Государственный контроль и административный надзор в сфере государственного управления

В целях укрепления законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти проводится соответствующая работа. Это: совершенствование системы и структуры органов исполнительной власти и более четкое регламентирование их правового статуса; определение общих и должностных обязанностей и прав государственных служащих, пределов их личной ответственности; принятие правовых актов, предусматривающих административный и судебный порядок восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан; воспитание у граждан чувства уважения к закону, повышение их правовой культуры.

Вместе с тем действует особая система государственных органов, на которую возложена обязанность по поддержанию и укреплению законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти. Применяемые ими различные правовые и организационные формы и методы деятельности, практические приемы обобщенно называются способами обеспечения законности. Это - контроль, надзор и обжалование.

Обобщенно контроль - это система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров.

Сущность контроля за деятельностью органов исполнительной власти заключается в том, что уполномоченные на то государственные органы (законодательной, исполнительной, судебной власти) и общественные организации, используя организационно-правовые способы и средства, выясняют, не допущены ли в деятельности подконтрольных органов исполнительной власти и их должностных лиц какие-либо нарушения законности, и если таковые имеются, то своевременно их устраняют, восстанавливают нарушенные при этом права, привлекают виновных к ответственности, принимают меры по предотвращению нарушений законности и дисциплины.

Ответ4 (начало). Контроль как способ обеспечения законности характеризуется определенными признаками.

Во-первых, между контролирующим органом (должностным лицом) и подконтрольным объектом в большинстве случаев существуют отношения подчиненности или подведомственности.

Во-вторых, объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности контролируемого, когда контролирующий вправе вмешиваться в текущую административно-хозяйственную деятельность контролируемого. Закон (нормативный акт), как правило, предоставляет значительную свободу выбора для органа исполнительной власти, не предлагая жесткой модели поведения для каждой конкретной ситуации, отсюда - необходимость строгого контроля не только за законностью, но и за целесообразностью контролируемых действий.

В-третьих, контролирующий, часто наделяется правом отменять решения контролируемого.

В-четвертых, в соответствующих случаях контролирующий, вправе применять меры дисциплинарного воздействия к контролируемому за допущенные нарушения.

Формы контрольной деятельности разнообразны: заслушивание отчетов, информаций и сообщений, проверки, экспертизы, наблюдение за действиями контролируемого (например, по вопросам государственной регистрации, лицензирования, сертификации), изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей, координация деятельности контрольных органов, рассмотрение жалоб и т.д. Особо значимы проверки, которые заключаются в установлении фактических данных и сборе информации о выполнении нормативных правовых актов по проверяемым вопросам.

В зависимости от того, на какой стадии деятельности подконтрольного объекта проводится проверка, различают контроль предварительный, текущий и последующий. Контроль, осуществляемый за органами исполнительной власти со стороны других органов (законодательной, судебной власти, общественных организаций), именуется внешним, а осуществляемый самими органами исполнительной власти внутри своей системы - внутренним.

Надзор как способ обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти отличается от контроля. Надзор заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальных государственных органов за деятельностью не подчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности. При этом оценка деятельности поднадзорного объекта дается только с точки зрения законности, но не целесообразности. Поэтому при надзоре, в отличие от контроля, вмешательство в текущую административно-хозяйственную деятельность поднадзорного исполнительного органа (должностного лица) не допускается.

Различаются два вида надзора: прокурорский и административный.

Исходя из установленного Конституцией РФ разделения государственной власти на самостоятельные ветви, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, различаются следующие виды государственного контроля:

1) президентский контроль;

2) контроль органов законодательной (представительной) власти;

3) контроль органов исполнительной власти;

4) судебный контроль.

Основные цели контроля - соблюдение органами исполнительной власти и их должностными лицами законодательства, обеспечение целесообразного и экономного расходования средств, поддержание стабильности государственного устройства, повышение эффективности государственного регулирования. Его основные принципы: законность, объективность, независимость, гласность, экономичность, сохранение государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны.

Достижение целей и соблюдение принципов контроля не предполагает образование какого-то единого и всеобъемлющего контрольного органа, стоящего над всеми ветвями власти, что противоречило бы принципу разделения властей. Поэтому контрольные полномочия за деятельностью органов исполнительной власти установлены законодательством отдельно по каждому виду государственного контроля.

