Законодательный процесс и его стадии 5 страница

Решению этих задач способствуют такие функции Администрации, как обеспечение информационно-ана­литической работы по внутри- и внешнеполитическим вопросам и социально-экономическим проблемам, госу­дарственной кадровой политике в федеральных и ре­гиональных органах исполнительной власти и структу­рах Администрации Президента, взаимодействия Пре­зидента, Правительства и Совета Безопасности с пред­ставительными органами РФ различного уровня, сфе­деральными органами исполнительной власти и испол­нительными органами субъектов Федерации, а также органами местного самоуправления; разработка комп­лекса мер по разъяснению внутренней и внешней политики, проводимой Президентом; обеспечение кон­троля Президента за деятельностью органов исполни­тельной власти, опубликование в установленном по­рядке законов, указов и распоряжений Президента, актов Правительства РФ, а также международных договоров; обеспечение кодификации правовых актов, единства информационного и правового обеспечения федеральных органов исполнительной власти и др.

Возглавляет Администрацию её руководитель, кото­рый назначается на должность и освобождается от неё указом Президента и работает под его непосредствен­ным руководством. Он координирует взаимодействие всех подведомственных ему подразделений, обеспечи­вает подготовку предложений по основополагающим вопросам внутренней и внешней политики, направляет на согласование внесенные Президенту проекты ука­зов и распоряжений и обеспечивает проведение их комплексной экспертизы, а также привлекает работни­ков органов исполнительной власти для участия в под­готовке проектов указов и распоряжений Президента; запрашивает и получает от министерств, ведомств и иных государственных служб, исполнительных органов на местах информацию о ходе выполнения решений Прези­дента, Правительства, других федеральных органов ис­полнительной власти; решает вопросы, связанные с де­ятельностью структурных подразделений и должност­ных лиц Администрации, а также исполняет по пору­чению Президента иные функции. При необходимости в Администрации Президента производятся структур­ные изменения: реорганизуются или упраздняются одни и создаются другие подразделения.

Каждое подразделение Администрации действует, как правило, на основе соответствующего положения, в ко­тором излагаются его важнейшие задачи и функции. Совет Безопасности Российской Федерации образо­ван указом Президента РФ от 3 июня 1992 г. на осно­вании Конституции и Закона Российской Федерации о безопасности. Цель его создания – обеспечение реа­лизации функций Президента РФ «по управлению государством, формированию внутренней, внешней и военной политики в области безопасности, сохранению государственного суверенитета России, поддержанию социально-политической стабильности в обществе, за­щите прав и свобод граждан» (ст. 1 Закона). Исходя из этого Совет Безопасности как конституционный орган осуществляет подготовку проектов решений Прези­дента и ежегодного доклада Президента Федерально­му Собранию об обеспечении безопасности России как программного документа для органов исполнительной власти по вопросам внутренней, внешней и военной политики, а также проектов правовых актов в области защиты жизненно важных интересов личности, обще­ства и государства от внешних и внутренних угроз.

В состав Совета входят: его председатель (которым по должности является Президент), секретарь, посто­янные члены и члены Совета Безопасности. Закон о безопасности и Положение о Совете Безопасности дают перечень должностных лиц, которые входят в число постоянных членов Совета по должности (Председатель Правительства, секретарь Совета и др.), и тех лиц, ко­торые могут быть его членами (из числа руководителей федеральных министерств и ведомств). На практике же персональный состав постоянных членов периоди­чески меняется. В настоящее время это министры г обороны, юстиции, иностранных дел, по делам нацио­нальностей и региональной политике, по делам граж­данской обороны, директор Службы внешней разведки, директор Федеральной службы безопасности, Предсе­датель Государственной Думы, Председатель Совета Федерации, секретарь Совета.

Президентский совет представляет собой постоянно действующий консультативный орган при Президенте, призванный разрабатывать предложения по стратегии общенационального развития. Деятельностью его руко­водит Президент, а в состав входят видные ученые, общественные деятели, руководители политических пар­тий и движений, общественных и религиозных органи­заций. Они назначаются Президентом, под председа­тельством которого проводятся заседания совета не реже одного раза в месяц.

