Исполнение бюджетов. Составление, рассмотрение и утверждение федерального Бюджета

Составление, рассмотрение и утверждение федерального Бюджета

Общие положения составления, рассмотрения и утверждения бюджетов

Несмотря на то, что каждый субъект Российской Федерации и органы местного самоуправления формируют и исполняют свои бюджеты самостоятельно, это не исключает наличия про­цессуальных юридических норм, устанавливающих общие поло-жения порядка составления, рассмотрения и утверждения бюджетов независимо от их уровневого положения. Эти общие положения закреплены в бюджетном законодательстве Россий­ской Федерации и состоят в следующем.

1. Составление бюджетов производится в соответствии с прогнозом и программами социально-экономического развития территорий. Это означает, что до составления проектов бюдже­тов разрабатываются планы, прогнозы развития национально-государственных и административно-территориальных образо­ваний и соответствующие целевые программы. На основе этих разработок исполнительные органы власти вносят предложения

в представительные органы власти о доходах и расходах проек­та соответствующего бюджета, а также представляют информа­цию, о прогнозируемом консолидированном бюджете и мини­мальных бюджетах нижестоящего территориального уровня в представительный орган власти в порядке и в сроки, установ­ленные этим представительным органом власти.

2. Правительство Российской Федерации организует работу по доведению до органов представительной и исполнительной влас­тей субъектов Российской Федерации включая города Москву и Санкт-Петербург не позднее чем за семь месяцев до начала финансового года инструктивного письма об особенностях состав­ления расчетов к проектам бюджетов на предстоящий финансо­вый год, в том числе о централизованно установленных социаль­ных и финансовых нормах и нормативах (минимальных).

Соответственно исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации в сроки, установленные их представи­тельными органами власти, доводят до представительных и исполнительных органов власти нижестоящего уровня соответ­ствующие указания по разработке проектов их бюджетов, в том числе социальные нормы и нормативы, включая нормы и норма­тивы, утвержденные вышестоящим органом представительной власти.

В случае несбалансированности доходов и минимально необ­ходимых расходов бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований их органы ис­полнительной власти представляют в соответствующий выше­стоящий орган исполнительной власти в установленные сроки необходимые расчеты для обоснования размеров нормативов отчислений от регулирующих доходов, дотаций, субвенций, перечня доходов и расходов, подлежащих передаче из выше­стоящих бюджетов, а также данные об изменении состава объектов, подлежащих бюджетному финансированию.

3. В основе составления проектов бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образо­ваний лежат:

— проектируемые нормативы (проценты) отчислений от ре­гулирующих доходов и принятые в их расчет суммы континген-тов этих доходов;

— показатели дотаций и субвенций, намечаемые к предостав­лению из соответствующего вышестоящего бюджета, и их целе­вое назначение;

— перечень и фиксированные доли (в процентах) доходов, закрепленных за бюджетами соответствующих национально-территориальных образований, обеспечивающих не менее 70% уровня доходной части их минимальных бюджетов;

— перечень расходов, передаваемых из вышестоящего бюд­жета.

Доведение указанных показателей до представительных и исполнительных органов власти субъектов РФ организует Пра­вительство РФ не позднее чем за четыре с половиной месяца до начала финансового года. В свою очередь, исполнительные органы субъектов РФ в сроки, установленные соответствующи­ми органами представительной власти, доводят эти показатели до органов исполнительной и представительной властей ниже­стоящей территории.

4. Органы исполнительной власти тщательно анализируют показатели, доведенные до них вышестоящими органами. При этом они могут вносить свои предложения по изменению и уточнению этих показателей.

Рассмотрение предложений по изменению и уточнению пока­зателей проектов бюджетов первоначально производится в соответствующем вышестоящем органе исполнительной власти. В случае отклонения (полностью или частично) таких предложе­ний вышестоящий орган исполнительной власти должен совмес­тно с заинтересованным органом исполнительной власти соста­вить протокол об имеющихся разногласиях. В протоколе необхо­димо отразить как обоснование предложений по изменению и уточнению показателей, так и обоснование отказа произвести такие изменения либо уточнения.

