Введение. Ответственность негосударственных организаций и лиц, не находящихся на государственной или муниципальной службе

Ответственность негосударственных организаций и лиц, не находящихся на государственной или муниципальной службе, за правонарушения в сфере государственного и муниципального управления

Уголовная ответственность лиц, не находящихся на государственной службе, возникает в связи с совершением ими преступлений, представляющих опасность для государственного управления. В ряде случаев это может быть распространено и на муниципальное управление. В сфере экономической деятельности (гл. 22 УК РФ) это может быть изготовление поддельных денег, контрабанда, незаконный экспорт технологий, используемых при создании оружия массового поражения, уклонение от уплаты налогов. Положение о налогах может быть распространено и на местные налоги, устанавливаемые представительным органом муниципального образования. Многие составы преступлений против общественной безопасности (гл. 24 УК РФ) одновременно в том или ином качестве являются преступлениями в сфере государственного управления. К их числу относятся терроризм, массовые беспорядки, нарушение правил безопасности на различных объектах, имеющих особое значение, незаконное изготовление оружия и др. С преступлениями в области государственного управления граничат некоторые преступления, совершаемые против здоровья населения и общественной нравственности (незаконная выдача и подделка рецептов на получение психотропных веществ, сокрытие информации об условиях, создающих опасность для жизни людей, и др.), некоторые экологические преступления (нарушение режима особо охраняемых природных территорий), преступления против безопасности, против государственной власти, против интересов государственной и муниципальной службы (например, дача взятки), против правосудия (воспрепятствование осуществлению правосудия, заведомо ложный донос и др.), против порядка управления (подделка документов, уклонение от военной или альтернативной службы, похищение документов, штампов, печатей), отдельные преступления против мира и безопасности человечества (например, наемничество или нападение на лиц и учреждения, которые пользуются международной защитой). Подделки документов, печатей и др. могут быть преступлениями, направленными также против порядка муниципального управления.

Гражданско-правовая ответственность юридических и физических лиц за противоправные действия в сфере государственного и муниципального управления связана с причинением вреда. Вред управлению может причинять незаконная хозяйственная деятельность негосударственных организаций, которые вмешиваются в сферу деятельности органов государственного и муниципального управления (например, изготовление удостоверений государственного служащего без лицензии), невыполнение различного рода обязательств (например, неосвобождение вовремя помещения, арендованного у государственной или муниципальной организации), вмешательство в право хозяйственного ведения и оперативного управления государственной или муниципальной организации, что причинило ей материальный ущерб, и т.д. По существу, почти всякая незаконная деятельность юридического лица или гражданина, связанная с полномочиями государственной, муниципальной организации или должностного лица, может причинить материальный ущерб в сфере управления.

В отличие от Уголовного Гражданский кодекс РФ не разделяет виды ответственности и ее пределы в зависимости от того, нанесен ущерб государству государственным, муниципальным органом (должностным лицом) или юридическим лицом, обычным гражданином. Если речь идет о вреде и ответственности в пределах гражданского права, т.е. материальной ответственности, она наступает для всех субъектов гражданско-правовых отношений по общим правилам. Иное дело, если причиненный материальный ущерб связан с преступлением или административным правонарушением. В этом случае ответственность наступает по нормам уголовного или административного права, и она дифференцирована.

Административная ответственность негосударственных организаций и лиц, не являющихся государственными или муниципальными служащими, так же как и ответственность государственных управляющих субъектов, наступает за административный проступок. Виды ад- министративных правонарушений многообразны. В Кодексе РФ об административных правонарушениях их перечень охватывает 272 статьи (каждая статья содержит еще множество пунктов, иногда более 10), включая и те, которые граничат с преступлениями (мелкое хищение государственного имущества, мелкое хулиганство и контрабанда), и те, которые сходны с правонарушениями гражданско-правового характера (уклонение от возмещения имущественного ущерба, причиненного преступлением организациям), и дисциплинарные проступки (непредставление информации для составления списков присяжных заседателей).

