Понятие и признаки административной юрисдикции налоговых органов

Понятие, содержание и признаки административной юрисдикции

Тема 1.2. Сущность и правовые основы административной юрисдикции

Список нормативно-правовых актов и литературы

Нормативно-правовые акты:

1. "Конституция Российской Федерации" (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ)//"Собрание законодательства РФ", 26.01.2009, N 4, ст. 445.

2. "Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)" от 30.11.1994 N 51-ФЗ (действующая редакция) // "Собрание законодательства РФ", 05.12.1994, N 32, ст. 3301.

3. "Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации" от 24.07.2002 N 95-ФЗ (действующая редакция) // "Собрание законодательства РФ", 29.07.2002, N 30, ст. 3012.

4. Федеральный закон от 21.07.1997 N 118-ФЗ (действующая редакция) "О судебных приставах" // "Собрание законодательства РФ", 28.07.1997, N 30, ст. 3590.

5. Федеральный закон от 02.10.2007 N 229-ФЗ (действующая редакция) "Об исполнительном производстве" // "Собрание законодательства РФ", 08.10.2007, N 41, ст. 4849.

Литература:

6. Деменкова Н.Г., Игнатова М.С., Стариков И.Ю. Административное право – учебное пособие М., ПРОСПЕКТ, 2012.

7. Коренев А.П. Административное право, ч. 1, М., 2000.

8. Кононов И.И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования. – Киров, 2000.

9. Манохин В.Н, Адушкин В.С., Багишев З.А. Российское административное право / М. 2011.

10. Лапина М.А. Объединенная концепция системы административного процесса. М.: ИГ Юрист, Юридический мир, № 3, 2012. С. 38-43.

11. Панова И.В. Административно-процессуальное право России – 3-е изд., пересмотр. –М.: Норма: ИНФРА –М, 2011.

12. Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. - М., 1964.

13. Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. - СПб.: Издательство Юридического института (Санкт-Петербург). 2002. - 474 с.

14. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. – М.: Изд. Тихомирова Ю.А., 2005.

15. Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия, М., 1997.

16. Административное право России: курс лекций / К.С.Бельский и др.; под ред. Н.Ю. Хаманевой. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007.

17. Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учебник. – М.: Изд-во Зерцало, 2007.

После изучения данной темы студент будет

знать: содержание и признаки административной юрисдикции; понятие, принципы и правовые основы административной юрисдикции налоговых органов;

уметь: отграничивать административно-юрисдикционную деятельность налоговых органов от налогового контроля;

владеть: навыками толкования, использования и применения норм административного, административно-процессуального и налогового права, регулирующих административно-юрисдикционную деятельность налоговых органов.

В правовой науке отсутствует общепринятое понятие «юрисдикция». Этимологическое понимание термина «юрисдикция» jurisdictio происходит от латинских слов «jus» - право и «dicere» - говорю, что буквально означает «установление права». К данной категории применимо и такое определение, как разрешение конфликта или применение надлежащей властью установленных правил.

В настоящее время существует несколько точек зрения на смысловое значение термина «юрисдикция». Большой юридический словарь удачно демонстрирует наиболее распространенные варианты толкования рассматриваемой дефиниции.

Во-первых, установленная законом совокупность правомочий соответствующих государственных органов разрешать правовые споры и дела о правонарушениях, оценивать действия лица или иного субъекта права с точки зрения их правомерности, применять юридические санкции к правонарушителям.

Во-вторых, территория в подведомственности определенного органа власти.

В-третьих, отправление правосудия, а также иная деятельность государственных органов по рассмотрению споров, дел о правонарушениях и применению санкций. Словарь иностранных слов понимает юрисдикцию как подсудность, право производить суд, решать правовые вопросы и сферу полномочий юрисдикционного органа. Безусловно, такой перевод этого термина с латинского языка, как «суд, судопроизводство» способствовал его неоднозначному толкованию, т.к. юрисдикция является понятием более широким, чем правосудие.

Как вид государственной деятельности юрисдикция обладает присущими только ей признаками, отличающими ее от других видов государственной деятельности.

