Толкование норм трудового права органами исполнительной власти

Традиционно в нашей стране органы исполнительной власти были наделены правом, как подзаконного нормотворчества, так и официального нормативного толкования, причем как аутентичного, так и легального[340]. Толкованием норм трудового права чаще всего занимались: в СССР – Госкомтруд СССР (еще раньше – Наркомат труда); в РФ до 2004 г. – Минтруд РФ, после – Минздравсоцразвития РФ.

В юридической литературе высказывается мнение, что легальное нормативное толкование должно быть в идеале исключительной прерогативой высших судов. Так, В.А. Петрушев пишет: «Представляется, что органы исполнительной власти не должны осуществлять официальное нормативное толкование актов других государственных органов (даже и в том случае, когда оно имеет только рекомендательное значение). Под видом разъяснения, как свидетельствует практика, эти органы нередко изменяют содержание разъясняемых актов»[341].

В мотивировочной части одного из своих решений Верховный Суд РФ указал, что федеральные министерства, ведомства, устанавливая порядок и условия реализации прав и льгот субъектов правоотношений, правом расширительного толкования, правом ограничительного толкования и вообще толкования закона не наделены[342]. Однако, обладая правом подзаконного нормотворчества, органы исполнительной власти могут давать фактически официальное толкование путем издания подзаконного акта. Выше уже подчеркивалось, что грань между этими видами деятельности очень тонкая, причем различие здесь в способах разработки акта, результаты же – собственно нормативный акт или акт официального нормативного толкования – с точки зрения реализации права неразличимы. Зачастую, акт толкования и подзаконный нормативный акт именуются одинаково – например, постановление.

Целесообразно было бы предусмотреть обязательную регистрацию актов официального нормативного толкования в Минюсте РФ, так же как и нормативных правовых актов министерств и ведомств. Акт, дающий неправильное толкование закона, столь же неправовой, как и содержащий противоречащую закону новую норму. Поэтому акты легального нормативного толкования органов исполнительной власти, Центробанка, внебюджетных фондов должны проходить такую же процедуру регистрации в Министерстве юстиции, включающую в себя юридическую экспертизу соответствия этого акта законодательству Российской Федерации, как и предусмотренная для нормативных актов этих ведомств[343]. Точно так же как нормативный акт должен пройти регистрацию, чтобы компетентный орган (Минюст) убедился в отсутствии норм, противоречащих законам, так для акта нормативного толкования должно быть подтверждено декларируемое принявшим ведомством отсутствие каких-либо самостоятельных норм.

Однако практика показывает, что процедура регистрации далеко не всегда гарантирует соответствие официального толкования закону. Достаточно вспомнить разъяснение Минтруда «О некоторых вопросах, связанных с порядком предоставления дополнительных отпусков, предусмотренных действующим законодательством»[344]. Это разъяснение утверждало, что предусмотренный ст. 67 КЗоТ в редакции 25.09.1992 г. ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью не менее 24 рабочих дней является минимальным, но не основным. Основным же, к которому прибавляется дополнительный отпуск, предлагалось считать отпуск 12 рабочих дней, предусмотренный прежней редакцией КЗоТ. При этом Минтруд ссылался на п. 2 постановления ВС РФ от 19.04.1991 № 1029-1 "О порядке введения в действие закона РСФСР "О повышении социальных гарантий для трудящихся". Этот пункт гласил: «Впредь до принятия нового законодательства об отпусках сохранить порядок и условия предоставления дополнительных отпусков, предусмотренных действующим законодательством»[345]. Минюст РФ его зарегистрировал и в ответ на многочисленные запросы письмом от 21 апреля 1995 № 02-02-311-95 дополнительно подтвердил, что считает этот документ не противоречащим законодательству[346]. Верховный Суд РФ признал это разъяснение незаконным, указав следующее: «Введенный в действие с 6 октября 1992 года Закон РФ "О внесении изменений и дополнений в Кодекс законов о труде Российской Федерации" изменил и ст. 67 Кодекса, установив вместо ранее предусматривавшейся продолжительности ежегодного оплачиваемого отпуска не менее 15 рабочих дней продолжительность такого отпуска не менее 24 рабочих дней.

При этом ни данным Законом (введенным в действие с 6 октября 1992 года), ни постановлением Верховного Совета РФ о его введении в действие не предусмотрено сохранение прежнего порядка и условий предоставления дополнительных отпусков.

Другая же продолжительность ежегодного оплачиваемого отпуска, кроме «не менее 24 рабочих дней», никакими иными законами не предусмотрена.

Следовательно, никакая иная продолжительность такого ежегодного оплачиваемого отпуска не могла быть использована Министерством труда РФ в качестве продолжительности основного (базового) отпуска, к которому предприятия (учреждения, организации) вправе при определенных условиях частично или полностью присоединять дополнительные отпуска»[347].

Что же касается формально необязательного рекомендательного толкования (оно выше было названо официозным), то с ним еще сложнее. Зачастую таким формально необязательным толкованием на практике сводятся на нет решения Верховного Суда. Так, рассмотренный выше пример имел продолжение. Формально отменив на основании решения Верховного Суда свое постановление[348], Минтруд РФ разослал письмо, где повторил содержание своего разъяснения, правда, отметив, что «оно в настоящее время отменено»[349].

Формально запретить рассылку таких писем вряд ли целесообразно. Необходимо контролировать деятельность органов, которым адресованы подобные толкования. И если будет установлено, что на их основе принимаются противозаконные решения, привлекать к ответственности конкретных должностных лиц, давших такое разъяснение.

Дата добавления: 2014-12-27