Место органов внутренних дел в системе субъектов административного права

Классификация субъектов административного права

Понятие и содержание административно-правового статуса. Особенности административно-правового статуса коллективных субъектов

В традиционном смысле административно-правовой статус любого субъекта включает в себя его права и обязанности (полномочия)[35]. Соглашаясь по существу с данной дефиницией, следует отметить, что полномочия субъекта административного права составляют центральное звено административно-правового статуса. Однако в зависимости от особенностей правовой природы и приобретенных юридических качеств отдельных участников управленческих отношений административно-правовой статус последних может дополняться отдельными элементами. Например, административно-правовой статус органа исполнительной власти могут составлять: принципы организации и деятельности; цель, задачи, функции и компетенция; гарантии реализации деятельности; ответственность.

Говоря об административно-правовом статусе участников отношений, зачастую проводят его деление на группы. В частности, по мнению некоторых авторов административно-правовой статус иностранного гражданина составляет: общий административно-правовой статус, включающий основные права, свободы и обязанности человека; специальный административно-правовой статус, который отражает особенности правового положения отдельных категорий иностранных граждан в зависимости от режима пребывания на территории Российской Федерации (например, временно пребывающий иностранный гражданин и т.д.); индивидуальный административно-правовой статус, который связан со спецификой правового положения конкретного лица и вытекает из имеющихся у него персонифицированных прав и обязанностей (например, уровень образования, возраст и т.д.)[36]. Конечно же, приведенная градация административно-правового статуса иностранного гражданина вполне обоснована и имеет смысл для системного усвоения обучаемыми правового положения иностранных граждан в сфере государственного управления. Однако административно-правовой статус присущ конкретному, а не абстрактному участнику правоотношений и рассматривать его следует, в первую очередь, персонифицировано во всех взаимосвязях, существующих на данный момент.

В самом общем виде административно-правовой статус любого участника правоотношений можно определить как комплекс предоставленных законом полномочий (прав и обязанностей), гарантий их реализации, а также ответственность за их нарушение.

Обращая внимание на то, что каждый субъект административного права обладает особым административно-правовым статусом, в данном учебнике далее отдельно будут рассмотрены административно-правовые статусы: человека и гражданина; органов исполнительной власти; государственных служащих; хозяйствующих субъектов и некоммерческих организаций. Вместе с тем, каждый из перечисленных субъектов обладает общими чертами административной правосубъектности, которая является основой административно-правового статуса и включает в себя не только комплекс установленных законом полномочий и механизм реализации последних, но и ответственность за их нарушение.

В административно-правовых отношениях могут участвовать люди и образуемые ими для совместного решения общих задач и достижения общественно-полезных целей коллективы. Для участия в правоотношениях люди и их коллективы должны обладать определенными качествами, установленными законом. Совокупность этих качеств образует понятие правосубъектности лица. При этом юридические качества правосубъектности лица различаются для разных отраслей права как по условиям их возникновения (например, в зависимости от возраста человека), так и по своему содержанию – возможностям правообладания (например, полномочия должностного лица)[37].

Административная правосубъектность, являясь разновидностью общей правосубъектности субъекта права, состоит из административной правоспособности, административной дееспособности и административной деликтоспособности. Указанные элементы административной правосубъектности являются преимущественно научными категориями и не получили сколько-нибудь обстоятельного закрепления в действующем законодательстве. Исключение лишь составляет административная деликтоспособность, которая более детально урегулирована Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Что же касается административной право- и дееспособности, то регулирующие их административно-правовые нормы рассредоточены по различным нормативно-правовым актам и, как следствие, не дают целостного, системного представления об общих условиях обладания и реализации субъектом административного права своих полномочий в сфере государственного управления[38].

Административная правоспособность выражается в способности индивидуального или коллективного субъекта иметь права и обязанности, реализуемые в сфере государственного управления, а также в его возможности приобретать в случаях предусмотренных законом соответствующие новые полномочия в данной сфере.

С теоретических позиций административная правоспособность у каждого человека наступает с момента рождения и присутствует в течение всей жизни. Кроме того, административная правоспособность может расширяться в процессе жизнедеятельности индивидуального субъекта путем приобретения дополнительных прав и обязанностей как в инициативном порядке со стороны личности (например, приобретение права на управление транспортным средством, права на охоту), так и в одностороннем порядке со стороны органов власти (например, всеобщая воинская обязанность для мужчин наступает по достижению последними восемнадцатилетнего возраста). Таким образом, общая административная правоспособность, хотя и наступает у физического лица с момента рождения, но в течение его жизни может расширяться.