Существуют различные классификации административных правонарушений. В обобщенном виде, несколько отходя от строгих юридических понятий, можно выделить следующие группы:

1) посягательства на права граждан (например, нарушение законодательства об охране труда, воспрепятствование работе избирательной комиссии, принуждение к отказу от участия в забастовке);

2) посягательства на здоровье населения и общественную нравственность (незаконное врачевание, нарушение санитарного законодательства и др.);

3) посягательства на собственность (самовольное занятие земельного участка, пользование объектами животного мира, например охота без специального разрешения, т.е. лицензии, и др.);

4) правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования (порча земель, нарушение правил охраны природных запасов и др.);

5) правонарушения в сфере экономики, транспорта, связи (эта большая группа административных проступков включает деяния, начиная от нарушения правил по безопасному ведению работ в определенных отраслях промышленности и правил полетов воздушных судов до правил нарушения дорожного движения пешеходами и нарушения правил пользования газом или энергией в быту); '

6) правонарушения в области коммерческой деятельности (занятие предпринимательской деятельностью без государственной регистрации или лицензии, обман потребителей и др.);

7) правонарушения в области финансов (непредставление декларации о доходах, нарушения правил ведения кассовых операций, и др.);

8) посягательства на существующий государственный режим и порядок управления (нарушение пограничного режима в пограничной зоне, неповиновение законному распоряжению сотрудника милиции, неисполнение гражданами обязанностей по воинскому учету, мелкое хулиганство, нарушение установленного порядка проведения митинга или демонстрации и т.д.).

Некоторые из этих правонарушений (например, нарушение порядка проведения демонстраций) являются посягательствами и на установленный муниципальный порядок и влекут административные наказания в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях РФ 2001 г.

Перечень административных наказаний содержится в ст. 3.2 КоАП РФ. К их числу относятся:

1) предупреждение — взыскание преимущественно морального характера, но, будучи выражено неоднократно или в письменной форме, оно может повлечь для лица неблагоприятные последствия. Устные замечания не являются административными взысканиями;

2) административный штраф — денежное взыскание, налагаемое уполномоченным на то органом или должностным лицом в определенных размерах. Штраф возможен почти за все виды административных правонарушений;

3) возмездное изъятие предмета, являвшегося орудием совершения административного правонарушения (например, изъятие опасных веществ или предметов при перевозке их на воздушном транспорте);

4) конфискация, т.е. безвозмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения административного правонарушения. Могут быть конфискованы товары, свободная продажа или другие формы реализации которых запрещены (например, взрывчатые вещества), высокочастотные устройства и др. В соответствии со ст. 35 Конституции РФ, которая устанавливает, что лишение имущества возможно только по решению суда, конфискация как вид административного взыскания может применяться только судом (судьей);

5) лишение специального права, предоставленного гражданину (например, лишение права управлять транспортом, права на охоту и др.). Это взыскание применяется административными органами (органами внутренних дел, государственного технического надзора, инспекцией по маломерным судам и др.). Срок лишения специального права не может быть менее одного месяца и более двух лет;

6) административный арест (применяется в исключительных случаях). Он назначается судом (судьей) на срок до 15 суток (в зоне чрезвычайного положения и контртеррористических операций до 30 суток) за правонарушения, граничащие по своей общественной опасности с преступлениями. Лица, подвергнутые этому взысканию, содержатся в специальных приемниках или изоляторах временного содержания органов МВД. Административный арест возможен за мелкое хулиганство, незаконное приобретение и хранение наркотических средств в небольших размерах, появление в общественных местах в пьяном виде, оскорбляющем человеческое достоинство и общественную нравственность, злостное неповиновение законному распоряжению или требованию работника милиции или народного дружинника, проявление неуважения к суду и др. Положение об административном аресте утверждено Правительством РФ 2 октября 2002 г.¹ Арестованные содержатся в специальных приемниках МВД, обеспечиваются питанием, индивидуальным спальным местом и постельными принадлежностями, им разрешаются прогулки на охраняемой территории в дневное время не менее часа, они могут получать передачи;

7) административное выдворение за пределы Российской Федерации (относится лишь к иностранным гражданам и лицам без гражданства). Эта мера может быть применена к лицам, незаконно пересекшим государственную границу или незаконно находящимся на территории РФ;

8) дисквалификация заключается в лишении физического лица занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять управление юридическим лицом. Административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей на срок от шести месяцев до трех лет за неблаговидные проступки в сфере управления. Реестр дисквалифицированных ведет федеральная служба по финансовому оздоровлению и банкротству.

Дела об административных правонарушениях рассматривают либо суды (судьи), либо коллегиальные юрисдикционные органы при органах местного самоуправления (административные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних), либо органы внутренних дел, органы государственных инспекций (их должностные лица).

Административное задержание для составления протокола на срок не более 3 часов (осуществляется сотрудником милиции) и не более 8 часов (это право имеют, в частности, начальники главных управлений МВД) не является административным наказанием (приказ МВД от 21 августа 2002 г.).