Признаки юрисдикции:

1. Юрисдикционная деятельность осуществляется при возникновении юридического факта, а конкретно – при возникновении отношений, которые имеют либо конфликтный (спорный) характер, либо отклонение от установленной в норме права модели поведения. Юрисдикционное вмешательство государственного органа не требуется, пока не возникают перечисленные выше юридические факты.

Поэтому, наличие правового конфликта является существенным признаком юрисдикции, получающим свое юридическое оформление в конкретном административно-юрисдикционном деле. В основе юрисдикционной деятельности может лежать не только правовой конфликт, но и индивидуальное юридическое дело, не имеющее конфликтной природы, но требующей вмешательства органов исполнительной власти с целью пресечения противоправного деяния. Так, например, большинство органов исполнительной власти осуществляют подобную юрисдикционную деятельность путем применения мер административного принуждения, включая привлечение к административной ответсвенности. Поэтому, индивидуальные юридические дела и являются основанием юрисдикционной деятельности.

2. Вторым обязательным признаком юрисдикции принято считать разрешение правового конфликта специально уполномоченным органом. Круг юрисдикционных органов определяется действующим законодательством.

3. Деятельность юрисдикционных органов осуществляется в строгой процессуальной форме. Ее нарушение влечет признание совершенных действий незаконными. Поэтому, процессуальная форма, закрепленная в законодательстве – еще один обязательный признак юрисдикции.

4. Следующим признаком выступает принимаемое по результатам рассмотрения спора решение, в форме юрисдикционного акта. Это особый акт, отличающийся от иных видов правоприменительных актов как по назначению, так и по содержанию.

С точки зрения форм осуществления права, юрисдикционная деятельность – это правоприменительная деятельность, так как юрисдикция, как государственно-властная деятельность, заключается в применении закона к юридическому конфликту (правонарушению) и принятии по ним индивидуальных правовых актов.

В тоже время, юрисдикция является важнейшей составной частью правоохранительной функции государства. И, как правоохранительная деятельность органов государственной власти, заключающаяся в правовой охране, путем разрешения правовых споров, рассмотрения дел о проступках и внесения решений о применении санкций к правонарушителям с целью признания или восстановления нарушенных прав субъектов.

Как вид деятельности юрисдикция выполняет определенные функции.

Охранительная функция - защита общественных отношений от правонарушений; устранение причин и условий, способствовавших возникновению конфликта. Она реализуется при разрешении дел о правонарушениях, оказании юридической защиты оспариваемых прав, законных интересов. В процессе ее исполнения применяются правовые санкции, восстанавливаются нарушенные права субъектов правоотношений.

Воспитательная функция - закрепление в действующем законодательстве организационных форм разрешения дел, способствующих воздействию на правонарушителей, сторон в споре и иных лиц (публичное оглашение) вынесение частных определений и т.п.

Регулятивная функция осуществляется посредством реализации нормативных предписаний. Решение по делу не ограничивается воздействием на правонарушителей, но служит основанием для деятельности иных органов.

Административнаяюрисдикция по объему разрешаемых дел, широте и многообразию затрагиваемых интересов государства, общества и граждан, количеству осуществляющих ее субъектов является одной из самых значительных. Она обладает всеми признаками юрисдикции в целом, но, вместе с тем, это самостоятельный вид правоприменительной, правоохранительной деятельности уполномоченных органов государственной власти (исполнительных, судебных), обладающий особенностями.

В одной из первых фундаментальных работ по данной тематике А.П. Шергин определяет и обстоятельно рассматривает данную правовую категорию. По его мнению, административная юрисдикция – это «самостоятельный вид государственной, подзаконной, правоприменительной, правоохранительной деятельности для разрешения правового спора». При этом в работе неоднократно указывается на то, что юрисдикция, как государственно-властная деятельность состоит в применении закона именно к юридическим конфликтам[31].

Большинство ученых-административистов сходится во мнении, что административная юрисдикция – это урегулированная законом правоприменительная, правоохранительная деятельность уполномоченного органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица.

Также заслуживает внимание мнение Ю.М. Козлова, который отмечал «назревшую необходимость более широкого взгляда на административно-юрисдикционную деятельность» и определял ее как «административно-процессуальную деятельность, осуществляемую во внесудебном либо судебном порядке».[32]

Таким образом, административная юрисдикция – это урегулированная законом правоприменительная, правоохранительная, административно-процессуальная деятельность уполномоченных органов публичной власти (их должностных лиц), осуществляемая во внесудебном либо судебном порядке.

