Территориальные публичные образования. 19 страница

Проблема соотношения понятий налога и сбора имеет не только теоретический, но и практический характер. Важно определить правовые формы установления сборов и как эти формы соотносятся с правовым механизмом установления налогов. Вопрос состоит в том, являются ли идентичными правовые формы установления налогов и сборов или между ними имеются существенные различия.

Конституционный Суд РФ в своих Определениях от 10 декабря 2002 г. N 283-О и N 284-О <1> выработал собственные подходы к соотношению налогов и сборов и порядку их установления.

--------------------------------

<1> ВКС РФ. 2003. N 2.

Раскрывая содержание понятия "законно установленные налоги и сборы", Конституционный Суд РФ указал, что установить налог или сбор можно только законом и только путем прямого перечисления в нем существенных элементов налогового обязательства.

Учитывая правовые позиции Конституционного Суда РФ, федеральный законодатель при определении в НК РФ основных начал законодательства о налогах и сборах (ст. 3 НК РФ) исходил из того, что налоги и сборы как обязательные платежи в бюджет имеют различную правовую природу: если налог - это индивидуальный безвозмездный платеж в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований, то сбор - это взнос, уплата которого плательщиком является одним из условий совершения в отношении него государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий) (п. п. 1, 2 ст. 8 НК РФ).

Указанное различие предопределяет и различный подход к установлению этих обязательных платежей в бюджет: налог считается установленным лишь в том случае, когда определены налогоплательщики и все перечисленные в НК РФ элементы налогообложения, включая налоговую ставку (п. 1 ст. 17 НК РФ). При установлении сборов элементы обложения определяются применительно к конкретным сборам (п. 3 ст. 17 НК РФ).

В силу сформулированных Конституционным Судом РФ правовых позиций обязательные индивидуально-возмездные федеральные платежи, внесение которых является одним из условий совершения государственными органами определенных действий в отношении плательщиков (в том числе предоставление определенных прав или выдача разрешений) и которые предназначены для возмещения соответствующих расходов и дополнительных затрат публичной власти, должны рассматриваться как законно установленные в соответствии со ст. 57 Конституции РФ не только в том случае, когда ставки платежей предусмотрены непосредственно федеральным законом, но - при определенных условиях - и тогда, когда такие ставки на основании закона устанавливаются Правительством РФ. Конституционный Суд РФ исходит из того, что правовые формы установления налогов и сборов различны, соответственно, должны быть различны и требования, предъявляемые нормативно-правовому регулированию установления сборов.

Представляется, что законодательное регулирование установления налогов и сборов должно быть идентичным. Само по себе различное определение понятий налога и сбора не меняет их сущностной характеристики. Налоги и сборы по сути являются финансово-правовыми обязательствами (обязанностями), которые устанавливает в одностороннем порядке государство, и обеспечиваются мерами государственного принуждения.

Указанные финансово-правовые обязательства имеют односторонний характер, т.е. налогоплательщики и плательщики сборов не получают взамен какого-либо удовлетворения. Несмотря на то что уплата сборов является условием предоставления права, данный факт никак не может свидетельствовать о том, что сборы имеют иное юридическое содержание, чем налоги.

Налоги и сборы представляют собой одну из форм ограничения права собственности, осуществляемую путем изъятия части имущества в денежной форме.

Необходимость налогов предопределяется теми функциями, которые выполняет налог.

Под функцией налога следует понимать основные направления действия налога, определяемые государством и возможностями экономики <1>.

--------------------------------

<1> См.: Худяков А.И., Бродский Г.М. Теория налогообложения. Алматы, 2002. С. 8.

Налоги выполняют две основные функции:

1) фискальную;

2) контрольную.

В рамках фискальной функции налог осуществляет формирование доходов бюджетов и внебюджетных фондов. Рассматриваемая функция определена самой природой налога и присуща ему с момента его возникновения. Налоги в настоящее время являются самым крупным источником формирования бюджетов всех уровней.