¹ См.: Российская газета. 2002.9 окт.

ПРЕДИСЛОВИЕ_______________________________________________________________ 1

Глава 1 - ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ: СОЦИАЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ, ОТРАСЛЬ ЗНАНИЯ, УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА__________________ 1

§ 2. Необходимость, возможности и пределы государственного и муниципального управления_______ 9

§ 3. Администрирование и менеджмент в государственном и муниципальном управлении: Государственное и муниципальное управление — наука и искусство.____________________________________________ 13

§ 4. Государственное и муниципальное управление как отрасль знания и учебная дисциплина_____ 22

Глава 2 - ГОСУДАРСТВО КАК УПРАВЛЯЮЩАЯ СИСТЕМА______________________ 25

§ 1. Государство, государственное образование, территориальная автономия и административно-территориальное деление_________________________________________________________________________________ 25

§ 2. Государственная власть и государственное управление____________________________________ 31

§ 3. Государственный аппарат и государственная служба______________________________________ 35

§ 4. Регулятивные нормы в государственном управлении______________________________________ 42

§ 5. Институты непосредственной демократии в управлении государством_______________________ 47

Глава 3 - ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ: ЧЕЛОВЕК, КОЛЛЕКТИВ, ОБЩЕСТВО 48

§ 1. Государственное управление и человек__________________________________________________ 49

§ 2. Государственное управление и коллектив________________________________________________ 51

§ 3. Государственное управление и общество_________________________________________________ 54

Глава 4 - ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ УРОВНИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ__ 57

§ 1. Территория и управление______________________________________________________________ 57

§ 2. Общегосударственное управление______________________________________________________ 57

§ 3. Государственное управление субъекта федерации_________________________________________ 59

§ 4. Государственное управление и территориальная автономия________________________________ 61

§ 5. Государственное управление, административно-территориальные единицы и муниципальные образования 62

Глава 5 - ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ______ 63

§ 1. Функции государства_________________________________________________________________ 63

§ 2. Государственное управление в сфере экономики__________________________________________ 65

§ 3. Государственное управление в сфере социальных отношений_______________________________ 71

§ 4. Государственное управление в административно-политической сфере_______________________ 75

§ 5. Государственное управление в сфере культуры и идеологии________________________________ 80

§ 6. Государственное управление и сфера личной жизни человека_______________________________ 81

§ 7. Межотраслевое государственное управление_____________________________________________ 82

Глава б - ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВОМ______________________________________________________________________________ 83

§ 1. Роль Президента РФ в государственном управлении_______________________________________ 83

§ 2. Полномочия и деятельность Президента РФ______________________________________________ 84

§ 3. Досрочное освобождение Президента РФ от должности и его ответственность__________________ 89

Глава 7 - ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВОМ 91

§ 1. Роль законодательной власти в государственном управлении_______________________________ 91

§ 2. Структура, полномочия и порядок деятельности российского парламента____________________ 93

§ 3. Законодательный процесс_____________________________________________________________ 99

§ 4. Формы парламентского контроля______________________________________________________ 102

Глава 8 - ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВОМ 102

§ 1. Роль органов исполнительной власти в государственном управлении_______________________ 102

§ 2. Состав, порядок формирования и отставка Правительства РФ_____________________________ 103

§ 3. Полномочия Правительства РФ и его деятельность_______________________________________ 105

§ 4. Ответственность Правительства РФ____________________________________________________ 109

Глава 9 - СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВОМ_____ 110

§ 1. Роль судебной власти в государственном управлении_____________________________________ 110

§ 2. Судебная система в России____________________________________________________________ 112

§ 3. Конституционные принципы правосудия_______________________________________________ 115

Глава 10 ПРОКУРАТУРА В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВОМ__________ 116

§ 1. Место и роль прокуратуры в государственном управлении________________________________ 116

§ 2. Прокурорский надзор________________________________________________________________ 118

Глава 11 - МУНИЦИПАЛЬНАЯ ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ 119

§ 1. Понятие местного самоуправления_____________________________________________________ 119

§ 2. Основы местного самоуправления_____________________________________________________ 122

Глава 12 - ПРЕДМЕТЫ ВЕДЕНИЯ, ПОЛНОМОЧИЯ И КОМПЕТЕНЦИЯ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ_________________________________________________________ 150

§ 1. Предметы ведения___________________________________________________________________ 150