Целью данной деятельности выступает рассмотрение и разрешение индивидуальных юридических споров (правовых конфликтов) или рассмотрения дел, связанных с административно-процессуальными отношениями гражданина, должностного лица организации (любой формы собственности) либо юридического лица с государственным (как правило, исполнительным) органом или органом местного самоуправления (их должностными лицами) при реализации этими органами властных полномочий.

Административная юрисдикция, как и каждый из ее видов обладает всеми признаками юрисдикции в целом, в то же время, ее отличают определенные особенности. В качестве характерных признаков административно-юрисдикционной деятельности, можно назвать:

1. Специфические административно-правовые споры. Юрисдикция возникает лишь тогда, когда необходимо решить спор о праве. Они являются одним из источников между сторонами регулируемых административно-правовыми нормами управленческих отношений. В процессе разрешения административно-правовых споров осуществляется правовая оценка поведения (действий) участников административных правоотношений. Эти споры могут возникать как по инициативе управляющей стороны, так и между различными участниками управленческих правоотношений. В качестве основания административно-правовых споров могут выступать жалобы граждан и иных участников административно-правовых отношений, а также протесты прокуроров.

2. Разрешение административно-правовых споров предполагает установление определенного порядка или процессуальных правил, которыми следует руководствоваться при рассмотрении индивидуальных дел. Индивидуальные дела, лежащие в основе административно-правовых споров и составляют содержание административно-юрисдикционных производств. Процессуальные правила установлены как в федеральном, так и в региональном законодательстве.[33] Наиболее разработанным нормативно-правовым актом, закрепляющим стадии административного производства, является Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее КоАП РФ), в котором несколько самостоятельных глав, посвящены стадиям производства по делам об административных правонарушениях.

Решение по делу должно быть основано только на юридических фактах, которые доказаны в определенном порядке и форме. Установление и доказывание фактов, их юридическая оценка осуществляются юрисдикционным органом в рамках соблюдения особых процессуальных правил производства по делам о правонарушениях. Поэтому в механизме административно-правового регулирования должны быть выделены административно-процессуальные нормы и все виды административных производств по рассмотрению дел и принятию решений должны быть регламентированы законом.

При этом административное производство должно предполагать активность не только рассматривающего дело юрисдикционного органа, но также и других участников производства (сторон спора, правонарушителей, потерпевших, экспертов), которым действующее законодательство обеспечивает возможность отстаивать свои права и интересы.

3. Преимущественно внесудебный порядок разрешения административных споров. Административно-процессуальная деятельность юрисдикционного характера не является исключительной прерогативой исполнительных органов государственной власти или их должностных лиц. Во многих случаях может осуществляться и в судебном порядке, что вытекает из гарантированного Конституцией РФ всеобщего права на судебную защиту прав и законных интересов. Административная юрисдикция исполнительных органов имеет много сходного со стадиями рассмотрения и разрешения дел в судебном административно-юрисдикционном процессе.

4. Отсутствие служебного подчинения между сторонами-участниками административно-юрисдикционного производства и органом исполнительной власти. Однако, это необязательный признак административной юрисдикции, так как, правоотношения в данной сфере могут возникать не только между органом государственной власти и иным субъектом административного права (юридические, физические лица), но и между органами государственной власти в одной вертикали, в связи с чем его следует считать факультативным признаком административной юрисдикции.

Подчинение – один из главных признаков органов исполнительной власти. Например, между вышестоящим и нижестоящим налоговыми органами, предметом взаимоотношений которых будет выступать не правовой конфликт, а рассмотрение административных дел в налоговой сфере.

5. В юридической литературе отмечается еще такой признак административной юрисдикции, как наказательный (карательный) характер. При этом делается оговорка на то, что юрисдикция может быть наказательной только в случае рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности или дисциплинарной (материальной) ответственности. Результатом такой административно-юрисдикционной деятельности будет наказание правонарушителя. Однако, данный признак также нельзя назвать обязательным, поскольку, напр., производство по делу об административном правонарушении и др. виды производств не всегда заканчиваются наказанием.