Контрольная функция налога реализуется через налоговый контроль. В рамках данной функции обеспечивается надлежащее исполнение обязанностей субъектами налоговых отношений, определенных законодательством о налогах и сборах.

Вопрос о функциях налога в юридической литературе имеет дискуссионный характер. Одни авторы отмечают, что можно говорит только о двух функциях налога: фискальной и регулирующей, а все иные приписываемые налогам функции есть не что иное, как следствие реализации или фискальной, или регулирующей функции <1>.

--------------------------------

<1> См.: Налоговое право: Учебник / Под ред. С.Г. Пепеляева. М., 2005. С. 41 - 43.

Другие авторы разделяют функции налога на основные и дополнительные. К группе основных функций относят специальную функцию налога - фискальную - и две общефинансовые: регулирующую и контрольную. К дополнительным функциям относят распределительную, стимулирующую, накопительную <1>.

--------------------------------

<1> См.: Налоговое право России: Учебник / Под ред. Ю.А. Крохиной. С. 51 - 54.

Однако следует согласиться с мнением А.И. Худякова, что "основное назначение налога - это обеспечение государства необходимыми ему денежными средствами. И в этом сущность налога. Выражением данной сущности является фискальная функция налога. Поэтому само по себе деление функции налога на фискальную и регулирующую несет в себе элемент нелогичности, так как фискальная функция по своему экономическому содержанию также является регулирующей. Что же касается собственно регулирующей функции налога, то ее как таковой вообще не существует" <1>.

--------------------------------

<1> Худяков А.И. Налоговое право: Учебник. Общая часть. Алматы, 2003. С. 77 - 78.

§ 2. Понятие и предмет налогового права.

Принципы, функции, источники

В настоящее время вопрос о месте налогового права в правовой системе активно обсуждается. Можно выделить три существующие в юридической литературе точки зрения:

1) налоговое право является самостоятельной отраслью права;

2) налоговое право является институтом или подотраслью финансового права <1>;

--------------------------------

<1> См.: Основы налогового права: Учеб. пособ. / Под ред. Н.П. Кучерявенко. Харьков, 2003; Худяков А.И., Бродский Г.М. Указ. соч. С. 229.

3) налоговое право является межотраслевым правовым институтом, в основе которого лежат нормы конституционного, административного, гражданского и финансового права.

В настоящее время налоговое право следует рассматривать как подотрасль финансового права <1>, поскольку в современных условиях оно явно вышло за границы финансово-правового института. Обусловлено это значительными социально-экономическими преобразованиями в стране, которые неминуемо повлекли и значительные изменения в механизме правового регулирования общественных отношений, связанных с налогообложением и финансовой деятельностью государства в целом.

--------------------------------

<1> См.: Орлов М.Ю. Основные вопросы теории налогового права как подотрасли финансового права: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 1996. С. 19.

Основанием выделения в рамках финансового права подотрасли налогового права послужила прежде всего специфика регулируемых общественных правоотношений, связанных с налогообложением. Тем не менее налоговое право находится в самой тесной правовой связи с иными структурными элементами системы финансового права, прежде всего бюджетным правом, которое также рассматривается как подотрасль финансового права.

Традиционно в общей теории права отмечается, что для выделения отрасли права, а равно и подотрасли необходимо определить предмет правового регулирования, а наряду с ним и метод правового регулирования.

Важнейшими факторами, определяющими место налогового права в правовой системе, помимо предмета и метода регулирования являются его принципы и выполняемые им функции.

Необходимость определения предмета налогового права обусловлена не только теоретической необходимостью, но и потребностями практическою характера. Четкое определение границ правового регулирования позволит прежде всего произвести разграничения в предметах регулирования между институтами и подотраслями в рамках финансового права, а также разграничение предмета регулирования между налоговым правом и иными отраслями права, с которыми оно неминуемо соприкасается.

В ст. 2 НК РФ определены отношения, регулируемые законодательством о налогах и сборах. Налоговый кодекс РФ к сфере действия законодательства о налогах и сборах относит следующие властные отношения:

- по установлению, введению и взиманию налогов и сборов;

- возникающие в процессе осуществления налогового контроля;

- возникающие при обжаловании актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц;

- возникающие при привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения.

