Общая характеристика системы субъектов административного права

Учебно-теоретические аспекты рассмотрения вопросов понятия и классификации субъектов административного права являются важными, актуальными и обладают новизной, поскольку в современной учебной литературе данной теме практически не уделяется должного внимания.

Авторы традиционных учебников по административному праву, как правило, не рассматривая общую характеристику и виды субъектов административного права, сразу переходят к непосредственной характеристике отдельных групп субъектов административного права (например, граждане как субъекты административного права или органы исполнительной власти как субъекты административного права). Более того, обращая внимание на содержание (оглавление) различных учебников по административному праву, обучаемый, как правило, не может четко систематизировать группы субъектов административного права, ввиду неоднозначного наименования данных групп различными авторами. В частности, авторский коллектив в составе П.И. Кононова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова выделяют три группы субъектов административного права: индивидуальные субъекты административного права, организации как субъекты административного права, административные органы как субъекты административного права. Причем, группа индивидуальных субъектов включает в себя кроме граждан также должностных лиц. Вместе с тем, административно-правовой статус государственных служащих авторами рассматривается в третьем разделе «Государственная служба в Российской Федерации» и, стало быть, системно не входит во второй раздел «Субъекты административного права»[24]. Д.Н. Бахрах в структурной части своего учебника выделяет два раздела, посвященные рассмотрению субъектов административного права, а именно: «Административно-правовые статусы индивидуальных субъектов (физических лиц)», «Государственная администрация, ее органы и служащие»[25]. А.П. Алехин и А.А. Кармолицкий выделяют шесть групп субъектов административного права: «Физические лица», «Органы исполнительной власти», «Органы местного самоуправления», «Государственные служащие», «Предприятия, учреждения и организации», «Общественные и религиозные объединения»[26]. Данная классификация в принципе является классической, хотя имеет некоторые недостатки. В частности, понятия «Физические лица» и «Государственные служащие» с теоретических позиций соотносятся как целое и частное, однако в приведенной классификации под физическими лицами понимаются только граждане, которые не обладают государственно-властными полномочиями.

Подводя итог, имеющихся в учебной литературе взглядов на виды субъектов административного права, можно сделать вывод об отсутствии однозначного и системного подхода к рассматриваемой тематике.

Говоря о системе субъектов административного права, следует отметить, что в теории права также существуют различные точки зрения по данному вопросу. Отметим некоторые из них.

Например, некоторые авторы подразделяют субъекты права на физических и юридических лиц[27]. Подобная классификация в основном применима к отрасли гражданского права и не отражает в полной мере систему субъектов административного права. Поскольку категория юридических лиц не охватывает весь спектр неиндивидуальных субъектов и является ограничительным понятием по отношению к понятию коллективные субъекты. В частности, Федеральный закон от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» предусматривает процедуру государственной регистрации для большинства общественных объединений на добровольной основе, оставляя право выбора за общественным объединением в зависимости от желания последнего приобрести права юридического лица[28].

Не совсем удачное деление субъектов права на граждан и организации[29]. Указанные понятия опять же являются ограниченными по содержанию и при своем буквальном толковании не могут охватить всех участников административно-правовых отношений.

Так, понятие «гражданин» характеризует статус индивида только в отношениях с государством и не отражает правовой статус специальных участников административно-правовых отношений, наделенных дополнительными полномочиями в сфере государственного управления. К их числу можно отнести: должностных лиц, гражданских государственных служащих, военнослужащих, депутатов представительного органа местного самоуправления и т.д.

Следует также отметить, что и термин «организация» не охватывает весь круг коллективных участников административно-правовых отношений. Гражданский кодекс Российской Федерации определяет понятия «юридическое лицо» и «организация» как тождественные, причем подразделяя последние на коммерческие организации (преследующие цель – извлечение прибыли) и некоммерческие организации (не преследующие цель – извлечение прибыли). Причем некоммерческие организации в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации могут создаваться «в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах»[30]. Проводя сравнительный анализ соответствующих положений Гражданского кодекса Российской Федерации и Федерального закона «Об общественных объединениях», легко выявить некоторые несоответствия в терминологии двух законодательных актов, которые не позволяют однозначно отнести все общественные организации (объединения) к категории юридических лиц. Такое положение объясняется законодательно закрепленной возможностью общественного объединения (за исключением политической партии) по своему усмотрению приобретать статус юридического лица. Что дает право говорить о функционировании в сфере государственного управления общественных объединений, не имеющих статуса юридического лица и, стало быть, не подпадающих под термин «организация» в гражданско-правовом смысле. Кроме того, вышеуказанный федеральный закон одной из организационно-правовых форм общественных объединений выделяет общественные организации[31], что соотносит данные понятия как общее и частное. Вместе с тем, Гражданский кодекс Российской Федерации употребляет данные термины как синонимы[32]. Другое несоответствие терминологии в законодательных актах подтверждается Федеральным законом от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях», который выделяет две организационно-правовые формы религиозных объединений: религиозные организации и религиозные группы. Формальное отличие двух названных форм заключается, прежде всего, в том, что первые обладают правоспособностью юридического лица и как следствие подлежат обязательной государственной регистрации, а вторые осуществляют свою деятельность без государственной регистрации и приобретения правоспособности юридического лица[33]. Исходя из сказанного, следует простой вывод религиозная группа, являясь разновидностью религиозных объединений, не относится к числу юридических лиц (организаций).

Таким образом, нельзя не согласиться с мнением Д.Н. Бахраха о неравнозначности понятий «организация» и «коллективный субъект». Поскольку первое трактуется как устойчивый, самостоятельный коллектив, вступающий в правоотношения от своего имени, как юридическое лицо; а второе охватывает своим содержанием кроме юридических лиц также таких участников административно-правовых отношений как кафедра, факультет, административно-территориальная единица и т.д.[34]

С целью упорядочивания учебного материала по данной теме и выстраивания системы субъектов административного права, обратимся к теоретическим взглядам на понятие и виды субъектов права.

Дата добавления: 2014-12-29