6. Итогом рассмотрения дела является правовой акт (постановление, решение, определение), имеющий индивидуальный (ненормативный) характер. Обязательность его принятия обусловлена самой природой административно-юрисдикционной деятельности, в ходе которой решается правовой спор или применяется санкция. Данный акт имеет государственно-властный, т.е. обязательный характер. Он порождает особого рода правоотношения между: органом административной юрисдикции и нарушителем либо стороной в правовом споре; органом административной юрисдикции и органами, исполняющими решения; органами, исполняющими решения, и нарушителем либо стороной в правовом споре.

В рамках административно-юрисдикционной деятельности допускается выделение определенных ее видов. Каждый из них отличается тем или иным своеобразием, конкретными субъектами и т.п. В дальнейшем на этой базе формируется понятие административно-юрисдикционного производства, под которым понимается нормативно урегулированный вид деятельности полномочных субъектов по рассмотрению и разрешению индивидуальных административных дел в различных сферах государственного управления.

Административно-юрисдикционная деятельность органов государственной власти является составной частью правоохранительной функции государства. Она включает в себя большой круг общественных отношений. Одновременно в рамках административно-юрисдикционной деятельности осуществляется защита многих правовых отношений: финансовых, налоговых, трудовых, земельных, природоохранительных т.п.

Административно-юрисдикционная деятельность является частью административного процесса и регулируется материальными нормами различных отраслей права и процессуальными нормами административного права.

Разрешение юрисдикционных споров в государственном управлении, пресечение правонарушений и привлечение виновных лиц к административной ответственности является неотъемлемой составной частью деятельности государственных органов, прежде всего налоговых, по исполнению законодательства о налогах и сборах. По своей юридической природе эта деятельность государственных органов является административно-процессуальной, неотъемлемой, составной частью административной юрисдикции. Она претворяет правоохранительную функцию государственного управления. Финансово-кредитная сфера всегда была подвержена криминальным воздействиям и деформации экономических отношений поэтому, административно-юрисдикционная деятельность налоговых органов имеет большое значение.

В рамках единого института административно-юрисдикционной деятельности выделяются ее виды. Одним из видов выступает административная юрисдикция в налоговой сфере, отличающаяся своеобразием, конкретными субъектами и т.п.

Административная юрисдикция в налоговой сфере обладает как признаками, присущими административной юрисдикции в целом, так и отличающими ее от других сфер.

К признакам административной юрисдикции в налоговой сфере, следует отнести следующие:

1. Источником являются специфические административно-правовые споры в налоговой сфере между сторонами регулируемых административно-правовыми нормами и нормами налогового права управленческих отношений, в процессе разрешения которых осуществляется правовая оценка поведения участников этих правоотношений. Правоотношения в налоговой сфере представляют собой управленческие отношения по исчислению, уплате налогов и сборов, а также разрешению правовых споров в налоговой сфере, определение оценки поведения участников правоотношений, вынесению государственно-властных решений, т.е. являются одним из видов административных правоотношений;

2. Разрешение административно-правовых споров в налоговой сфере предполагает установление определенного порядка или процессуальных правил, которыми следует руководствоваться при рассмотрении индивидуальных административных дел. Индивидуальные дела, лежащие в основе административно-правовых споров и составляют содержание административно-юрисдикционного производства;

3. Государственные органы, компетентные рассматривать правовые споры в налоговой сфере, входят в систему органов исполнительной власти. Их деятельность является составной частью государственного управления, регулируется нормами административного, административно-процессуального и налогового права и по своей юридической природе является административно-правовой;

4. При осуществлении деятельности налоговые органы и другие органы исполнительной власти, обладающие юрисдикционными полномочиями в налоговой сфере, выступают в качестве органов исполнительной власти, которым участник административно-юрисдикционных правоотношений не подчинен по службе, что характерно для системы административной юрисдикции;

5. Для административной юрисдикции в налоговой сфере предусмотрен как внесудебный, так и судебный порядок разрешения споров, в соответствии с нормами КоАП РФ и НК РФ;

6. Для налоговой сферы характерен и такой признак административной юрисдикции, как наказательный (карательный) характер, но только в случае, когда результатом административно-юрисдикционной деятельности налоговых органов было наказание правонарушителя, так как производство по делам об административных правонарушениях не всегда заканчивается наказанием;

7. Итогом рассмотрения административного дела во внесудебном или досудебном порядке о нарушении налогового законодательства или рассмотрения жалобы является правовой акт (решение) руководителя налогового органа (его заместителя), носящий индивидуальный характер.