В отличие от гражданской правоспособности, где все физические лица (по крайней мере, граждане России) имеют равную правоспособность в области частноправовых отношений, административная правоспособность различных граждан может быть неравна. И связано это с индивидуальностью каждого лица в сфере публично-правовых отношений, которая может проявляться в возрасте, поле, национальности, месте проживания или ином его административно-социальном положении, постоянно видоизменяющегося за счет расширения или сужения административной правоспособности.

«Дееспособность является важнейшим элементом административно-правового статуса наряду с правоспособностью»[39].

Административная дееспособность – способность субъекта своими действиями реализовывать предоставленные права, защищать свои законные интересы и выполнять возложенные законом юридические обязанности в рамках конкретных административно-правовых отношений.

В отличие от административной правоспособности административная дееспособность гражданина условно в полном объеме возникает с наступлением совершеннолетия, которое по российскому законодательству наступает в восемнадцать лет. Конкретный возраст наступления полной административной дееспособности законодателем не установлен, поскольку в процессе жизнедеятельности субъекта вместе с административной правоспособностью может меняться дееспособность, используя в основе таких изменений, в первую очередь возрастной фактор. Например, при достижении 25 лет гражданин имеет право претендовать на должность судьи, а в свою очередь, достижение человеком 65-летнего возраста служит основанием для прекращения гражданской службы.

Кроме того, практически все ученые административисты сходятся во мнении о существовании частичной административной дееспособности, которая может наступать значительно раньше совершеннолетия лица. Однако в установлении возрастных критериев в данном случае единого мнения нет. Традиционно возраст наступления частичной административной дееспособности принято считать с момента самостоятельной реализации несовершеннолетним своего права на образование, то есть с 6 лет.

Административная деликтоспособность – способность лица нести юридическую ответственность за совершенные деяния. В соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях административная ответственность наступает с 16-летнего возраста. Следует отметить, что понятие административная деликтоспособность шире понятия административной ответственности и наряду с ней включает в себя и иные виды юридической ответственности, реализуемые в сфере государственного управления (дисциплинарная, налоговая и др.).

Гораздо проще дело обстоит с административной правосубъектностью коллективных субъектов административного права. В данном случае административная правосубъектность, включая в себя правоспособность, дееспособность и деликтоспособность, наступает одновременно в полном объеме, как правило, с момента их создания или регистрации в компетентном органе власти. Например, юридическое лицо можно считать полностью право-, дее- и деликтоспособным с момента государственной регистрации в налоговом органе, либо правосубъектность общественного объединения можно считать с момента проведения общего собрания, на котором принято решение о создании объединения. Исходя из сказанного, следует также заметить, что в отношении коллективных субъектов законодатель не использует термины «дееспособность и деликтоспособность», подменяя последние «правоспособностью».

Особенности административно-правового статуса коллективных субъектов административного следует раскрывать через правовые элементы, являющиеся содержанием правового положения конкретного коллективного субъекта. Условно административно-правовой статус любого предприятия, учреждения, организации, коллектива составляют:

1. Нормы, закрепляющие порядок создания, принципы деятельности, организационно-правовую форму и основы взаимоотношений с органами власти коллективных субъектов.

2. Нормы, закрепляющие цель, задачи, функции, формы и методы деятельности коллективных субъектов.

3. Нормы, закрепляющие полномочия коллективных субъектов в сфере государственного управления.

4. Нормы, устанавливающие гарантии реализации функционирования коллективных субъектов.

5. Нормы, устанавливающие ответственность за деятельность коллективного субъекта.

В качестве специфических коллективных субъектов административного права выступают Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования. Как правило, в конкретных административных правоотношениях они непосредственно не участвуют, а их административно-правовой статус реализуется через полномочные органы власти и должностных лиц. Например, гражданин, поступая на военную службу, приносит присягу Российской Федерации посредством вступления в отношения с конкретной воинской частью Министерства обороны РФ. Принятие присяги налагает на военнослужащего целый комплекс обязанностей и соответственно при нарушении присяги возникает ответственность перед Российской Федерацией. В подобной ситуации можно говорить о существовании взаимоотношений между гражданином и Российской Федерацией.

