Административные правонарушения в области защиты Государственной границы РФ

Общая характеристика административных правонарушений, посягающих на режим государственной границы Российской Федерации и режим пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ

В последнее время изменение административной ответственности в сфере обеспечения режима Государственной границы РФ и соблюдения миграционного законодательства связано с ее ужесточением, а именно, увеличением размеров штрафов и введением более тяжких административных наказаний в санкции статей КоАП РФ (например, административное приостановление деятельности), а также введением новых составов административных правонарушений, особенно в сфере борьбы с незаконной трудовой миграцией.

Ранее действовавшее законодательство не содержало ряда административных правонарушений, связанных с нарушением порядка привлечения и использования иностранной рабочей силы, так как массовая трудовая миграция иностранных граждан и лиц без гражданства стала новым явлением для Российской Федерации.

В настоящее время глава 18 включает 17 составов административных правонарушений. Рассматривая содержание составов административных правонарушений в качестве родового объекта, можно выделить режим Государственной границы РФ и режим пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации. Следует отметить, режим пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации является составляющей общего понятия – административно-правового миграционного режима.

При реализации механизма административной ответственности в сфере соблюдения миграционного режима, ее действенные меры применяет широкий круг государственных органов – органы внутренних дел, Федеральная миграционная служба, пограничные органы.

Под правонарушениями, посягающими на пограничную безопасность РФ, следует понимать предусмотренные законодательством об административных правонарушениях деяния, сопряженные с нарушением правил, установленных для обеспечения безопасности жизненно важных интересов личности, общества и государства в пограничном пространстве РФ.

Административные правонарушения в сфере обеспечения правового режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства представляют собой противоправные виновные деяния (действия или бездействия) специальных субъектов (иностранных граждан, лиц без гражданства, а также граждан Российской Федерации, физических и юридических лиц, выступающих в качестве принимающей стороны), нарушающих предписания административно-правовых норм, регламентирующих миграционные отношения, складывающиеся по поводу режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, режима трудоустройства граждан РФ за рубежом и внешней трудовой миграции.

Общественная вредность административных правонарушений, посягающих на пограничную безопасность, выражается в том, что их совершение создает угрозу причинения вреда охраняемым законом жизненно важным интересам личности, общества и государства в пограничном пространстве.

В зависимости от непосредственного объекта правовой охраны комментируемая глава предусматривает три группы административных правонарушений:

1) правонарушения, посягающие на установленный режим государственной границы: нарушение режима Государственной границы РФ (ст. 18.1); нарушение режима в пунктах пропуска через Государственную границу РФ (ст. 18.4); нарушение правил, относящихся к мирному проходу через территориальное море РФ или к транзитному пролету через воздушное пространство РФ (ст. 18.5); нарушение порядка прохождения установленных контрольных пунктов (точек) при пересечении внешней границы исключительной экономической зоны РФ (ст. 18.6); незаконный провоз лиц через Государственную границу РФ (ст. 18.14);

2) правонарушения, посягающие на пограничный режим: нарушение пограничного режима в пограничной зоне (ст. 18.2); нарушение пограничного режима в территориальном море и во внутренних морских водах РФ (ст. 18.3); неповиновение законному распоряжению или требованию военнослужащего в связи с исполнением им обязанностей по охране Государственной границы РФ (ст. 18.7);

3) правонарушения в области миграционного законодательства, посягающие на установленный порядок (режим) пребывания в РФ иностранных граждан и лиц без гражданства, правила транзитного проезда через российскую территорию: нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства режима пребывания в РФ (ст. 18.8); нарушение должностным лицом организации, принимающей в РФ иностранного гражданина или лицо без гражданства, либо гражданином РФ правил пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства в РФ (ст. 18.9); нарушение правил привлечения и использования в РФ иностранной рабочей силы (ст. 18.10); нарушение иммиграционных правил (ст. 18.11); нарушение беженцем или вынужденным переселенцем правил проживания (ст. 18.12); незаконная деятельность по трудоустройству граждан РФ за границей (ст. 18.13); незаконное привлечение к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства (ст. 18.15 КоАП РФ); нарушение правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах) (ст. 18.16 КоАП РФ); несоблюдение установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности (ст. 18.17 КоАП РФ).