Перечисленные признаки говорят о необходимости особого правового регулирования административно-юрисдикционной деятельности в налоговой сфере, так как она связана с тем, что непосредственно затрагивает наиболее существенные субъективные права индивидов и предполагает возможность принудительного их ограничения или лишения.

На основании вышеизложенного можно сформулировать следующее понятие: административная юрисдикция в налоговой сфере – это урегулированная законом правоприменительная, правоохранительная, подзаконная, административно-процессуальная деятельность уполномоченного органа государственной власти (должностного лица), осуществляемая во внесудебном либо судебном порядке, в целях рассмотрения индивидуальных дел и разрешение юридических споров (правовых конфликтов) в налоговой сфере по результатам проведения налогового контроля, а так же рассмотрение жалоб на действия (бездействие) государственных органов (должностных лиц), обладающих юрисдикционными полномочиями в налоговой сфере и принятие по ним государственно-властных решений индивидуального характера в установленных административно-процессуальными нормами формах и порядке.

Здесь следует особо отметить, что важное теоретическое и практическое значение имеет выяснение соотношения административной юрисдикции в налоговой сфере уполномоченных государственных органов с налоговым контролем. Административная юрисдикция налоговых органов или таможенных органов не может быть составной частью налогового контроля. Налоговый контроль - часть государственного контроля, осуществляемого контрольно-надзорными органами исполнительной власти, к ним, безусловно, относятся налоговые органы. Государственный контроль и административная юрисдикция абсолютно нетождественные друг другу понятия, так как это две различные функции государственного управления.

Одним из первых на это указал А.П. Шергин: «контрольно-надзорная деятельность сама по себе не может выполнять функции возложения ответственности. Административная юрисдикция выходит за рамки надзорной деятельности и представляет собой самостоятельную форму административной деятельности, которую осуществляют контрольно-надзорные органы исполнительной власти».

Наделение налоговых и таможенных органов контрольными и юрисдикционными полномочиями в налоговой сфере способствует эффективному решению оперативных задач государственного управления. Поэтому следует согласиться с мнением, что законодатель должен следовать не по пути сужения сферы административной юрисдикции и сокращения субъектов, осуществляющих ее, а по пути усиления гарантий реализации прав граждан и организаций, вовлеченных в орбиту административной юрисдикции.

Эта концепция нашла отражение в Налоговом кодексе Российской Федерации, определяющем отношения, регулируемые законодательством о налогах и сборах. В ст.2 разделены отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля, и отношения по обжалованию актов налоговых органов, действий или бездействия их должностных лиц и привлечению к ответственности за совершение налоговых правонарушений. Так статья 82 НК РФ закрепляет, что «налоговый контроль проводится должностными лицами налоговых органов в пределах своей компетенции посредствам налоговых проверок, получения объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сборов, проверки данных учета и отчетности, осмотра помещений и территории, используемых для извлечения дохода (прибыли) а так же в других формах, предусмотренных настоящим Кодексом».

В статьях 87-89 и 100 НК РФ, определяющих полномочия должностных лиц налоговых органов при проведении налоговых проверок, не включаются полномочия по разрешению, возникающих в ходе проверки, споров и привлечение к ответственности за нарушения налогового законодательства. Эти действия осуществляются в процессе самостоятельного вида деятельности – административной юрисдикции государственных органов в налоговой сфере.

Следовательно, контрольная и административно-юрисдикционная деятельность уполномоченных государственных органов в налоговой сфере тесно связаны между собой, но являются самостоятельными, последовательными видами деятельности. В отличие от налогового контроля, являющегося первичным и обязательным для налоговых органов, юрисдикционная деятельность имеет факультативный и вторичный характер, так как, будет иметь место не всегда, а только при возможном возникновении правового спора, как правило, по результатам налогового контроля.

Дата добавления: 2014-12-29