Пытаясь избежать противоречий в классификации субъектов права, некоторые правоведы говорят о различных видах субъектов права – для правоотношений в сфере частного и в сфере публичного права, но даже при таком подходе рассмотрение данного вопроса идет с цивилистической точки зрения, не уделяя должного внимания субъектам публичного права[40]. Данное обстоятельство можно объяснить тем, что единственным систематизированным законодательным источником, прописывающим виды субъектов правоотношений, а также их правоспособность и дееспособность, является Гражданский кодекс Российской Федерации. И, конечно же, не утруждаясь в изучении субъектов публичных отраслей права, которое требует исследования большого массива несистематизированного нормативного материала, правоведы зачастую используют устоявшийся в законодательстве гражданско-правовой подход.

Применительно к отрасли административного права целесообразно делить субъекты административного права на индивидуальные и коллективные.

Под индивидуальным субъектом административного права следует понимать физическое лицо, обладающее административной правоспособностью и имеющее возможность вступать в административно-правовые отношения от своего имени с целью представления своих личных интересов или интересов других лиц в соответствии с предоставленными законом полномочиями.

Индивидуальные субъекты в зависимости от наличия государственно-властных полномочий можно разделить на две группы:

1. Физические лица, не обладающие юридически-властными полномочиями (граждане).

2. Физические лица, обладающие юридически-властными полномочиями (должностные лица).

В свою очередь физические лица, не обладающие юридически-властными полномочиями, подразделяются на:

1. Граждане, обладающие общим административно-правовым статусом:

- граждане Российской Федерации;

- лица с двойным гражданством (бипатриды);

- иностранные граждане;

- лица без гражданства.

2. Граждане, обладающие специальным административно-правовым статусом:

- граждане, имеющие социально-профессиональный статус (государственные и муниципальные служащие[41], студенты, врачи, учителя, индивидуальные предприниматели, исключая случаи, когда в соответствие с законом они могут выступать должностными лицами);

- граждане, приобретшие по своему усмотрению дополнительные права и обязанности в сфере государственного управления (водители, охотники);

- граждане, имеющие особый правовой статус во взаимоотношениях с государством (беженцы, вынужденные переселенцы, лица, ищущие политического убежища).

Указанные разновидности дополнительного административно-правового статуса граждан могут сочетаться, присутствуя у одного индивида одновременно (например, человек может состоять на военной службе и иметь право на управление транспортным средством).

Физических лиц, обладающих юридически-властными полномочиями, условно можно классифицировать в зависимости от природы происхождения властных полномочий, влекущих юридические последствия:

1. Должностные лица органов государственных власти:

- должностные лица законодательных (представительных) органов власти;

- должностные лица исполнительных органов власти;

- должностные лица судебных органов власти;

- должностные лица иных органов государственной власти (органы прокуратуры, избирательные комиссии).

2. Должностные лица органов местного самоуправления:

- должностные лица представительных органов местного самоуправления;

- должностные лица исполнительных органов местного самоуправления.

3. Должностные лица предприятий, учреждений и организаций различных форм собственности:

- должностные лица государственных и муниципальных предприятий, учреждений и организаций;

- должностные лица негосударственных частных формирований;

- индивидуальные предприниматели.

Несмотря на тот факт, что под должностным лицом традиционно понимается «лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях», выделение руководителей негосударственных частных формирований и индивидуальных предпринимателей как должностных лиц в отдельных случаях предусматривается законом[42].

Коллективным субъектом административного права является иерархично-обособленная или структурно-организованная общность людей, созданная по инициативе ее участников либо на основании решения властного органа, обладающая административной правосубъектностью и вступающая в административно-правовые отношения как единый субъект в соответствии с предоставленными законом полномочиями.

Коллективные субъекты в зависимости от наличия государственно-властных полномочий можно разделить на две группы:

1. Субъекты, не обладающие юридически-властными полномочиями (коммерческие и некоммерческие организации).

2. Субъекты, обладающие юридически-властными полномочиями (органы публичной администрации).

Коллективные субъекты, не обладающие юридически властными полномочиями, в зависимости от цели деятельности подразделяются:

1. Хозяйствующие субъекты (юридические лица):

- предприятия государственной, муниципальной, частной и смешанной форм собственности;

- учреждения государственной, муниципальной, частной и смешанной форм собственности.

2. Некоммерческие организации:

- общественные объединения;

- религиозные объединения;

- иные некоммерческие формирования (трудовые коллективы, профсоюзы и т.д.).