Все статьи данной главы имеют, как правило, формальный состав и сложные правовые конструкции. Административная ответственность наступает за сам факт совершения деяния (действий или бездействия) независимо от наступления каких-либо последствий. Большинство статей комментируемой главы содержат составы нескольких административных правонарушений с альтернативными признаками объективной стороны и имеют бланкетные диспозиции. В связи с этим при применении анализируемых норм необходимо знание основных положений нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в сфере обеспечения пограничной безопасности РФ.

Государственная граница Российской Федерации (далее — Государственная граница) есть линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской Федерации, то есть пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации. Порядок пересечения Государственной границы РФ регламентируется законом РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации"[318], федеральным законом от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию"[319].

Государственной границей России является граница РСФСР, закрепленная действующими международными договорами и законодательными актами бывшего СССР; границы Российской Федерации с сопредельными государствами, не оформленные в международно-правовом отношении, подлежат их договорному закреплению.

Защита Государственной границы как часть системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации и реализации государственной пограничной политики России заключается в согласованной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляемой ими в пределах своих полномочий путем принятия политических, организационно-правовых, дипломатических, экономических, оборонных, пограничных, разведывательных, контрразведывательных, оперативно-розыскных, таможенных, природоохранных, санитарно-эпидемиологических, экологических и иных мер.

Меры по защите Государственной границы принимаются в соответствии со статусом Государственной границы России, определяемым международными договорами и законодательством Российской Федерации.

Защита Государственной границы РФ обеспечивает жизненно важные интересы личности, общества и государства на Государственной границе в пределах приграничной территории (пограничной зоны, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, территориального моря и внутренних вод Российской Федерации, где установлен пограничный режим, пунктов пропуска через Государственную границу, а также территорий административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к Государственной границе, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, побережью моря или пунктам пропуска).

Охрана Государственной границы РФ является составной частью защиты Государственной границы и осуществляется пограничными органами Федеральной службы безопасности РФ (ФСБ России) в пределах приграничной территории, Вооруженными Силами Российской Федерации в воздушном пространстве и подводной среде и другими силами (органами) обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Она осуществляется в целях недопущения противоправного изменения прохождения Государственной границы, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу.

Меры по охране Государственной границы рассматриваются как пограничные меры, которые входят в систему мер безопасности, осуществляемых в рамках единой государственной политики обеспечения национальной безопасности и соответствующих угрозе жизненно важным интересам личности, общества и государства.

Режим Государственной границы РФ включает правила в соответствии со ст. 7 Закона РФ "О Государственной границе Российской Федерации", а также Правилами пограничного режима, утвержденные Приказом Федеральной службы безопасности Российской Федерации от 10 сентября 2007 г. № 458[320]: ее содержания; пересечения Госграницы лицами и транспортными средствами; в) перемещения через Госграницу грузов, товаров и животных; г) пропуска через Госграницу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных; д) ведения на Госгранице либо вблизи нее на территории РФ хозяйственной, промысловой и иной деятельности; е) разрешения с иностранными государствами инцидентов, связанных с нарушением указанных правил.

Пересечение Государственной границы РФ на суше лицами и транспортными средствами осуществляется на путях международного железнодорожного, автомобильного сообщения либо в иных местах, определяемых международными договорами РФ или решениями Правительства РФ.

Этими актами может определяться время пересечения Госграницы, устанавливается порядок следования от Госграницы до пунктов пропуска через Госграницу и в обратном направлении, при этом не допускаются высадка людей, выгрузка грузов, товаров, животных и прием их на транспортные средства.

Хозяйственная, промысловая и иная деятельность, связанная с пересечением Государственной границы РФ, осуществляемая российскими и иностранными юридическими и физическими лицами, в том числе совместно осуществляемая непосредственно на границе либо вблизи нее на территории РФ (в пределах пятикилометровой полосы местности), должна отвечать всем правилам пересечения границы и вестись на основании разрешения пограничных органов, а в остальной части пограничной зоны - с их уведомлением. Указанное разрешение включает сведения о местах, времени пересечения Государственной границы и производства работ, количестве участников, используемых промысловых и иных судов, транспортных и других средств, механизмов.