§ 2. Полномочия и компетенция органов местного самоуправления____________________________ 152

Глава 13 - ИНСТИТУТЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ_________________________________________________________ 153

§ 1. Муниципальные выборы_____________________________________________________________ 153

§ 2. Досрочный отзыв депутата представительного органа и выборного должностного лица местного самоуправления______________________________________________________________________________________ 157

§ 3. Местный референдум________________________________________________________________ 158

§ 4. Общие собрания (сходы) граждан______________________________________________________ 160

§ 5. Народная правотворческая инициатива________________________________________________ 161

§ 6. Индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы и к должностным лицам местного самоуправления______________________________________________________________________________________ 162

§ 7. Территориальное общественное самоуправление_________________________________________ 163

Глава 14 - ОРГАНЫ И ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ_ 164

§ 1. Роль органов и должностных лиц местного самоуправления в обществе_____________________ 164

§ 2. Представительные органы местного самоуправления_____________________________________ 165

§ 3. Выборные должностные лица местного самоуправления__________________________________ 169

§ 4. Исполнительные органы местного самоуправления______________________________________ 171

§ 5. Муниципальная служба______________________________________________________________ 172

Глава 15 - ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В ГОСУДАРСТВЕННОМ И МУНИЦИПАЛЬНОМ УПРАВЛЕНИИ 174

§ 1. Правонарушения и ответственность____________________________________________________ 174

§ 2. Ответственность государственных и муниципальных органов, организаций, служащих за правонарушения в сфере государственного и муниципального управления___________________________________________ 175

§ 3. Ответственность негосударственных организаций и лиц, не находящихся на государственной или муниципальной службе, за правонарушения в сфере государственного и муниципального управления____________ 178

[1] Толкуя конституционный термин о неприкосновенности Президента РФ, Конституционный Суд РФ 11 июля 2000 г. указал, что это положение не противоречит возможности отстранения Президента РФ от должности в результате процедуры импичмента, по причине стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия, но такая мера должна быть тщательно урегулирована законом, чтобы исключить всякую случайность.

Главной целью развития цивилизации на различных этапах ее существования было достижение все более высокого уровня жизни, обеспечение благополучия и безопасности. Голод и холод, болезни, неблагоприятные, опасные природные явления и процессы, войны и военные конфликты сопровождали человечество во все времена. Желание избежать или ослабить воздействие связанных с подобными явлениями неблагоприятных факторов, добиться лучших условий существования людей, сохранить их здоровье в конечном счете определяло поступательное развитие общества, его прогресс. Эти приоритеты сохранятся и сейчас, в 21 веке. Значение безопасности, ее вес в общей характеристике качества жизни в настоящее время значительно возросли. Обеспечение всесторонней безопасности личности, общества, государства и мирового сообщества в целом стало важнейшим приоритетом ближайших десятилетий, превратилось в одну из главных целей стратегии существования цивилизации в современных и прогнозируемых условиях.

Научно-технический и социально-экономический прогресс последних столетий радикально изменил мир, улучшились условия труда, качество жизни, образования, культуры. Вместе с этим технологический прогресс проявил свою негативную сторону. Истощаются ресурсные возможности Земли, появился ряд кризисных явлений в социальной, экономической, политической сферах, возникли новые техногенные и экологические угрозы. Усилилась взаимозависимость природной и техногенной сфер. Глобальными для всего человечества являются природные катастрофы, ухудшение качества природной среды, демографические вопросы, проблемы войны и мира, международный терроризм, организованная преступность, миграция населения, техногенная безопасность и другие явления и процессы. Сложилась ситуация, когда традиционный путь развития человечества умножал и продолжал умножать различные опасности и угрозы, а защита от них становится все менее эффективной. Подобный путь развития ставит под сомнение саму возможность существования цивилизации. Решить подобные глобальные проблемы можно только усилиями всего человечества с привлечением его научного, технического и материального потенциала. Комплексный характер угроз современности, их глобальный масштаб требует новых подходов к обеспечению безопасности стран и регионов, изыскание более эффективных путей развития цивилизации. Поэтому в настоящее время наблюдается целый спектр интеграционных процессов в сфере обеспечения безопасности жизнедеятельности населения. Россия (да и большинство других стран мира) рассматривает данную проблему как важный элемент обеспечения национальной безопасности.