В дальнейшем для рассмотрения возникших в связи с отказом разногласий представительные органы власти на паритетных началах образуют согласительную комиссию. Результаты рас­смотрения согласительной комиссии должны быть доведены в установленные сроки до сведения соответствующих вышестоя­щего и нижестоящего органов представительной власти. Окон­чательное решение принимается соответствующим вышестоя­щим органом представительной власти.

5. На основании разработанных планов и прогнозов развития территорий и целевых программ органы исполнительной власти вносят в соответствующие органы представительной власти предложения о постатейном санкционировании бюджетных рас­ходов. Одновременно представляются расчеты по определению доходов бюджетов.

Рассмотрение предложений в соответствующем органе пред­ставительной власти обязательно включает в себя их всесторон­нее изучение в его комиссиях и комитетах на предмет целесо­образности, необходимости, актуальности расходов, а также финансовой и материальной возможности их осуществления.

Решения органов представительной власти о санкционирова­нии бюджетных расходов являются основанием для выделения бюджетных ассигнований.

После внесения всех уточнений в проект бюджета органы исполнительной власти представляют его в соответствующий орган представительной власти для утверждения.

6. Утверждение бюджетов осуществляется постатейно. Ассигнования на финансирование деятельности органов пред­ставительной власти, аппарата исполнительной власти и судеб­ной власти включаются в бюджеты соответствующего уровня в качестве самостоятельных статей расходов.

Составление, рассмотрение и утверждение бюджетов должно производиться в соответствии с используемыми бюджетными классификациями. При этом при постатейном рассмотрении и утверждении расходной части соответствующего бюджета в составе статей функциональной классификации обязательно выделяются части расходов текущего (оперативного) и капи­тального (инвестиционного) характера, утверждаемые отдельно. Они составляют соответственно бюджет текущих расходов и расходы бюджета развития.

7. Практическую работу по составлению проектов бюджетов осуществляют соответствующие финансовые органы.

8. Принятые бюджеты оформляются на уровне Российской Федерации и ее субъектов — законами; на уровне местного самоуправления — решениями соответствующих органов.

Законы и решения о соответствующих бюджетах подлежат опубликованию.

9. Одновременно с составлением, рассмотрением и утвержде­нием бюджетов национально-государственных и администра­тивно-территориальных образований составляются и анализи­руются консолидированные бюджеты соответствующих терри­торий.

Решение о начале работы над составлением проекта феде­рального бюджета Российской Федерации принимает Прези­дент РФ за'1^ месяцев до начала соответствующего финансового

(бюджетного) года. На основании решения Президента РФ Правительство организует всю последующую работу по состав­лению проекта федерального бюджета РФ. В своем постановле­нии Правительство РФ определяет порядок и сроки разработки бюджетной системы РФ в целом на соответствующий финансо­вый год.

Министерство финансов РФ обеспечивает методическое ру­ководство и координацию работы министерств и ведомств РФ, органов исполнительной власти субъектов Российской Федера­ции и административно-территориальных образований по со­ставлению проектов соответствующих бюджетов и бюджетного послания Президента РФ.

Составление проекта федерального бюджета РФ проходит несколько этапов. На первом этапе производятся разработка прогноза социально-экономического развития Российской Фе­дерации; составление сводного баланса финансовых ресурсов;

определение основных направлений бюджетной политики; рас­чет контрольных цифр проекта федерального бюджета на соответствующий период.

Министерства и ведомства РФ, государственные организации на основе.доведенных до них прогнозов общеэкономических показателей представляют в Министерство финансов РФ и в Министерство экономики РФ расчеты и обоснования проектиру­емых на соответствующий период расходов на содержание учреждений и организаций, финансируемых,из федерального бюджета РФ, и на осуществление целевых комплексных про­грамм. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в установленные сроки 'должны представить в Министерство финансов РФ свои запросы и обоснования для получения в планируемом бюджетном периоде субвенций из федерального бюджета РФ.