Установленный ст. 2 НК РФ перечень имущественных и процессуальных отношений, образующих предмет налогового права, является исчерпывающим и расширенному толкованию не подлежит <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 11 июня 1999 г. N 41/9 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации" // РГ. 1999. 6 июля.

Отношения, являющиеся предметом налогового права, характеризуются следующими особенностями:

- имеют имущественный характер:

- имеют безэквивалентный характер;

- служат формированию денежных фондов государства и муниципальных образований;

- имеют властный характер, и обязательными участниками отношений выступают государство и муниципальные образования в лице уполномоченных органов и должностных лиц;

- имеют как имущественный (материальный), так и неимущественный (процессуальный, процедурный) характер <1>.

--------------------------------

<1> См.: Худяков А.И. Налоговое право: Учебник. Общая часть. С. 194 - 199.

При этом особо следует отметить, что имущественные отношения, которые традиционно рассматривались в рамках гражданского права, в современных условиях стали предметом регулирования не только гражданского права, но и административного, финансового и других отраслей права. Так, например, институт поручительства по своей юридической природе является объектом регулирования гражданского законодательства, тогда как поручительство имеет место и в налоговых правоотношениях, обеспечивая интересы государства при изменении сроков уплаты налога налогоплательщиком.

В целом можно заключить, что предмет налогового права - это финансовые отношения, посредством которых осуществляется формирование публичного фонда денежных средств государства и муниципальных образований, которые имеют как материальный, так и организационный характер <1>. При этом следует оговориться, что формирование публичных фондов денежных средств осуществляется посредством и иных финансовых отношений.

--------------------------------

<1> См.: Худяков А.И. Налоговое право: Учебник. Общая часть. С. 194.

Общая теория права исходит из того, что отрасль права или подотрасль права имеют свой способ воздействия на регулируемые общественные отношения, который именуется методом регулирования.

Метод правового регулирования находится в прямой зависимости от характера и содержания регулируемых отношений. Налоговое право посредством метода регулирования доводит до участников общественных правоотношений соответствующие правовые предписания.

Закрепление в ст. 2 НК РФ положения о том, что законодательство о налогах и сборах регулирует властные отношения, на законодательном уровне подтверждает использование в налоговом праве метода властных предписаний, именуемого в юридической литературе императивным. Данный метод присущ практически всем публично-правовым отраслям права.

Императивный метод правового регулирования налоговых отношений, по сути является отражением финансового правового императивного метода регулирования, которому присущи те же существенные характеристики.

Императивному методу присущи следующие признаки:

- неравенство субъектов отношений, которое проявляется в обладании одних субъектов по отношению к другим властными полномочиями;

- преобладание позитивных обязываний над дозволениями.

Наряду с использованием императивного метода регулирования в финансовом праве применяется и диспозитивный метод, который, однако, "не равен диспозитивному методу, используемому в частноправовом регулировании. Он представляет собой симбиоз императивно-диспозитивных начал" <1>.

--------------------------------

<1> Карасева М.В. Бюджетное право - налоговое право (политический аспект). М., 2003. С. 21.

В юридической литературе отмечается и использование диспозитивного метода регулирования при регулировании отношений, являющихся предметом налогового права <1>. При этом приводится в пример использование законодателем при регулировании некоторых налоговых отношений институтов гражданского права, основанных на гражданско-правовом методе регулирования (налоговый кредит, инвестиционный налоговый кредит, поручительство, залог, зачет требования и др.).

--------------------------------

<1> См.: Налоговое право России: Учебник. Общая часть / Под ред. Н.А. Шевелевой. М., 2001. С. 15 - 18.

Несомненно, что законодатель, преследуя цель нахождения компромисса между публичными и частными интересами, вправе и должен использовать в публичном и частном праве уже отработанные в результате длительного и позитивного регулирования правовые институты. Однако использование законодателем при регулировании в некоторых частных случаях институтов гражданского права не позволяет утверждать об использовании диспозитивного метода регулирования налоговых отношений как основного.