Пограничный режим - это режим пограничной зоны; российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов территориального моря РФ, а также внутренних вод, имеющих выход к Государственной границе РФ. Он служит исключительно интересам создания необходимых условий для охраны Государственной границы РФ. Пограничный режим включает правила: въезда (прохода), временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств в пограничной зоне; хозяйственной, промысловой и иной деятельности, проведения массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пограничной зоне.

В пограничную зону включается зона местности шириной до 5 км вдоль Государственной границы РФ на суше, морского побережья России, российских берегов пограничных рек, озер и иных водоемов и островов на указанных водоемах, а также до рубежа инженерно-технических сооружений за пределами 5 км.

На въездах в пограничную зону устанавливаются предупреждающие знаки. Пределы пограничной зоны определяются на основе решений федеральных органов исполнительной власти по представлениям старших должностных лиц пограничных органов на территории субъектов РФ.

Въезд (проход) лиц и транспортных средств в пограничную зону осуществляется по документам, удостоверяющим личность, индивидуальным и коллективным пропускам, выдаваемым пограничными органами на основании личных заявлений граждан или ходатайств предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений. Устанавливаются место, время въезда (прохода), маршруты передвижения, продолжительность и иные условия пребывания в пограничной зоне лиц и транспортных средств.

Хозяйственная, промысловая и иная деятельность, связанная с пользованием землями, лесами, недрами, водами, проведение массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пограничной зоне регулируются федеральными законами, иными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Конкретные работы и мероприятия проводятся с разрешения пограничных органов и пограничных войск.

Содержание или выпас скота в карантинной полосе в пределах пограничной зоны также осуществляются только на основании разрешения пограничных органов.

Территориальным морем Российской Федерации является примыкающий к сухопутной территории или к внутренним морским водам морской пояс шириной 12 морских миль, отмеряемых от исходных линий, определяемых как линии наибольшего отлива вдоль берега или как прямые исходные линии, соединяющие соответствующие точки. (ст. 2 Федерального закона от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации"[321].

Внутренние морские воды Российской Федерации — воды, расположенные в сторону берега от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря Российской Федерации. Они являются составной частью территории Российской Федерации.

К внутренним морским водам относятся:

— портов Российской Федерации, ограниченные линией, проходящей через наиболее удаленные в сторону моря точки гидротехнических и других постоянных сооружений портов;

— заливов, бухт, губ и лиманов, берега которых полностью принадлежат Российской Федерации, до прямой линии, проведенной от берега к берегу в месте наибольшего отлива, где со стороны моря впервые образуется один или несколько проходов, если ширина каждого из них не превышает 24 морские мили;

— заливов, бухт, губ и лиманов, морей и проливов с шириной входа в них более чем 24 морские мили, которые исторически принадлежат Российской Федерации, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации.

Исключительная экономическая зона Российской Федерации - это морской район, находящийся за пределами территориального моря Российской Федерации и прилегающий к нему, с особым правовым режимом, установленным федеральным законом, международными договорами Российской Федерации и нормами международного права. Определение исключительной экономической зоны применяется также ко всем островам Российской Федерации, за исключением скал, которые не пригодны для поддержания жизни человека или для осуществления самостоятельной хозяйственной деятельности. (Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации"[322]).

Внутренней границей исключительной экономической зоны является внешняя граница территориального моря. Внешняя граница исключительной экономической зоны находится на расстоянии 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации.

Линии внешних границ исключительной экономической зоны или заменяющие их, утвержденные Правительством Российской Федерации перечни географических координат точек с указанием основных исходных геодезических данных и делимитационные линии, определенные международными договорами РФ или на основе общепризнанных принципов и норм международного права, указываются на картах установленного масштаба и публикуются в "Извещениях мореплавателям".

В компетенцию федеральных органов государственной власти в исключительной экономической зоне, в частности, входят:

— установление с учетом предложений органов исполнительной власти субъектов РФ, территории которых прилегают к морскому побережью, порядка использования водных биоресурсов, включая выдачу лицензий (разрешений) на промысел водных биоресурсов, разработку и установление правил и норм рационального использования, сохранения и воспроизводства водных биоресурсов, запретов и ограничений на использование водных биоресурсов, а также установление правил и норм их воспроизводства;

— установление контрольных пунктов (точек) и порядка прохождения их российскими и иностранными судами, участвующими в промысле водных биоресурсов и следующими в исключительную экономическую зону и выходящими из нее, в целях проведения контрольно-проверочных мероприятий.