В соответствии с п. 3 Положения о Президентском со­вете его основными задачами являются: разработка пред­ложений по стратегии в области внешней и внутренней политики, направленной на осуществление всесторонней экономической, политической и социальной реформы в стране; подготовка предложений по повышению эффек­тивности деятельности органов исполнительной власти; обеспечение взаимодействия с политическими партиями и общественными движениями, профсоюзными, творче­скими, женскими, молодежными и иными общественны­ми объединениями и религиозными организациями.

При Президенте действуют создаваемые указами и распоряжениями многочисленные вспомога­тельные органы: советы (по судебным реформам, по кадровой политике, экспертный, по делам казачества и др.), комитеты (по делам депортированных и репрес­сированных народов, по экологии, по делам инвалидов и т. д.), комиссии (по вопросам гражданства, по правам человека, правовой информации и др.). Они выполняют консультативно-рекомендательные функции, вырабаты­вая своё мнение по вопросам, предложенным им Прези­дентом для обсуждения.

Многообразие задач государственного управления, невероятная сложность его объекта предопределяют внутреннее расчленение государственного аппарата с выделением в нем специализированных ветвей вла­сти (по горизонтали) и вертикальной иерархизацией всех видов государственных органов. Статья 10 Кон­ституции РФ закрепляет принцип разделения государ­ственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, хотя системный анализ других её статей дает основание для отграничения наряду с названными президентской и прокурорско-надзорной властей[291].

Формула ст. 10 Конституции Российской Федерации впозитивном смысле означает не буквальное разделе­ние единой государственной власти на несколько час­тей, а, во-первых, разграничение полномочий различ­ных видов государственных органов и, во-вторых, организационную неподчиненность последних друг другу за рамками конституционных процедур. Все ветви власти получают полномочия не друг от друга, а непосредственно от народа (п. 1 ст. 3 Конституции), что означает неконституционность любых попыток любых государственных органов или должностных лиц при­своить себе всю полноту государственной власти или полномочия других государственных подсистем (п. 4 ст. 3 Конституции)[292].

Итак, государственная власть в России едина (имеет один источник – волю народа и единую, конституци­онную, основу), но внутренне разделена путем функ­циональной специализации отдельных своих ветвей при их организационной неподчиненности друг другу. Все ветви власти обязаны взаимодействовать между собой, в том числе совместно участвовать в разработке и реализации единых государственных программ; все ветви власти связаны между собой набором «сдержек» и «противовесов».

Особое место в системе разделенно-соединенных властей принадлежит законодательной власти, кото­рую на общероссийском уровне олицетворяет Феде­ральное Собрание Российской Федерации. Статья 94 Конституции Российской Федерации определяет его как парламент, являющийся представительным и зако­нодательным органом Российской Федерации[293].

Главная функция Федерального Собрания – законодательствование, т. е. принятие законов и других нормативных актов, формирование нормативной осно­вы деятельности государства и общества. Иначе гово­ря, оно специализируется на участии в стратегическом управлении, на формулировании и закреплении наибо­лее фундаментальных ценностей и долговременных стандартов государственной и общественной жизни, воспринимаемых в качестве исходных государствен­ными органами, другими субъектами оперативно-уп­равленческой активности и правоприменения.

Федеральное Собрание законодательствует по всем вопросам, относящимся к компетенции Российского государства. А это вопросы, во-первых, исключитель­ного ведения Российской Федерации (ст. 71 Конститу­ции); во-вторых, совместного ведения Российской Фе­дерации и её субъектов (ст. 72 Конституции); в-треть­их, вновь возникшие впрактике государства и еще не получившие необходимого нормативного закрепления (так называемые новые предметы ведения). Право Российской Федерации в лице Федерального Собрания законодательствовать в сфере новых предметов веде­ния вытекает из обладания Россией свойством государ­ственного суверена (п. 1 ст. 4 Конституции), поскольку суверенитет выражается и в принципиальной неогра­ниченности власти суверена (в возможности её ограни­чения исключительно им самим). Отметим, что данным правом обладают также соответствующие органы субъектов Федерации (ст. 73 Конституции).

Федеральное Собрание вправе законодательствовать и по вопросам, относящимся к компетенции субъектов Федерации, однако при возникновении в этом случае противоречий между общефедеральными актами и ана­логичными актами субъектов в силу п. 6 ст. 76 Консти­туции действуют (должны действовать) акты субъек­тов Федерации. Но если субъекты Федерации добро­вольно передают свои полномочия Центру, приоритет принимаемых в их рамках общефедеральных законов неоспорим.