При этом следует оговориться, что использование диспозитивного метода регулирования имеет весьма ограниченный характер, прежде всего потому, что во всех вариантах воздействия на регулируемые отношения налоговое право проявляется властно, независимо от конкретной формы выражения властности <1>.

--------------------------------

<1> См.: Козлов М.Ю. Административное право РФ: Учебник. М., 2003. С. 24.

Большой массив правовых норм и сложный характер регулируемых налоговым правом общественных отношений предопределяют необходимость проведения систематизации налоговых правовых норм.

Основой налогового права является норма права. Налоговое право, являясь подотраслью финансового права, имеет производную от него систему.

Структурными элементами системы налогового права в науке выделяют общую и особенную части. В свою очередь, налоговые нормы, регулирующие однородную группу налоговых отношений, могут объединяться в институты налогового права, в рамках которых могут формироваться и субинституты. Выявление структурных элементов налогового права позволяет отслеживать принципы взаимодействия различных налоговых правовых норм между собой.

Система налогового права обладает характерными признаками: прежде всего научной обоснованностью, единством, согласованностью, объективностью. Тем не менее следует особо подчеркнуть, что вопрос о системе налогового права и элементах, ее характеризующих, еще недостаточно разработан.

К сожалению, теория налогового права еще не выработала единых подходов к критериям, по которым должны в системе налогового права выделяться ее элементы, будь то подотрасли, институты или субинституты. Представляется, что таким критерием должен быть предмет регулирования налоговых норм, группируемых в рамках соответствующего элемента налогового права <1>.

--------------------------------

<1> См.: Основы налогового права: Учеб. пособ. / Под ред. Н.П. Кучерявенко. С. 33.

Общая часть налогового права представляет собой объединение тех налоговых норм, которые подлежат применению при регулировании любых отношений, являющихся предметом регулирования налогового права.

Особенная часть налогового права включает нормы, которые подлежат применению к определенным отношениям, регулируемым данной подотраслью права.

Следует отметить: несмотря на то что в науке выделяются общая и особенная части, налоговое право является единой системой. Указанное разделение прежде всего преследует цель выработки единых подходов к правовому регулированию сложных по содержанию налоговых отношений и выявлению внутренних закономерностей и тенденции дальнейшего развития.

Налоговое право находится в тесном взаимодействии с другими подотраслями и институтами финансового права, а также с иными отраслями права. Налоговое право не может существовать как замкнутая система, поскольку право является динамичной категорией, которая взаимодействует с иными отраслевыми образованиями.

Прежде всего следует рассмотреть вопрос о взаимоотношениях налогового и бюджетного права.

По своей структуре и значимости бюджетное право является одним из крупнейших и значимых образований, обладающим своим предметом правового регулирования в рамках финансового права.

Формирование бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов осуществляется налоговыми и неналоговыми доходами, что уже предопределяет тесное взаимодействие с нормами налогового права.

Само по себе рассмотрение налогов и сборов одним из источников бюджета не включает налоговое право в структуру бюджетного права. Некоторые авторы предлагают осуществлять разграничение налогового и бюджетного права на основе момента реализации налоговой обязанности, который позволяет считать завершенным процесс уплаты налога или сбора <1>.

--------------------------------

<1> См.: Налоговое право России: Учебник. Общая часть / Под ред. Н.А. Шевелевой. С. 20.

Представляется, что указанное основание не является достаточным для разграничения предметов регулирования налогового и бюджетного права. Нормы налогового законодательства являются специальными по отношению к нормам бюджетного законодательства.

В современных условиях предмет бюджетного права значительно расширился и, как отмечают ведущие специалисты бюджетного права, помимо отношений, связанных с формированием, распределением и использованием федерального, региональных и местных бюджетов, регулирует отношения по поводу формирования и расходования средств государственных и муниципальных внебюджетных фондов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Горбунова О.Н., Другова Ю.В., Семаков А.Д. Бюджетное право. М., 2000. С. 27.