Функции государственного контроля осуществляют Правительство, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, а также органы исполнительной власти субъектов РФ.

Правительство РФ как высший исполнительный орган государственной власти общей компетенции наделено широкими контрольными полномочиями в отношении федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Согласно ст. 114 Конституции и Федеральному конституционному закону "О Правительстве Российской Федерации" оно осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан и иные полномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными законами и указами Президента. Оно в пределах своей компетенции организует исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за исполнением их федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, принимает меры по устранению нарушений действующего законодательства.

Правительство вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов. Оно направляет в законодательные (представительные) органы и органы исполнительной власти субъектов Федерации проекты своих решений по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Предложения этих органов по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ.

Правительство РФ обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов Федерации и способствует их взаимодействию. Оно разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации. Для этих целей создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон.

Правительство вносит предложения Президенту страны о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут осуществлять межотраслевой (надведомственный) и отраслевой (внутриведомственный) контроль. Среди этих органов имеются такие, основной деятельностью которых является именно специализированный контроль, например, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по тарифам, Федеральная таможенная служба. Большинство федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти осуществляет контроль по отраслям и сферам своей деятельности. Так, в финансово-экономической сфере контроль осуществляют министерства финансов, экономического развития и торговли, Центральный банк России. Осуществление жесткого контроля за целевым использованием бюджетных средств - одна из основных задач экономической политики. В связи с этим министерствам финансов, экономического развития и торговли и Центральному банку поручено ежеквартально докладывать Правительству о ходе выполнения федерального бюджета и сконцентрировать свои усилия на финансовой стабилизации и укреплении курса рубля.

В иных сферах деятельности контроль осуществляют, например, федеральные службы, подведомственные Министерству транспорта РФ.

Для осуществления межотраслевых контрольных функций создаются также специализированные инспекции (например, Государственная жилищная инспекция), специальные структурные подразделения внутри федеральных органов исполнительной власти (например, ДПС).

Особенностью межотраслевого контроля федеральных органов исполнительной власти является то, что он осуществляется за определенными сферами (вопросами) деятельности не подчиненных им органов и должностных лиц. Чаще всего такой контроль касается только определенной функции или отдельной стороны деятельности подконтрольных органов, независимо от ведомственной подчиненности и форм собственности объектов управления.

Сферы (вопросы) управления, на которые распространяется межотраслевой контроль, его пределы и юридические последствия определены конкретными положениями о соответствующих органах и иными нормативными актами. Например, Федеральным законом "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 г. установлено, что государственный экологический контроль осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации в порядке, установленном Правительством РФ. Должностные лица этих органов наделены широкими контрольными полномочиями. В частности, они вправе посещать организации, объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности и подчинения, знакомиться с документами, иными материалами; проверять выполнение требований государственной экологической экспертизы и вносить предложения по ее проведению; привлекать в установленном порядке виновных лиц к административной ответственности; приостанавливать хозяйственную и иную деятельность юридических и физических лиц, допустивших нарушение законодательства в области охраны окружающей среды.

Отраслевой (внутриведомственный) контроль, в отличие от межотраслевого, проводится органами одной отрасли или сферы в отношении подчиненных им органов и должностных лиц по всем вопросам исполнительной и распорядительной деятельности. При этом все федеральные органы исполнительной власти и их территориальные структуры осуществляют контроль в отношении подчиненных (подведомственных), а руководители (администрация) конкретных организаций - внутренний контроль за деятельностью своих структурных подразделений и их должностных лиц. Еще раз отметим: отраслевой контроль - непременная часть управляющего воздействия руководителей на своих подчиненных. Непосредственный руководитель, осуществляющий контроль за подчиненными структурами и лицами по всем вопросам их деятельности, вправе отменять или изменять их решения, вмешиваться в оперативную деятельность, наказывать виновных, принимать меры для исправления выявленных недостатков и устранения их причин.

В субъектах Федерации контрольными полномочиями наделены их администрация, а также соответствующие министерства, управления и другие органы исполнительной власти. Объем их полномочий определен федеральным законодательством, конституциями, уставами, законами и другими нормативными правовыми актами субъектов Федерации.