Конституция Российской Федерации 1978 г. в по­следних своих редакциях предусматривала право вы­сшего законодательного органа страны давать офици­альное толкование общероссийских законов. Консти­туция 1993 г. право на толкование общероссийских законов прямо за Федеральным Собранием не закреп­ляет, тем не менее названное право (право на аутен­тичное толкование) реально и является подразумевае­мым конституционным полномочием Федерального Со­брания. Дело в том, что право на аутентичное толкова­ние входит в содержание более широкого права на законодательствование, а потому не нуждается в спе­циальном нормативном фиксировании («Кто управомочен к большему, управомочен и к меньшему»). Проце­дурно акты толкования подлежат принятию в порядке, совпадающем с порядком принятия толкуемых законов. В то же время Конституция не дает однозначного твета на вопрос о правомочности Федерального Со­брания толковать те конституционные нормы, которые силу её ст. 135 не могут пересматриваться самим федеральным Собранием (нормы гл. 1, 2, 9 Конститу­ции). Видимо, правом официального толкования этих конституционных положений обладает только Консти­туционный Суд РФ (п. 5 ст. 125 Конституции).

Конституция учреждает Федеральное Собрание как (повторим) представительный орган Российской Феде­рации. Следовательно, Федеральное Собрание призва­но при отправлении всех своих функций учитывать настроения, волю, объективные интересы всего общества, вправе и обязано представлять население России вне и внутри страны и в частности перед другими ветвями власти. В отличие от исполнительных, судебных, про­курорских органов парламент в первую очередь при­надлежит не государственному аппарату, а граждан­скому обществу. Профессиональный государственный аппарат и общество взаимопроникают друг в друга, и парламент как раз и служит формой проникновения общества в госаппарат.

Элементом представительной системы общества яв­ляется и Президент Российской Федерации, избирае­мый в ходе всенародных выборов, однако для выпол­нения стоящих перед ним задач он вынужден посто­янно опираться на исполнительную вертикаль власти, заинтересован в её лояльности по отношению к себе. Парламент и Президент – суть представительских ин­ститутов, но Президент пытается формулировать и выражать интересы гражданского общества с помощью класса государственных чиновников, а парламент – опираясь непосредственно на негосударственные объ­единения и механизмы: электорат, политические пар­тии, общественные организации, церковь и т. п. (есте­ственно, данный тезис отражает не жесткую законо­мерность, а тенденцию, некоторую социальную пред­расположенность).

Функция представительства выражается в ряде за­дач, которые Федеральное Собрание не может не ста­вить перед собой. Это: а) выявление основных социаль­ных позиций по обсуждаемым парламентом вопросам и объективно существующих в обществе противоре­чий; б) «притирка» несовпадающих воззрений, идеоло­гий при выработке парламентских решений (поиск социального компромисса); в) спускание социального «пара»; г) легитимация государственного аппарата пу­тем преодоления отчужденности между обществом и государством.

Правовое регламентирование формирования Федерального собрания. В качестве способа формирования Федерального Собрания РФ Конституция РФ позиционирует избрание по отношению к Государственной Думе и собственно – формирование по отношению к Совету Федерации.

Сама же процедура формирования урегулирована в настоящее время двумя федеральными законами: Федеральным законом от 20.12.2002 г. № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[294] и Федеральным законом от 05.08.2000 № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[295]

Федеральный закон от 5 августа 2000 № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации» был внесен Президентом РФ В. В. Путиным в рамках программы по углублению конституционной реформы в Российской Федерации. Согласно данному Федеральному закону член Совета Федерации – представитель законодательного (представительного) органа государственной власти избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа (в двухпалатных органах – на срок полномочий палаты). Член Совета Федерации – представитель исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом (руководителем исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, однако указ о назначении может быть отменен соответствующим законодательным (представительным) органом государственной власти двумя третями голосов.