Для квалификации противоправных действий необходимо обратиться к Положению о порядке прохождения российскими и иностранными судами морских контрольных пунктов (точек) и Системе этих контрольных пунктов (точек), утвержденным совместным Приказом ФСБ России и Росрыболовства России от 15 февраля 2010 г. № 56/91[323].

Понятие живых ресурсов в исключительной экономической зоне, определено Федеральным законом "О континентальном шельфе Российской Федерации"[324].

Перечень видов живых организмов, являющихся живыми ресурсами континентального шельфа, устанавливается федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства.

Российские и иностранные лица, осуществляющие рыболовство и получившие разрешение на добычу (вылов) водных биоресурсов, имеют право осуществлять рыболовство только в пределах объема, видов водных биоресурсов, сроков и района их добычи (вылова), которые указаны в разрешении на добычу (вылов) водных биоресурсов.

Иностранные суда, ведущие промысел водных биоресурсов в соответствии с разрешением на добычу (вылов) водных биоресурсов или заходящие в исключительную экономическую зону для приемки выловленных (добытых) водных биоресурсов с других судов, также обязаны представлять в федеральный орган исполнительной власти в области рыболовства и федеральный орган исполнительной власти в области обеспечения безопасности по факсу или телеграфу ежесуточную информацию о каждом заходе в район для осуществления разрешенного промысла водных биоресурсов или для приемки выловленных (добытых) водных биоресурсов с других судов и о выходе из указанного района с обязательным прохождением точек контроля при заходе и выходе.

Административные правонарушения, посягающие на режим Государственной границы РФ, содержатся в следующих статьях главы 18:

- Нарушение Государственной границы Российской Федерации (статья 18.1 КоАП РФ);

- Нарушение пограничного режима в пограничной зоне (статья 18. 2 КоАП РФ);

- Нарушение пограничного режима в территориальном море и во внутренних морских водах РФ (ст. 18.3 КоАП РФ);

- Нарушение режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации (статья 18.4.КоАП РФ);

- Нарушение правил, относящихся к мирному проходу через территориальное море Российской Федерации или к транзитному пролету через воздушное пространство Российской Федерации (статья 18.5 КоАП РФ);

- Нарушение порядка прохождения установленных контрольных пунктов (точек) (статья 18.6. КоАП РФ);

- Неповиновение законному распоряжению или требованию военнослужащего в связи с исполнением им обязанностей по охране Государственной Границы РФ (ст.18.7 КоАП РФ).

Правильной квалификации административных правонарушений будет способствовать характеристика юридических составов данной главы.

В качестве объекта посягательства правонарушений, предусмотренных данной главой можно выделить общественные отношения, регулируемые правилами обеспечивающими установленный режим Государственной границы РФ, включая и пограничный режим, а в конечном итоге - безопасность граждан, общества и государства.

Объективная сторона данных правонарушений проявляется в ряде конкретных деяний, связанных с нарушением режима Государственной границы РФ:

— нарушение правил пересечения Государственной границы РФ гражданами РФ, иностранными гражданами и лицами без гражданства;

— нарушение правил пересечения Государственной границы РФ автомобильными, иными транспортными средствами;

— нарушение лицами и транспортными средствами порядка их следования от Государственной границы РФ до пунктов пропуска через границу и в обратном направлении;

— ведение на Государственной границе РФ либо вблизи нее хозяйственной, промысловой и иной деятельности без уведомления либо с уведомлением пограничных органов, но в нарушение установленного порядка, а также в неустановленном месте или в неустановленное время;

— незаконный въезд (проход), временное пребывание и передвижение граждан и транспортных средств в пограничной зоне;

— ведение хозяйственной и иной деятельности, содержание или выпас скота, проведение массовых и иных мероприятий в пограничной зоне без разрешения пограничных органов;