Первый этап работы по составлению проекта федерального бюджета РФ занимает три месяца.

На втором этапе, который длит.ся следующие четыре месяца, Министерство финансов РФ анализирует все представленные показатели и разрабатывает на их основе контрольные цифры проекта федерального бюджета РФ. Эти контрольные цифры вместе с показателями социально-экономичского развития Рос­сийской Федерации передаются Министерством финансов РФ территориальным органам исполнительной власти для их де­тальной проработки и согласования. При этом территориальные органы могут вносить свои предложения по корректировке

у?. ^\

представленных им показателей проекта бюджета исходя из интересов своих территорий.

На третьем этапе, занимающем последующие два месяца, Правительство Российской Федерации готовит проект бюджет­ного послания.

Бюджетное послание содержит:

а) основные показатели социально-экономического развития Российской Федерации на соответствующий период;

б) сводный финансовый баланс по территории РФ;

в) основные направления.бюджетной политики РФ;

г) сведения о государственных доходах на территории РФ;

д) проект федерального бюджета РФ;

е) проект консолидированного бюджета РФ;

ж) оценку исполнения бюджетов предшествующего и текуще­го финансовых (бюджетных) годов⁹.

Сведения, необходимые для составления проекта бюджетного послания, представляются в Министерство финансов РФ орга­нами исполнительной власти субъектов Федерации, Государ­ственным комитетом РФ по статистике, Министерством эконо­мики РФ и другими федеральными министерствами и ведом­ствами.

Составленный проект бюджетного послания передается Пра­вительством РФ Президенту Российской Федерации. Президент РФ в начале апреля года, предшествующего соответствующему финансовому году, выступает с бюджетным посланием на засе­дании Государственной Думы, в функции которой входит при­нятие федеральных законов¹⁰. Одновременно принимаются меры к опубликованию бюджетного послания в печати.

Бюджетное послание может быть заслушано на совместном заседании Совета Федерации и Государственной Думы".

После выступления Президента РФ с бюджетным посланием начинается рассмотрение проекта федерального бюджета РФ Государственной Думой. Согласно ст. 114 Конституции РФ про­ект федерального бюджета представляется Государственной Думе Правительством РФ.

Вначале проект федерального бюджета рассматривают коми­теты и комиссии, образуемые Государственной Думой, и выно­сят по нему свои заключения, которые представляются в Комис­сию Государственной Думы по бюджету, планам, налогам и ценам. Эта Комиссия обобщает заключения других комиссий и составляет заключение по проекту федерального бюджета, которое представляется на заседании Государственной Думы.

На заседании Государственной Думы заслушивается постатей­но заключение Комиссии по бюджету, планам, налогам и ценам и проводится дискуссия по основным направлениям бюджетной политики.

По результатам обсуждения Государственная Дума принима­ет постановление о санкционировании доходной части бюджета и бюджетных ассигнований. Бюджетные расходы санкциониру­ются в соответствии со статьями функциональной бюджетной классификации. Постановление Государственной Думы о сан­кционировании федерального бюджета может содержать разре­шение о выделении ассигнований как на предстоящий финансо­вый год, так и на более длительный (двух-трехлетний) период для выполнения соответствующих программ.

Законопроекты, требующие внесения изменений (увеличения или уменьшения) в размеры бюджетных расходов, в обязатель­ном норядке должны быть рассмотрены в процессе санкциониро­вания бюджетных расходов. В случае несанкционирования соот­ветствующих бюджетных расходов вступление законов в дейст­вие в части выделения ассигнований откладывается до санкци­онирования этих расходов в следующем финансовом году.

На основании постановления Государственной Думы о сан­кционировании бюджетных расходов Президент РФ организует доработку и уточнение проекта федерального бюджета. Уточ­ненный проект вновь представляется в Государственную Думу для его рассмотрения, вначале — в ее комитетах и комиссиях с подготовкой сводного заключения комиссией по бюджету, пла­нам, налогам и ценам, а затем на заседании Государственной Думы. В сводном заключении по проекту бюджета, составленном Комиссией по бюджету, планам, налогам и ценам, содержатся показатели как по основным его характеристикам, так и по отдельным статьям. К основным характеристикам проекта бюд­жета относятся: верхний предел объема ассигнований бюджета текущих расходов и бюджета развития (расходная часть) и пределы несбалансированности бюджета (излишек или дефи­цит в форме абсолютной величины или процентной доли от прогнозируемых доходов).