Отметим, что вопрос относительно порядка формирования Совета Федерации до сих пор остается проблемным. С 1993 г. данный порядок менялся трижды, причем самым кардинальным образом. С порядком комплектования верхней палаты связан один любопытный конституционный феномен. Речь идет о том, что в рамках Конституции РФ произошла замена представительства субъектов Федерации как региональных сообществ граждан на представительство органов государственной власти этих же регионов. Избираемый непосредственно гражданами Совет Федерации РФ после 1995 г. стал формироваться на основе представительства законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов. Установленный законодательно новый способ образования верхней палаты вызывает много нареканий, в особенности у руководителей исполнительной власти субъектов Федерации. По мнению А. Тулеева, Совет Федерации в новом составе не представляет никакой ценности для Российской Федерации. В том виде, в котором он сформирован, когда в палату делегируются представители субъектов, Совет Федерации просто не нужен. Общий вывод, формулируемый в данном контексте, сводится к следующему: верхняя палата в этом составе проработает недолго. «Нынешний этап в жизни Совета Федерации переходный, – заявляет в этой связи губернатор Липецкой области О. Королев, – это уже третья по счету реформа верхней палаты, но будет еще и четвертая – последняя»[296].

Таким образом, вопрос о способе формирования Совета Федерации остается открытым. Ставится под сомнение легитимность верхней палаты парламента нового состава. Речь, конечно, не о формальной легитимности – все новые члены избраны в соответствии с процедурой, установленной федеральным законом, а о реальной легитимности палаты в целом. Вместе с тем, Совет Федерации не может быть копией Государственной Думы ни в плане осуществления представительской функции, ни с точки зрения приемов комплектования обеих палат.

Существующий в настоящее время принцип формирования Совета Федерации оценивается крайне неоднозначно. С одной стороны, отмечается, что сделан важный шаг к формированию постоянно действующей, профессиональной «верхней» палаты российского парламента, что чрезвычайно важно с точки зрения становления и дальнейшего развития российского парламентаризма. С другой – справедливо говорится, что предложенный принцип формирования Совета Федерации неизбежно повлечет снижение политического веса и влияния Совета Федерации на общественную и государственную жизнь (особенно если учесть, что параллельно создан совещательный орган глав регионов при Президенте Российской Федерации – Государственный Совет)[297].

Представляется, что действующий принцип формирования Совета Федерации носит временный, промежуточный характер. Причем, можно с известной долей уверенности предположить, что Российская Федерация рано или поздно вернется к наиболее предпочтительному с точки зрения общих закономерностей и тенденций парламентаризма выборному принципу формирования Совета Федерации[298].

В отличие от Совета Федерации, Государственная Дума призвана выражать интересы всего населения Российской Федерации, независимо от региональных различий. Это отражается и в компетенции, и в механизме формирования, и в количественном составе Государственной Думы. Если Совет Федерации в настоящее время состоит из 176 членов (по 2 представителя от 88 субъектов Российской Федерации), то Государственная Дума – из 450 депутатов.

Более широкий количественный состав Государственной Думы позволяет ей образовать значительное число депутатских комитетов и комиссий, охватывающих основные направления внутренней и внешней политики.

В соответствии с Федеральным законом от 20 декабря 2002 г. № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (с изменениями от 23 июня 2003 г.), 225 депутатов Государственной Думы избираются по одномандатным избирательным округам (один округ – один депутат), образуемым на основе единой нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ, за исключением избирательных округов, образуемых в субъектах Российской Федерации, в которых число избирателей меньше единой нормы представительства; 225 депутатов Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые политическими партиями, избирательными блоками.

В настоящее время процедура избрания Государственной Думы Федерального Собрания РФ коренным образом изменилась.

Были внесены изменения в Федеральный закон от 11 июля 2001 № 95-ФЗ «О политических партиях», в соответствии с которыми политические партии зафиксированы в качестве единственного вида общественного объединения, обладающего правом выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти[299].

22 апреля 2005 года был принят в третьем чтении внесенный в Государственную Думу еще осенью 2004 года закон о новом порядке формирования Государственной Думы[300]. 11 мая 2005 на 151-м пленарном заседании Совета Федерации закончилось одобрением обсуждение данного законопроекта. С докладом от имени шести профильных комитетов и комиссий верхней палаты российского парламента выступил председатель Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству Юрий Шарандин. Он обратил внимание сенаторов на то, что в соответствии с законом, принятым 22 апреля 2005 года Государственной Думой по представлению Президента РФ, в партийные списки могут быть включены и беспартийные, если их число не превышает 50 процентов от общефедерального списка партии. Но по-прежнему спорным остался вопрос о возможности отказа от парламентской деятельности кандидата в депутаты от партии, выигравшей выборы[301].

18 мая 2005 года Федеральный закон № от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» был подписан Президентом РФ.