Органы исполнительной власти, осуществляя контроль, используют разнообразные методы. Они проводят ревизии и проверки фактического состояния дел, заслушивают отчеты должностных лиц, проверяют сообщения печати и жалобы, акты управления.

Важным средством обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении является административный надзор.

Сущность административного надзора состоит в осуществлении наблюдения за исполнением специальных общеобязательных норм и правил, закрепленных в законах и подзаконных актах (правила дорожного движения, пожарной безопасности, торговли, санитарные и др.). Содержание административного надзора составляет надзор за соблюдением норм, правил инструкций и контроль за организацией работы по их исполнению и соблюдению. Субъектами административного надзора являются органы федерального надзора, отдельные государственные комитеты, государственные инспекции, федеральные службы. Особенности административного надзора состоят в том, что, во-первых, деятельность органов надзора распространяется на поднадзорные объекты независимо от их ведомственной подчиненности и форм собственности.

Во-вторых, субъекты надзора вправе, при соответствующих обстоятельствах, применять к объектам надзора меры административного принуждения.

Важные функции по осуществлению административного надзора осуществляют органы внутренних дел. В соответствии с действующим законодательством органы внутренних дел (полиция) осуществляют надзор по вопросам охраны общественного порядка. Они обеспечивают соблюдение правил приобретения, хранения, перевозки оружия и боеприпасов.

Органы внутренних дел контролируют выполнение гражданами и должностными лицами требований транспортных правил, а также соблюдения иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных для них правил пребывания на территории РФ. Дорожно-патрульная служба ОВД России осуществляет надзор за дорожным движением.

Органы внутренних дел осуществляют административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, в отношении которых судебными органами принято решение о выполнении освобожденными из мест лишения свободы лицами, обязательных правил поведения, после их освобождения из мест лишения свободы. Для осуществления ведомственных надзорных функций органы внутренних дел наделены соответствующими правами. Они, в частности, могут применять меры административного предупреждения, меры административного пресечения и налагать на виновных лиц административные взыскания.

Таким образом, административный надзор как разновидность контроля представляет собой деятельность специально уполномоченных государственных органов, должностных лиц, осуществляемую независимо от ведомственных границ и форм собственности, направленную на обеспечение с использованием мер административного принуждения единообразного исполнения специальных правовых норм и общеобязательных правил органами исполнительной власти, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами.

Немаловажным средством обеспечения дисциплины и законности в системе государственного управления является Прокурорский надзор, обеспечивающий соблюдение всеми органами государственной власти, должностными лицами, общественными организациями, учреждениями и гражданами действующего законодательства.

Прокуратура РФ - единая центральная система органов, осуществляющих от имени РФ надзор за исполнением действующих на ее территории законов. Согласно Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 января 1992 года, прокуратура призвана осуществлять надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина на законодательном уровне. Общий надзор прокуратуры можно условно разделить на несколько направлений: а) надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также соответствием законам издаваемых ими правовых актов; б) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; в) надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; г) надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Закон наделяет прокуратуру комплексом полномочий, позволяющих прокурорам своевременно реагировать на нарушения законности в управлении, принимать меры по устранению причин и условий ее нарушения, восстанавливать нарушенные права, привлекать к ответственности виновных лиц. Ответ5 (начало). В законе закреплены три формы реагирования прокурора на нарушение законности:

а) протест - требование об отмене противоречащего закону правового акта, изданного органом или должностным лицом, либо о приведении его в соответствие с законом;

б) представление об устранении нарушений закона, вносимое прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения закона;

в) постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении, выносимое прокурором, исходя из характера нарушения закона должностным лицом.

Выделение рассматриваемого вида деятельности прокуратуры свидетельствует о признании значительно возросшего в современной конкретно-исторической ситуации ее правозащитного потенциала, о существенном усилении позиций органов прокуратуры в механизме государственного управления. Вместе с тем следует отметить, что соблюдение прав и свобод человека и гражданина определяет содержание предмета не только обозначенного вида прокурорской деятельности. Оно входит также в сферу надзора за исполнением законов федеральными министерствами, государственными службами, агентствами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; в сферу надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзора за исполнением законов судебными приставами; надзора за исполнением законов администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера.