Налоговое право взаимодействует и с иными отраслями права, прежде всего конституционным, административным, гражданским и таможенным правом.

Конституционное право определяет основы конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина; определяет государственное устройство, структуру и полномочия органов государственной власти и местного самоуправления <1>. Конституционное право является основой публичных отраслей права, в том числе и налогового права, в основе регулирования которых лежат властные отношения <2>.

--------------------------------

<1> См.: Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 26.

<2> См.: Конституционное право России: Учебник / Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. Екатеринбург, 2001. С. 17.

Конституционное право служит основой всей правовой системы России. Закрепленные в Конституции РФ принципы конкретизируются и получают законодательное развитие в отраслях права. Конституционное право содержит в себе основные начала налогового права. Многие положения, закрепленные в Конституции РФ, прямо или косвенно касаются принципиальных положений налогового права. В частности, важнейший принцип налогового права - всеобщность обязанности уплачивать законно установленные налоги и сборы - имеет конституционно-правовое закрепление в ст. 57 Конституции РФ. В этой же статье Конституции РФ содержится запрет на придание нормам налогового законодательства обратной силы, если они ухудшают положение налогоплательщиков.

В Конституции РФ получили закрепление нормы, определяющие компетенцию федеральных, региональных и местных органов власти в области регулирования налоговых отношений (ст. 72).

Через нормы налогового права определяются механизмы исполнения конституционной обязанности по уплате налогов и сборов, которые имеют всеобщий характер. Применение норм налогового права осуществляется в тесной взаимосвязи с толкованием и применением норм Конституции РФ, поскольку в них закреплены исходные начала для отношений, являющихся предметом регулирования налогового права.

Налоговое и гражданское право являются тесно взаимосвязанными элементами правовой системы России. Налоги, являясь одной из форм ограничения права собственности, не могут быть рассмотрены без четкого определения границ гражданско-правовых средств воздействия на имущественные отношения, поскольку общим для налогового и гражданского права является предмет регулирования, а именно имущественные отношения.

Гражданское и налоговое право соотносятся как частное и публичное право и отличаются как способом, так и механизмом воздействия на отношения, являющиеся предметом регулирования <1>.

--------------------------------

<1> См.: Гражданское право / Под ред. В.Ф. Яковлева. М., 2003. С. 45.

Как отмечает В.Ф. Яковлев, "столь существенные различия рассматриваемых отраслей права теоретически и практически исключают возможность применения одной отрасли права к другой, т.е. норм, например, налогового законодательства к гражданским правоотношениям или норм гражданского права к налоговым отношениям" <1>.

--------------------------------

<1> Гражданское право / Под ред. В.Ф. Яковлева. М., 2003. С. 42.

Данное положение получило четкое закрепление в п. 3 ст. 2 ГК РФ, в соответствии с которым к имущественным отношениям, которые основываются на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.

Однако это, по мнению В.Ф. Яковлева, не исключает взаимодействия отраслей права.

В частности, один из вариантов взаимодействия нашел отражение в ст. 11 НК РФ, в соответствии с которой институты, понятия и термины гражданского, семейного и других отраслей законодательства России, используемые в НК РФ, применяются в том значении, в каком они используются в этих отраслях законодательства, если иное не предусмотрено НК РФ. В случаях, когда в налоговом законодательстве применяется, но не раскрывается термин иной отраслевой принадлежности, ему придается то значение, в котором он используется в законодательстве соответствующей отрасли. В ст. 11 НК РФ дается определение обособленного подразделения организации, при этом НК РФ не раскрывает его. Для уяснения его смысла необходимо руководствоваться ст. 209 Трудового кодекса РФ.

Следует отметить, что законодатель при регулировании налоговых отношений предусмотрел возможность использования гражданско-правовых институтов, в частности института залога и поручительства, как способов обеспечения исполнения налоговых обязательств при отсрочке или рассрочке уплаты налогов.