Основной новацией данного нормативно-правового акта является переход от смешанной системы выборов в Государственную Думу (половина депутатов избираются по пропорциональной системе, а половина – по мажоритарной системе относительного большинства по одномандатным округам) к полностью пропорциональной избирательной системе. Предлагаемый переход к полностью пропорциональной системе выборов Государственной Думы РФ, вне всякого сомнения, самым положительным образом[302] скажется на формировании в России современной партийной системы, также он упрощает избирательную механику[303].

Анализируя природу, а также – место Федерального Собрания РФ в системе органов государственной власти и политической системе Российской Федерации, стоит заметить, что в настоящее время российский парламент являет собой не только органичную составляющую системы федеральных органов власти, но и, пожалуй, единственный орган государственной власти в рамках которого (в виде парламентских фракций) еще возможны политические споры и борьба за власть той или иной политической идеи.

Структура Федерального Собрания. Статья 95 Конституции РФ устанавливает двухпалатную структуру Федерального Собрания РФ. Такая структура закреплена в ст. 11 первой главы Конституции РФ, что означает недопустимость её изменения в рамках действия Конституции РФ. Двухпалатная структура парламента является характерным признаком федеративных государств мира[304] и также может быть отнесена к характеристикам конституционного статуса Федерального Собрания РФ.

Анализируя природу обоих палат Федерального Собрания РФ, необходимо отметить их неоднозначность.

Особенно четко это прослеживается на примере Совета Федерации, природа которого такова, что позволяет говорить, как минимум, о двух значениях данной палаты российского парламента.

Во-первых, это федеральный конституционный орган России, выражающий её федеративно-государственный характер. Отражая мнения и интересы субъектов Федерации, верхняя палата получила неофициальный, но вполне заслуженный статус «палаты российских регионов», посредством которой субъекты принимают участие в федеральном законотворчестве и управлении страной. В этом суть федеративной составляющей природы Совета Федерации. Другая её составляющая в том, что верхняя палата российского парламента есть государственный орган всей Федерации. её акты направлены не отдельным субъектам, а всему государству, Российской Федерации в целом[305].

Во-вторых, Совет Федерации предстает в виде внутриструктурного подразделения Федерального Собрания России, осуществляющего установленные Конституцией РФ представительские, законодательные, контрольные и иные функции. Таким образом, являясь федеральным государственным органом, Совет Федерации одновременно выступает частью общероссийского парламента.

Вместе с тем, до настоящего времени дебатируется главный вопрос о целесообразности Совета Федерации. Так, О. Морозов полагает, что вопрос о роли и месте Совета Федерации пока не нашел своего политического и правового решения, а потому по прошествии некоторого времени может появиться повод для более серьезного и глубокого рассмотрения вопроса о том, нужен ли России двухпалатный парламент[306]. При этом, представляется, что это достаточно спорное заявление, особенно в части указания на неопределенность конституционно-правового статуса Совета Федерации.

Говоря о целесообразности второй палаты, известный французский государствовед М. Прело подчеркивал, что бикамеральное устройство имеет естественную основу только в федеративных государствах. Такая конструкция органично вписывается в конституционные традиции современных федераций. «В федеральном государстве, – указывает бельгийский профессор А. Ален, – двухпалатная система далеко не лишняя, поскольку при федеральном устройстве с однопалатной системой парламент рассматривается как представитель территориальных единиц и является одним из элементов центробежных сил. Отсюда участие территорий в принятии решений на общенациональном уровне, особенно по вопросам их статуса, что является существенной чертой федерального государства. Такая процедура – прерогатива второй государственной палаты, где представлены территориальные образования»[307]. Суждений, доказывающих существование связи между формой государственного устройства и организационной структурой парламента, достаточно много. «Двухпалатность Федерального Собрания, – замечает по этому поводу М. В. Баглай, – выступает фундаментальной основой реального федерализма, призванного расширить права и самостоятельность народа»[308].

Другой аргумент в пользу целесообразности верхней палаты связан со специфической конституционной функцией, осуществляемой ею. Она представляет собой противовес нижней палате. Средоточие парламентской власти в руках единственной палаты расценивается как политический риск, от которого требуется действенная защита. Доказывая полезность учреждения американской конституцией двухпалатного парламента, Дж. Мэдисон и А. Гамильтон отмечали, что необходимость сената указывает «на наклонность всех законодательных ассамблей поддаваться внезапным вспышкам бурных страстей, и, идя на поводу у крамольных верховодов, принимать не продуманные пагубные решения»[309].