Общий прокурорский надзор распространяется на действия и акты перечисленных органов государственной власти и должностных лиц и выражается в установлении соответствия актов и действий поднадзорных органов и должностных лиц законам. Перечень этих органов и должностных лиц является исчерпывающим и не подлежит расширению. Надзор органов прокуратуры не распространяется на указы Президента РФ.

В случае несоответствия постановлений Правительства Конституции РФ и законам РФ Генеральный прокурор страны информирует об этом Президента. Цель такой информации - обеспечить условия для принятия мер по приведению данного акта в соответствие с законом.

Осуществляя, во-первых, надзор за исполнением закона и, во-вторых, за соответствием законам тех правовых актов, которые издаются органами исполнительной власти, органы прокуратуры не подменяют их и не вмешиваются в их оперативно-хозяйственную деятельность, так как не вправе судить о ее целесообразности, отменять или изменять акты управления. Прокурор не имеет права приказывать поднадзорным субъектам, т.е. он не обладает так называемой административной властью.

Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором. Основное внимание органы прокуратуры сосредоточивают на осуществлении действенного надзора за тем, как руководители министерств и других органов управления, должностные лица выполняют свои обязанности по соблюдению законов, своевременно выявляя и пресекая их нарушения.

Формы и методы осуществления проверок могут быть различными в зависимости от содержания и характера имеющейся у прокурора информации. Проверки могут заранее планироваться, но в основном - это проверки текущего характера. Все большую актуальность приобретает надзор за соблюдением законодательства в социальной сфере, о собственности, приватизации, предпринимательстве, земельной реформе, охране окружающей среды, занятости населения, а в последнее время - о коррупции, неплатежах и налоговых правонарушениях.

Второе важное направление деятельности прокуратуры - это надзор за соответствием законам актов, издаваемых исполнительными органами и должностными лицами. Эти акты носят подзаконный характер и создаются в целях реализации законов, содержащихся в них положений.

Несоответствием закону актов исполнительных органов и должностных лиц считаются: отсутствие предусмотренных в законе фактических обстоятельств, являющихся основанием для издания соответствующих подзаконных актов; издание подзаконного акта во исполнение отмененного либо утратившего силу закона; произвольное толкование или умышленное искажение положений закона, обусловившее принятие противоречащего ему подзаконного акта; несоблюдение правил, сроков, формы и процедуры издания нормативных актов.

Третий элемент предмета общего прокурорского надзора - надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Его особенностью является то, что надзор осуществляется за деятельностью по этому вопросу не только федеральных министерств и ведомств, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Федерации, органов местного самоуправления, военного управления, контроля, их должностными лицами, но также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

При осуществлении возложенных на него функций прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок их защиты; принимает меры по предупреждению и пресечению таких нарушений, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба.

Законом обусловлены формы реагирования прокурора на нарушения законности.

Протест прокурора - это его реагирование на противоречащий закону правовой акт исполнительного органа или должностного лица. Протест приносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, издавшим этот акт, либо в суд. В протесте прокурор вправе требовать отмены акта либо приведения его в соответствие с законом. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Федерации или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения прокурору сообщается незамедлительно в письменной форме. Если протест рассматривается коллегиальным органом, о дне его заседания сообщается прокурору, принесшему протест, чтобы он мог лично поддержать протест.

Представление прокурора готовится на основе материалов прокурорских проверок и преследует цель устранения нарушений законов, причин нарушений и способствующих им условий. Каждое представление индивидуально по своему содержанию. Оно вносится в орган или должностному лицу, правомочным устранять нарушение закона, и подлежит безотлагательному рассмотрению. Не позднее чем в месячный срок должны быть приняты конкретные меры и о результатах сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне его заседания.

Постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении подлежит рассмотрению и исполнению уполномоченным на то органом или должностным лицом в установленный законом срок. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.

Предостережение о недопустимости нарушения закона объявляется прокурором должностным лицам в целях предупреждения правонарушений при наличии данных о готовящихся противоправных деяниях.