На заседании Государственной Думы с докладом о бюджете выступает Президент РФ или по его поручению иное должност­ное лицо. С содокладом, как правило, выступает Председатель Комиссии по бюджету, планам, налогам и ценам.

После обсуждения проекта бюджета на заседании Государ­ственной Думы начинается его утверждение. Вначале утвер­

ждаются основные характеристики проекта бюджета, а после этого — бюджетные ассигнования по статьям в соответствии с функциональной бюджетной классификацией. В рамках утвер­ждаемых бюджетных статей данной классификации любой вид ассигнований на сумму, равную или превышающую 1 млрд. руб., должен быть выделен отдельной строкой.

В качестве самостоятельной статьи бюджета включаются ассигнования на финансирование деятельности органов госу­дарственной власти (законодательной и исполнительной), су­дебной власти и органов прокуратуры. Решения об утверждении основных характеристик бюджета и по статьям функциональ­ной классификации принимаются простым большинством голо­сов. На голосование выносятся предложения по конкретным размерам ассигнований, содержащиеся в окончательном вари­анте проекта федерального бюджета, представленном Прави­тельством РФ.

Принятый Государственной Думой федеральный бюджет оформляется законом. Закон о федеральном бюджете, принятый Государственной Думой, должен быть в обязательном порядке в течение пяти дней передан для рассмотрения и одобрения в Совет Федерации.

В течение четырнадцати дней Совет Федерации должен рассмотреть принятый Закон о федеральном бюджете и либо одобрить его, либо отклонить. Данный срок имеет не только чисто процессуальное, но и юридическое значение: Конститу­цией РФ предусмвтрено, что закон считается одобренным Сове­том Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнад­цати дней он не был рассмотрен (ст. 105).

В случае отклонения Закона о федеральном бюджете Советом Федерации палаты могут на паритетных началах образовать согласительную комиссию для преодоления возникших разно­гласий, после чего закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.

При повторном рассмотрении Государственной Думой Закона о федеральном бюджете, независимо от ее согласия или несогла­сия с решением по нему Совета Федерации, закон будет считать­ся принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

В случае неутверждения Государственной Думой отдельных статей федерального бюджета до первого декабря года, пред­шествующего финансовому, Правительство РФ имеет право

расходовать средства по ним в размере 1/12 объема предыду­щего года в течение каждого месяца вплоть до утверждения ассигнований по этим статьям Государственной Думой. При этом объем бюджетных ассигнований, израсходованных Правитель­ством РФ по неутвержденным статьям федерального бюджета, не может превышать 25% годовых ассигнований по данной статье за предшествующий финансовый год.

Принятый Государственной Думой Закон о федеральном бюджете в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Президент РФ в течение четыр­надцати дней либо подписывает и обнародует закон, либо отклоняет его и передает Федеральному Собранию — парла­менту РФ — для повторного рассмотрения.

Отклоненный Президентом РФ Закон о федеральном бюдже­те вновь рассматривается Государственной Думой и Советом Федерации в установленном Конституцией РФ порядке. Если при повторном рассмотрении Закон о федеральном бюджете будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом РФ в течение семи дней и обнародо­ванию.

Исполнение бюджета является последней стадией бюджетно­го процесса и представляет собой практическую реализацию бюджета по всем предусмотренным показателям его доходной и расходной частей. В соответствии с бюджетным законодатель­ством исполнение бюджетов относится к функциям исполни­тельных органов соответствующего уровня¹².

Порядок исполнения бюджетов устанавливается Правитель­ством РФ по согласованию с Советом Министров республик в составе РФ, администрацией других субъектов РФ и местной администрацией. Эти же органы и обеспечивают исполнение соответствующего бюджета.