Разделение Федерального Собрания РФ способствует уравновешиванию законодательной власти. В этом смысле Совет Федерации выступает элементом внутрипарламентской системы «сдержек» и «противовесов». По выражению Б. Л. Вишневского, в современной России, решившей реализовать подобную модель, к «законодательному двигателю» в лице Государственной Думы приставили «законодательный тормоз» в образе Совета Федерации[310]. Даже в инициированном самим Советом Федерации процессе повышения его роли в законотворческой деятельности усматривается проявление того самого сдерживающего, тормозящего начала. Реализуя его, Совет Федерации вынуждает Государственную Думу действовать осмотрительнее.

Таким образом, необходимо отметить, что Совет Федерации выражает федеративный характер государственного устройства России, соединяет в единое целое интересы федерального центра и регионов. Одновременно Совет Федерации – это орган, обеспечивающий в структуре Федерального Собрания РФ внутреннее равновесие палат.

Определенным предметом споров стало наименование Совета Федерации применительно к использованию в отношении него таких терминов, как «верхняя», «вторая палата». К примеру, авторы учебного пособия «Парламентское право России» указывают на необоснованность использования понятий, некорректных по отношению к палатам Федерального Собрания РФ (сенат, «нижняя» и «верхняя» палаты). Они неадекватно отражают существо дела, ибо к таким понятиям не обращается Конституция РФ и текущее законодательство. Они также чужды науке, поскольку позаимствованы из официальной и журналистской лексики[311].

Вместе с тем, представляется, что отсутствие в Конституции России терминов «нижняя», «верхняя», «вторая палата» не дает никаких оснований избегать их вообще. Так, авторы комментария к Конституции РФ, обсуждая данный вопрос, подчеркивают: «Конституция не называет палаты Федерального Собрания верхней и нижней, однако сложившееся в мировой практике различие между верхними и нижними палатами парламентов наблюдается и в Федеральном Собрании. Это дает основание характеризовать Совет Федерации как верхнюю, а Государственную Думу – как нижнюю палату Федерального Собрания»[312]. Не считали антинаучным использование этих понятий авторы различных исторических поколений, научных школ и стран.

По мнению В. Е. Чиркина, палаты парламента принято называть нижней и верхней в силу того, что эти наименования имеют исторический характер[313]. Ссылками на соответствующие термины полна различного рода справочная литература[314].

Говоря об условности такой терминологии, С. А. Авакьян связывает её возникновение с законодательным процессом. Проект закона как бы совершает путь «снизу вверх», отсюда характерное выражение «принцип верхней и нижней палаты»[315]. Примерно в таком же ключе рассуждает М. В. Баглай. Деление палат на нижнюю и верхнюю он связывает с тем, что первая, или нижняя, палата играет более значимую роль в законодательном процессе. Поскольку основная тяжесть в этом плане падает на Государственную Думу, Совет Федерации стали называть второй палатой или сенатом[316].

Правовая регламентация внутренней работы Федерального Собрания РФ. В соответствии со ст. 99 Конституции РФ, конституционное закрепление Федерального Собрания РФ как постоянно действующего органа означает, что оно является парламентом Российской Федерации, поскольку только парламенту демократического государства свойственно такое качество, как постоянная деятельность его в пленарном составе. Это качественное свойство федерального парламента существенно отличает его от бывших верховных советов России, которые собирались на свои сессии, каждая из которых длилась не более 2-4 дней. При такой работе говорить о нормальном процессе законотворчества было бы ошибочным. Только непрерывная работа Федерального Собрания РФ обеспечивает планомерную работу по выполнению программы законотворчества парламента Российской Федерации. Парламентские каникулы не изменяют общей оценки Федерального Собрания РФ как постоянно действующего парламента Российской Федерации.

Такой характер деятельности Федерального Собрания РФ закреплен в регламентах обеих палат Федерального Собрания[317]. Действующий Регламент Совета Федерации – от 30 января 2002 г. – уже третий по счету. Государственная Дума приняла два регламента, в действующий – от 22 января 1998 г. – уже более 40 раз вносились изменения и дополнения.

Дата добавления: 2014-12-27