либо составной части населения страны, которая в
действительности из-за политических, экономических, религиозных, социальных, исторических или культурных условий лишена возможности пользоваться равным с остальным населением положением в отношении политических прав; б) пропорциональное соразмерное представительство различных составных частей населения страны. Все такие меры остаются в
силе только пока в них есть нужда и только в той степени, в
которой они необходимы"1.

Дата добавления: 2014-11-29