В процессе исполнения бюджетов Правительство Российской Федерации, правительства (администрации) субъектов РФ и местная администрация при необходимости могут вносить изме­нения по доходам и расходам соответствующего бюджета в пределах утвержденных ассигнований по статьям функцио­нальной бюджетной классификации.

В исполнении бюджетов в той или иной мере принимают участие абсолютно все государственные и муниципальные ор­ганы представительной и исполнительной властей, включая министерства, ведомства, отраслевые органы управления, предприятия, учреждения и иные организации.

Однако в большей мере непосредственное исполнение бюдже­тов осуществляется органами налоговой службы, соответствую­щими финансовыми органами и кредитными учреждениями. Так, органы налоговой службы обеспечивают исполнение бюд­жетов по их доходной части. Налоговые инспекции осуществля­ют контроль за правильностью исчисления налоговых и ненало­говых платежей, полнотой и своевременностью их перечисления в соответствующий бюджет. Для осуществления контрольных функций органы налоговой службы наделены соответствующи­ми правами и обязанностями¹³.

Важная роль в исполнении бюджетов принадлежит финансо­вым органам, которые осуществляют практическую работу по составлению и исполнению бюджетов. Так, Министерство фи­нансов РФ обеспечивает в установленном порядке исполнение федерального бюджета; осуществляет в соответствии с законо­дательством РФ корректировку бюджетных показателей; осу­ществляет контроль за исполнением федерального бюджета и целевым использованием средств федерального бюджета, выде­ляемых предприятиям и иным-организациям; составляет отчет об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета РФ и представляет его Правительству РФ. При осу­ществлении своих функций Министерство финансов РФ имеет право получать от федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, иных феде­ральных органов материалы для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета, бухгалтерские отчеты и балансы, а также другие документы, необходимые для осущес­твления финансирования расходов из федерального бюджета.

Министерство финансов РФ имеет право получать от пред­приятий, учреждений и других организаций независимо от их организационно-правовых форм и подчиненности материалы, связанные с использованием средств федерального бюджета. При нарушении ими финансовой дисциплины по использованию средств федерального бюджета Министерство финансов РФ может ограничивать, а при необходимости и приостанавливать финансирование из федерального бюджета таких организаций¹⁴.

Аналогичные функции осуществляют финансовые органы субъектов РФ и органов местного самоуправления в отношении подведомственных бюджетов".

В исполнении федерального бюджета существенная роль принадлежит федеральному казначейству. Этот орган был со­здан по Указу Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 г.¹⁶; его деятельность урегулирована Положением о феде­ральном казначействе Российской Федерации¹⁷. В соответствии с указанными актами основными задачами органов казначейст­ва являются организация, осуществление и контроль за испол­нением федерального бюджета, управление доходами и расхо­дами этого бюджета на счетах казначейства в банках, исходя из принципа единства кассы.

Осуществляя эти задачи, Главное управление федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации:

— организует бюджетное и финансовое исполнение феде­рального бюджета, исходя из принципа единства кассы;

— доводит до территориальных органов федерального казна­чейства размеры ассигнований из федерального бюджета по обслуживаемым этими органами территориям РФ;

— ведет сводный реестр распорядителей средств федераль­ного бюджета;

— организует распределение в установленных размерах до­ходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, а также передачу в местные бюджеты отчислений от поступлений по государственным налогам и доходам;

— организует и осуществляет краткосрочное прогнозирова­ние и кассовое планирование средств федерального бюджета;

— организует и осуществляет сводный систематический, полный и стандартизированный учет операций по движению средств федерального бюджета;

— представляет высшим органам государственной власти и управления Российской Федерации отчетность о финансовых операциях Правительства РФ, результатах исполнения феде­рального бюджета и состоянии бюджетной системы РФ;

— выполняет иные функции.

В своей деятельности по исполнению федерального бюджета Главное управление федерального казначейства взаимодей­ствует с Центральным банком РФ, Государственной налоговой службой РФ, иными центральными органами государственной власти и управления Российской Федерации.