Решением ООН была создана Международная комиссия по окружающей среде и развитию для выработки «глобальной программы изменений». Основное содержание программы Комиссия обозначила термином «устойчивое развитие». Идея предлагаемого пути развития состоит в согласованном решении проблем окружающей среды и социально-экономического развития в рамках всемирного сотрудничества. Основное внимание в программе первоначально обращено на парирование экологических и экономических угроз.

Глубокий анализ концепция «устойчивого развития» получила в 1992 г. на 2-ой Конференции ООН. Этапы развития проблем «устойчивого развития»показаны на рис.1.

Рис.1.

На 2000г. Взаимодействие человечества с биосферой оценивалось как

,

где J_SД – индекс устойчивого развития мира (отношение фактической плотности мощности антропогенной нагрузки на сушу Земли к допустимой, равной 70 кВт/км²);

J_Д – индекс социально-экономической дисгармонии мирового сообщества (отношение доходов 20% населения Земли в богатейших странах к доходам 20% населения Земли, проживающего в беднейших странах). Количественные показатели устойчивого развития определены ООН как

J_SД < 1; J_Д < 15; J_Н > 15,

где J_Н – индекс грамотности взрослого населения - среднее количество лет жизни человека, затрачиваемое на обучение. Т. о. под устойчивым развитием понимается управляемое, научно и духовно организованное, неограниченное во времени развитие, протекающее в условиях внутренней гармонии самого общества (J_Д < 15) и нацеленное на раскрытие и совершенствование творческих и духовных начал человека

(J_Н > 15).

Этапы перехода России к устойчивому развитию отражены на рис.2. Они разработаны и утверждены Указом Президента РФ от 01.04.96 г. №440 <<Концепция перехода РФ к устойчивому развитию>>.

Рис.2.

Основной задачей данного учебника является разработка комплекса разделов, связанных с теорией и практикой безопасности в чрезвычайных ситуациях и являющимися базовым учебным материалом как для подготовки специалистов в указанной специальности, так и для подготовки специалистов других направлений железнодорожного транспорта. Учебник разработан в соответствии с требованиями образовательно-профессиональной программы обучения.

В результате изучения этой комплексной дисциплины обучаемые получают цельное представление по разделам:

- безопасности жизнедеятельности человека в его среде обитания, путях достижения этой безопасности при воздействиях вредных, опасных и поражающих факторов со стороны среды обитания;

- способах и методах защиты обслуживающего персонала объектов, населения и самих объектов от поражающих факторов, источников ЧС на основе определения их полей и уровней воздействия;

- прогнозирования и оценки последствий чрезвычайных ситуаций природного, техногенного, биолого-социального и военного характера;

- содержания и ведения аварийно-спасательных и других неотложных работ при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;

- законодательной и нормативной базе в вопросах безопасности в чрезвычайных ситуациях, а также должностных и профессиональных обязанностях по предупреждению и снижению ущерба от различных опасностей и угроз,а также другим вопросам безопасности жизнедеятельности.

В учебнике достаточное внимание уделено математическому обеспечению для определения полей и уровней поражающих факторов источников ЧС.Это позволяет проводить теоретические,расчетно-графические исследования по прогнозированию различных ЧС,оценке их последствий и изыскивать должных им способов и методов защиты населения,объектов и природной среды.

По нашему мнению,материал данного учебника позволяет подготовить дипломированного специалиста к научно-исследовательской,проектно-конструкторской,организационно-управенческой и эксплуатационной деятельности.

Глава 1. Человек и его среда обитания

«…Теория безопасности жизнедеятельности человека – основа новых мировоззренческих подходов к организации жизни общества и стратегии развития…» («Концепция национальной безопасности России», Указ Президента РФ от 10.01.2000 г. №24)

Жизнедеятельность – «существование и деятельность человека» [44] или «совокупность всех форм человеческой деятельности и отдыха, способ существования человека».

БЖД (общее понятие) – «благоприятное, нормальное состояние окружающей среды человека – условий труда и учебы, питания и отдыха, при которых снижена возможность возникновения опасных факторов, угрожающих человеку…»; как учебная дисциплина – наука, дающая знания, навыки и умения обеспечения собственной безопасности и выживания в неблагоприятных или угрожающих условиях»[44] или «…наука о безопасном взаимодействии человека (общества) со средой обитания и защиты жизни и здоровья людей, объектов экономики и природной среды от негативных факторов среды обитания…»[51].

Главной целью развития должно считаться достижение должных (приемлемых) уровней рисков состояния безопасности нашей жизнедеятельности.

Дата добавления: 2014-12-29