Соблюдение прав и свобод человека и гражданина находится в центре внимания прокуроров также в ходе осуществления уголовного преследования; участия в рассмотрении дел судами; координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; при участии в правотворческой деятельности; осуществлении международного сотрудничества, рассмотрении и разрешении в прокуратуре заявлений, жалоб и иных обращений. Иными словами, правозащитная деятельность прокуратуры довольно удачно дополняет существующие модели правового обеспечения системы государственного управления в России. Однако в современный период проблемы организации и деятельности органов прокуратуры преимущественно входят в круг интересов ученых, занимающихся не столько вопросами государственного управления, сколько вопросами организации прокурорского надзора в правозащитной деятельности. К сожалению, область отношений, связывающих прокурорскую деятельность с системой государственного управления, исследовалась и продолжает исследоваться учеными-государствоведами недостаточно, что подтверждает, например, нерешенность вопроса о правовой природе органов прокуратуры, которую нельзя отнести полностью не к системе исполнительной власти, а конституционное включение ее в систему судебной власти не соответствует ее истинному предназначению. Во многих, если не в большинстве, современных публикациях о прокуратуре ее рассматривают как орган обвинения, орган, имеющий главной задачей борьбу с преступностью, с коррупцией в механизме государственного управления, а не правозащитную деятельность.

До сих пор учеными не были разработаны теоретические и правовые основы деятельности современной российской прокуратуры по защите прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, вступающего в правовые отношения с государством (государственные управленческие отношения).

Острота современной ситуации с законностью и правопорядком в стране, а также с расширением коррупционных связей в аппарате государственного управления, обусловленная рыночной экономикой переживаемого периода, заставляет по новому взглянуть и на роль прокуратуры в системе государственного управления.

Наконец, вступление Российской Федерации в Совет Европы и ратификация Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, признание юрисдикции Европейского суда по правам человека, диктуют необходимость максимального использования правозащитного потенциала всех государственных органов, включая прокуратуру. Представляется, что это задача не только тактическая, но и стратегическая, требующая для своего решения довольно длительного времени. Успешная ее реализация может быть достигнута не путем ослабления одних правозащитных звеньев и механизмов государства за счет усиления других, а путем их синхронного совершенствования. Все они имеют одну цель - защищать права и свободы человека и гражданина, интересы общества и государства[44].

К числу основных функций правового государства, каковым согласно ст. 1 Конституции РФ является современная Россия, относятся гарантирование, охрана, защита и реализация основных прав и свобод человека и гражданина. Согласно ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Все остальные общественные ценности (частные, публичные, государственные) такой конституционной оценки не получили и, следовательно, располагаются по отношению к ней на более низкой ступени и не могут ей противоречить. Провозглашение прав и свобод человека и гражданина высшей ценностью является новшеством в конституционном праве и законодательстве России, где традиционно отдавался приоритет государственным интересам. В советский период они отождествлялись с "общественными", которым требовалось подчинять индивидуальные и коллективные личные интересы.

Конституция России исходит из признания концепции естественных прав человека, т.е. того, что государство не дарует, не предоставляет людям их основные, конституционные, права и свободы. Они принадлежат людям от рождения и неотчуждаемы, иначе говоря, не могут быть приобретены (даже от государства) и переданы кому-либо. В связи с этим отказ от них недействителен: гражданин не может взять на себя обязательство не пользоваться своим правом или совокупностью прав.

Права и свободы человека и гражданина провозглашены в числе основ конституционного строя. Обладание правами и свободами, на которые не может посягать государство, обеспечивает индивиду возможность быть самостоятельным субъектом, способным самоутвердиться в качестве достойного члена общества.

Глава 2 Конституции РФ конкретизирует положение ст. 2 о человеке, его правах и свободах как высшей ценности. Содержание гл. 2 соответствует общепризнанному в международном праве перечню прав и свобод. Это согласуется и с принципиальной установкой международного права, в соответствии с которым государство в первую очередь несет ответственность за осуществление всеми людьми и всеми группами людей прав человека и основных свобод на основе полного равенства в достоинстве и правах.[45]

Государство гарантирует, согласно ч. 1 ст. 45 Конституции РФ, защиту прав и свобод человека и гражданина. "Для гарантий прав человека и гражданина, - говорилось еще во французской Декларации прав человека и гражданина (ст. 12), - необходима государственная сила, она создается в интересах всех, а не для личной пользы тех, кому она вверена"[46]

Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. подтвердила естественный, прирожденный, объективный характер, всеобщность, универсальность, неотъемлемость, нерушимость, неделимость личной свободы и других основных прав людей. В ст. 1 говорится: "Все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах. Они наделены разумом и совестью и должны поступать в отношении друг друга в духе братства".