Взаимосвязь налогового и административного права как публичных отраслей права обусловлена общностью используемого метода правового регулирования общественных отношений - императивного. Несмотря на определенную общность в типе правового регулирования, налоговое и административное право имеют и значительные отличия.

Прежде всего отличие заключено в предмете правового регулирования. Налоговое право регулирует имущественные отношения публичного характера, целью которых является аккумулирование денежных средств для финансового обеспечения деятельности государства и муниципальных образований. В то же время административное право, по мнению профессора К.С. Вельского, "существовало, существует и будет существовать в двух "данностях": в сфере государственного управления и в сфере общественного (полицейского) порядка" <1>.

--------------------------------

<1> Бельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. С. 17.

Налоговое и таможенное право. С принятием нового Таможенного кодекса РФ актуальной стала проблема соотношения норм налогового и таможенного законодательства в части взимания таможенных платежей, каковыми являются таможенная пошлина, налог на добавленную стоимость и таможенные сборы. Вопрос взаимодействия налогового и таможенного права возникает прежде всего в части установления, введения и взимания таможенных платежей.

В соответствии со ст. 3 Таможенного кодекса РФ к предмету регулирования таможенного законодательства наряду с отношениями в области таможенного дела относятся отношения по установлению, введению и взиманию таможенных платежей. При этом при регулировании отношений по установлению, введению и взиманию таможенных платежей таможенное законодательство Российской Федерации применяется в части, не урегулированной законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

Налоговый кодекс РФ определяет, что к отношениям по установлению, введению и взиманию таможенных платежей, а также к отношениям, возникающим в процессе осуществления контроля за уплатой таможенных платежей, обжалования актов таможенных органов, действий (бездействия) их должностных лиц и привлечения к ответственности виновных лиц, законодательство о налогах и сборах не применяется, если иное не предусмотрено НК РФ.

Таким образом, при применении норм таможенного законодательства следует учитывать, что в части, касающейся нормативно-правового регулирования таможенных платежей (а именно налогов, уплачиваемых при пересечении таможенной границы Российской Федерации), приоритет имеют нормы НК РФ, однако, если налоговое законодательство данные вопросы не регулирует, применяются нормы Таможенного кодекса РФ.

Еще одним важным вопросом при изучении налогового права и применении налогово-правовых норм является характеристика принципов налогового права, под которыми следует понимать исходные положения, формирующие фундаментальную основу налогового права. Впервые принципы налогового права нашли законодательное закрепление в ст. 3 НК РФ и определяются как основные начала законодательства о налогах и сборах.

Принципы налогового права отражают социально-экономическую сущность регулируемых отношений и налоговую политику государства в целом. Как отмечает Конституционный Суд РФ, "принципы налогообложения и сборов относятся к основным гарантиям, установление которых федеральным законом обеспечивает реализацию и соблюдение основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, принципов федерализма в Российской Федерации" <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 г. N 5-П "По делу о проверке конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 13. Ст. 1602.

Принципам налогового права придан важный контрольный характер, поскольку любой акт законодательства о налогах и сборах может быть признан правоприменителем в судебном порядке не соответствующим положениям НК РФ, если этот правовой акт противоречит принципам налогового права. Принципы налогового права имеют нормативное закрепление и подлежат непосредственному применению.

А.Н. Козырин справедливо отмечает, что "налоговое право зиждется на основных принципах, как закрепленных в важнейших источниках права... так и существующих в виде норм традиционного характера" <1>.

--------------------------------

<1> Козырин А.Н. Налоговое право зарубежных стран: вопросы теории и практики. М., 1993. С. 77.

Несомненно, что на формирование и развитие института принципов налогового права огромное влияние оказали положения Конституции РФ, многие из которых послужили основой выработки отраслевых принципов налогового права. Соответственно, в рамках института принципов налогового права можно выделить две группы принципов: в первую входят межотраслевые принципы, во вторую следует включить уже собственно отраслевые (специальные) принципы налогового права.

Дата добавления: 2014-12-29