В рамках своих полномочий функции по исполнению феде­рального бюджета осуществляют и территориальные органы федерального казначейства".

Составной частью исполнения бюджетов является кассовое исполнение бюджетов, осуществление которого в соответствии с Законом “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации” возложено на банковскую систему".

В основе кассового исполнения бюджета лежат принцип единства кассы и конституционные положения о разграничении бюджетных полномочий между Федерацией, субъектами РФ и органами местного самоуправления по формированию и испол­нению соответствующих бюджетов.

Кассовое исполнение бюджета в соответствии с принципом единства кассы означает, что все доходы каждого бюджета концентрируются в одном кассовом учреждении, исполняющем данный бюджет. Из этого же кассового учреждения в установ­ленном порядке осуществляется и выдача денежных средств всем организациям, финансирующимся из данного бюджета.

Бюджетное законодательство закрепляет, что Центральный банк РФ, его учреждения на местах, а при их отсутствии по согласованию с соответствующим органом представительной власти — любые другие банки ведут счета и являются кассира­ми соответствующих органов исполнительной власти. Однако помимо банков в кассовом исполнении бюджетов принимают участие и другие кредитные учреждения, входящие в банков­скую систему²⁰, а также органы федерального казначейства.

Законом РФ “О Центральном банке РФ” в редакции Закона от 26 апреля 1995 года определены взаимоотношения Банка России с органами государственной власти и органами местного самоуправления, в том числе по вопросам, связанным с испол­нением бюджетов. Так, Законом предусмотрено, что Банк России не вправе предоставлять Правительству РФ кредиты на покры­тие бюджетного дефицита, а также покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении, если это не предусмотрено Законом о федеральном бюджете.

Что касается этих же отношений с субъектами РФ и орга­нами местного самоуправления, то Закон содержит прямой запрет на предоставление кредитов указанным субъектам для покрытия бюджетного дефицита по их бюджетам.

В Банке России хранятся средства федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, если иное не уста­новлено федеральным законодательством.

Все операции с федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами, с бюджетами субъектов РФ и мест­ными бюджетами Банк России осуществляет без взимания комиссионного вознаграждения.

Главным документом, на основании которого осуществляется исполнение бюджетов, является бюджетная роспись, то есть распределение доходов и расходов бюджетов в соответствии с бюджетными классификациями. Бюджетная роспись составля­ется финансовыми органами и утверждается органом предста­вительной власти вместе с бюджетом соответствующего уровня.

Исполнение бюджетов осуществляется по их доходной и расходной частям. Доходная часть бюджетов исполняется за счет налоговых и неналоговых поступлений от юридических и физических лиц. Причем юридические лица самостоятельно исчисляют суммы причитающихся платежей и перечисляют их в безналичном порядке со своего счета на счет соответствующего бюджета.

Исполнение доходной части бюджетов за счет поступлений от физических лиц осуществляется как через исчисление и удер­жание из заработной платы сумм по отдельным платежам предприятиями и учреждениями по месту работы физического лица, так и посредством уплаты платежей непосредственно самими физическими лицами в установленном законом порядке (например, на основании платежного извещения налоговой ин­спекции).

Зачисление сумм, поступающих на счет конкретного бюдже­та, кредитные учреждения осуществляют на основании дей­ствующего законодательства и указаний финансовых органов.

Исполнение расходной части бюджетов связано с использова­нием бюджетных средств. Средства, выделяемые из бюджета в процессе его исполнения для финансирования тех или иных расходов, называются бюджетными кредитами.

Бюджетные кредиты выделяются (предоставляются) минис­терствам, ведомствам, отделам и управлениям, предприятиям, учреждениям и иным организациям. Размер предоставляемых бюджетных кредитов соответствует объему ассигнований, пре­дусмотренных в соответствующем бюджете для финансирова­ния расходов учреждений и иных организаций.

Бюджетные кредиты поступают в распоряжение соответ­ствующих руководителей учреждений и иных организаций, называемых распорядителями бюджетных кредитов.

Дата добавления: 2014-12-27