— проведение той или иной деятельности и мероприятий с разрешения пограничных органов, но в нарушение установленного порядка их проведения;

— нарушение правил: а) учета, б) содержания, в) выхода из пунктов базирования, г) возвращения в пункты базирования, д) пребывания на воде (на льду) российских маломерных судов (средств) и средств передвижения по льду;

— ведение в указанных водах промысловой и иной деятельности: а) без разрешения (уведомления) пограничных органов, б) ведение этой деятельности с разрешения (с уведомлением) таких органов, но с нарушением условий такого разрешения (уведомления);

— невыполнение (несоблюдение) конкретных правил, регулирующих режим в пунктах пропуска через Государственную границу РФ;

— нарушение правил, относящихся к мирному проходу через территориальное море РФ или к транзитному пролет через воздушное пространство РФ;

— нарушение судами рыбопромыслового флота порядка прохождения установленных контрольных пунктов при пересечении внешней границы исключительной экономической зоны РФ;

— неповиновение законному распоряжению или требованию военнослужащего при исполнении им обязанностей по охране Государственной границы РФ.

Все вышеуказанные деяния могут выражаться как в форме действия, так и бездействия и представляют собой обязательный признак объективной стороны. Все юридические составы данной главы являются формальными, само деяние уже считается административным правонарушением независимо от наступления вредных последствий.

Следует отметить, что юридические составы административных правонарушений в области защиты Государственной границы РФ, квалифицируются и по факультативным признакам. В данном случае это место совершения правонарушения. Так, это территориальное море и внутренние морские воды РФ (ст. 18.3 КоАП РФ), воздушное пространство (ст. 18.6 КоАП РФ).

Общим субъектом данных правонарушений могут быть граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие 16-летнего возраста, а также юридические лица (ст. ч.3 ст. 18.1, ч.2 ст. 18.2, ч.2 ст. 18.3, ст. 18.5 КоАП РФ).

В качестве специальных субъектов выступают должностные лица, ответственные за соблюдение правил, регулирующих режим Государственной границы РФ, индивидуальные предприниматели, суда рыбопромыслового флота (ст. 18.6 КоАП РФ).

Индивидуальные предприниматели применительно ко всем статьям главы 18 несут административную ответственность как юридические лица, если иное не предусмотрено в соответствующих статьях гл. 18. (прим. К ст. 18.1 КоАП РФ).

Субъективная сторона состава рассматриваемых правонарушений выражается в умысле или неосторожности. Правонарушения, предусмотренные данной главой, совершаются путем активных противоправных действий.

Протоколы об административных правонарушениях составляют:

- должностные лица пограничных органов (ч. 1 ст. 28.3) по ст. 18.1 – 18.7 КоАП РФ

- органы внутренних дел (милиции) (п. 1 ч. 2 ст. 28.3) по ст.ст. 18.2 – 18.4 КоАП РФ.

Рассмотрение дел об административных правонарушениях в области защиты Государственной границы РФ осуществляют:

- должностные лица пограничных органов (ст. 23.10);

- органы единой системы организации воздушного движения (в части нарушения воздушного пространства РФ) (ст. 23.43);

- мировые судьи рассматривают дела по ст. 18.1 ч.2 и 3, ст. 18.3 ч.2, ст. 18.7 ч.2 КоАП РФ в случаях, когда орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье (ст. 23.1 ч. 2 КоАП РФ);

- федеральные судьи рассматривают дела об административных правонарушениях, влекущих административное выдворение за пределы РФ иностранных граждан и лиц без гражданства (ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ).

За административные правонарушения в области защиты Государственной границы РФ на субъектов могут налагаться следующие виды административных наказаний:

- предупреждение (ст. 18.2, 18.3, ч.1 ст. 18.4 КоАП РФ);

- административный штраф (ст. 18.1 – 18.7. КоАП РФ);

- административное выдворение за пределы РФ применяется только в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства (ч. 2 ст. 18.1 КоАП РФ, ч. 2 ст. 18.4 КоАП РФ);

- конфискация орудий совершения и предмета административного правонарушения (ч. 3 ст. 18.1, ч.2 ст. 18.3 КоАП РФ);

- административный арест (ст. 18.7 КоАП РФ).

Дата добавления: 2014-12-29