Коллективные субъекты, обладающие юридически властными полномочиями, можно классифицировать в зависимости от характера компетенции:

1. Органы общего управления (Правительство Российской Федерации; правительства, администрации субъектов Российской Федерации и др.).

2. Органы отраслевого управления (Министерство внутренних дел Российской Федерации; Министерство образования и науки Российской Федерации и др.).

3. Органы межотраслевого управления (Федеральное казначейство; Федеральная служба государственной статистики и др.).

Особенностью административно-правовых отношений является то, что в подавляющем большинстве случаев одной из сторон таких отношений выступают участники, обладающие определенными властными полномочиями по отношению к другому участнику. К числу таких властных субъектов относятся органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица и государственные служащие.

Одним из наиболее активных участников административно-правовых отношений зачастую выступают органы внутренних дел и их должностные лица.

Органы внутренних дел являются представителем исполнительной власти, на которого возложены функции государственного управления в одной из наиболее значимых отраслей административно-политической сферы – охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности. Обобщенно данная сфера государственного управления обозначается термином «внутренние дела».

Таким образом, орган внутренних дел является органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию и (или) правоприменению в сфере внутренних дел.

Чтобы усвоить административно-правовой статус органов внутренних дел и их роль в системе субъектов административного права, необходимо изначально определить правовую основу, содержание сферы их деятельности (то есть, сферу внутренних дел), структурное построение и основы взаимодействия с иными участниками административно-правовых отношений.

Органы внутренних дел в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, нормативно-правовыми актами местного самоуправления и соответствующими ведомственными нормативно-правовыми актами.

«Содержание управления внутренними делами составляет деятельность по реализации целей, задач и функций управления, осуществляемая в установленных формах и соответствующими методами».[43] В традиционном понимании сфера внутренних дел определяется возложенных на органы внутренних дел задач и осуществляемых им функциональных обязанностей.

В соответствии с законом в настоящее время на органы внутренних дел возложены следующие основные задачи:

1) обеспечение в пределах своих полномочий защиты прав и свобод человека и гражданина;

2) организация в пределах своих полномочий предупреждения, выявления, пресечения, раскрытия и расследования преступлений, а также предупреждения и пресечения административных правонарушений;

3) обеспечение охраны общественного порядка;

4) обеспечение безопасности дорожного движения;

5) организация и осуществление государственного контроля за оборотом оружия;

6) организация в соответствии с законодательством Российской Федерации государственной охраны имущества и организаций.

Таким образом, органы внутренних дел, имея общую цель своей деятельности – обеспе­чение правопорядка и законности в стране, а также защита прав, свобод и законных интересов граждан, предприятий, учреждений и органи­заций, конкретизируют ее в реализуемых задачах, которые, по сути, являются содержанием сферы внутренних дел.

Организационная структура органов внутренних дел состоит из взаимодействующих компонентов и элементов. Обозначенные в админи­стративном праве свойства отдельных служб и подразделений, входящих в единую структуру, позволяют выделить три основных вида структурных компонентов органа внутренних дел:

• Отраслевой компонент. Он реализует специальные функции ор­ганов внутренних дел. В частности, к нему относятся криминальная милиция и милиция общественной безопасности.

• Обеспечивающий компонент. Он включает в себя кадровые под­разделения, тыловые службы, секретариаты, информационные центры, ме­дицинские службы, службы собственной безопасности и др.

• Штабной компонент призван выполнять общие функции управ­ления и разделяется на подразделения межотраслевого управления (организационно-инспекторские службы) и оперативного управления (дежурные части)[44].

Такое структурное строение органов внутренних дел является наибо­лее общим, свойственным как территориальным, так и линейным органам внутренних дел. Конкретная структура органа внутренних дел определяется сложностью возла­гаемых на него задач, его функциями (цель – задачи – функции – структу­ра) и нормативно закрепляется в его структурно-организационном блоке[45].

Организационно-административные связи уста­навливают иерархию системы управления внутренними делами, высшим уровнем которой явля­ется Министерство внутренних дел Российской Федерации.

Органы внутренних дел осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями, организациями и гражданами. Данное взаимодействие можно разделить на два уровня:

- взаимодействие в форме подчинения, где органы внутренних дел выступают в роли управляющего субъекта;

- взаимодействие в форме сотрудничества, где органы внутренних дел выступают в роли равнозначного субъекта управления.

Глава 5. Административно-правовой статус человека и гражданина.

Дата добавления: 2014-12-29