О понятии административного права и административного законодательства. Часть первая. Государственное управление и административное право

Часть первая. Государственное управление и административное право

Раздел 1. Введение в курс административного права

Глава 1. Государственное управление как объект административно-правового регулирования

“Пока нет еще определения понятия административного права”, — так в конце XIX в. оценивал результаты бурного и достаточно длительного развития западноевропейской науки административного права один из крупнейших представителей ее германской школы Лоренц Штейн[1]. Можно сказать, что этот вывод в какой-то мере применим и для характеристики нынешнего состояния отечественной и зарубежной административистики.

Возьмем, например, парадоксальный для специалистов факт, что термин “Административный кодекс” используется в качестве синонима Кодекса РФ об административных правонарушениях в публичных выступлениях высокопоставленных политиков, руководителей правоохранительных ведомств, тексте ряда официальных документов федеральных органов государственной власти, работах некоторых известных ученых-юристов. Между тем, на всем юридическом пространстве бывшего СССР известен единственный пример успешного опыта кодификации административного законодательства - Административный кодекс Украины, действовавший в этой советской республике с 1928 по 1964 гг. Данный кодекс устанавливал требования к административным актам, порядок принятия таких актов с административными санкциями, определял средства административного воздействия и иные административные меры принудительного характера, регулировал трудовую повинность по предупреждению стихийных бедствий и борьбе с ними, устанавливал обязанности населения по охране общественного порядка. Далее его разделы были посвящены: гражданству Украины, порядку его приобретения и утраты; регистрации и учету движения населения; обществам, союзам, клубам, съездам, собраниям, манифестациям; правилам о религиозных культах; публичным мероприятиям; использованию государственного флага Украины и печатей; надзору административных органов в сфере промышленности; надзору административных органов в сфере торговли; порядку обжалования действий административных органов. Таким образом, он действительно, как и следует из его наименования, был управленческим, заменял собой огромное число нормативных правовых актов, позволял регулировать наиболее важные общественные отношения, возникающие в связи с организацией и деятельностью административных органов, т.е. в сфере государственного управления. Кодекс об административных правонарушениях выполняет совершенно другие задачи, определяя, какие деяния влекут за собой административную ответственность, виды административных наказаний, порядок их назначения и т.д. Эта путаница красноречива, она показывает, что в обществе нет ясного представления об административном праве и законодательстве, их структуре и функциональной роли.

Более того, есть основания полагать, что, впервые вводя в конституционно-правовой оборот понятие “административное, административно-процессуальное законодательство” (ст. 72 ч. 1 п. “к”), разработчики проекта Конституции РФ понимали его по существу как законодательство об административных правонарушениях, что, разумеется, далеко не одно и то же.

Примечательно и то, что в Классификаторе правовых актов, утвержденном Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 (в ред. от 28 июня 2005 г.)[2], административное право как самостоятельная отрасль отсутствует, будучи “разбросанной” по иным классификационным группам (основы государственного управления; исполнительная власть; информация и информатизация; государственная служба в Российской Федерации; административно-правовые режимы; обращения, заявления и жалобы граждан; общие вопросы государственного управления в сфере экономики, социально-культурного и административно-политического строительства; законодательство в области безопасности и охраны правопорядка, обороны, образования, науки, культуры, здравоохранения, в других отраслях и сферах государственного управления;административные правонарушения и административная ответственность).

Трудности в определении понятия административного права обусловлены, прежде всего, широчайшим объемом и многообразием общественных отношений, составляющих сферу действия законодательства, именуемого административным. В переводе с латыни, немецкого, английского и многих европейских языков “административный” — значит “управленческий”. Административное право — значит “управленческое право” или “право управления”. Административное право регулирует общественные отношения, возникающие в сфере государственного управления, и прежде всего - в связи с изданием органами исполнительной власти и местного самоуправления правовых актов управления. Более точно можно сказать, что административное право регулирует общественные отношения, которые складываются между гражданами и организациями, с одной стороны, и органами публичной (прежде всего, исполнительной) власти, с другой. Это так называемые публичные отношения и административное законодательство, прежде всего, нацелено именно на их регулирование и защиту.

Многие, причем не только на бытовом, но и на профессиональном уровне общения считают, что ключевой термин, от которого административное право берет свое наименование – «административное правонарушение». Это слишком узкое, к тому же неверное по существу понимание.

Порой в литературе высказывается сомнение в том, следует ли вообще считать административное право отраслью законодательства. Как известно, отраслям законодательства присуща известная “обозримость” нормативного материала, допускающая управление им из единого центра системы — возглавляющего отрасль закона, чаще всего, кодекса, выступающего в качестве первичного акта. Административное же законодательство соединяет огромное число столь разнообразных по своему содержанию актов, что управление ими при помощи единого активного центра становится невозможным. В силу крайней разнородности своего предмета административное право, как уже давно установлено юридической наукой, не поддается кодификации.

Дата добавления: 2014-12-29