Беспрепятственное и эффективное осуществление прав человека является одним из основных признаков гражданского общества и правового государства. В отечественной и зарубежной государствоведческой и правовой литературе права и свободы человека и гражданина классифицируются по различным основаниям.

Содержащиеся в этой Декларации права и свободы можно классифицировать по четырем группам:

1) так называемые элементарные - на жизнь, свободу и неприкосновенность; равенство перед законом, защиту от произвольного вмешательства в личную и семейную жизнь и от посягательств на честь и репутацию, неприкосновенность жилища, тайна переписки;

2) гражданские - право личности на признание ее правосубъектности, на свободу передвижения и выбора места жительства, на убежище, на гражданство, владение имуществом;

3) политические - свобода мысли, совести, религии, убеждений и их выражения, мирных собраний и ассоциаций; право принимать участие в управлении своей страной;

4) экономические, социальные и культурные - право на труд и свободный выбор работы, равную оплату за равный труд; на объединение в профессиональные союзы; на отдых и досуг; на определенный жизненный уровень; на образование.[47]

Среди всех указанных групп прав, наиболее важную группу составляют политические права граждан, связанные с их участием в управлении делами государства, как непосредственно, так и через своих представителей.

Именно от прокуратуры в значительной мере зависит наполнение реальным содержанием положений ст. 2 Конституции РФ о признании человека, его прав и свобод высшей ценностью. Деятельность прокуроров строится на основе принципа непосредственного действия прав и свобод, предопределяющего необходимость обеспечения полного соответствия конституционным нормам всей законотворческой и правоприменительной деятельности. Важным для организации практики органов прокуратуры является конституционный принцип равенства всех перед законом, гарантирования государством прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие основные права и свободы человека и гражданина. Ограничение прав и свобод допускается только по основаниям и в случаях, предусмотренных законом. Об этом прямо записано в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ: "Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства".

Эти основания (всего их шесть) сами по себе не вызывают сомнений, поскольку речь идет о защите прав и интересов большинства людей от злоупотреблений со стороны меньшинства или о создании необходимых условий для реализации прав и свобод. Вопрос состоит в том, что конкретно вложено в эти основания, чтобы не допустить злоупотреблений. По этому поводу в данной статье указываются два важных условия: а) права могут быть ограничены только федеральным законом и б) только в той мере, в какой это необходимо. Тогда каким же образом можно рассматривать соответствующими конституционным требованиям действия законодательного органа государства – Государственной Думы, принимающей законы, ущемляющие интересы большинства гражданского общества, связанные с избирательной системой государства (лишение прав граждан РФ выражать свое мнение по поводу представляемых кандидатов в депутаты и на должность Президента РФ, связанное с исключением графы «Против всех»). Наш закон о выборах Президента РФ примерно в 35 раз пространнее, чем французский закон. Французы читают свой закон. Наши избиратели-россияне свой закон читать не будут. Наш закон о выборах в Государственную Думу примерно в 20 раз пространнее немецкого, в котором кроме выборов в бундестаг говорится еще и о референдуме, и о народной законодательной инициативе, которой у нас нет. Кандидаты на должность Президента РФ могут быть выдвинуты политическими партиями, имеющими право принимать участие в выборах (партиями, представленными в Государственной Думе) входящими, избирательными блоками, а также в порядке самовыдвижения. Гражданин Российской Федерации может выдвинуть свою кандидатуру при условии поддержки его самовыдвижения группой избирателей в количестве не менее 500 человек, имеющих пассивное избирательное право. Кандидат, выдвинутый в порядке самовыдвижения, обязан собрать в свою поддержку, а политическая партия, избирательный блок - в поддержку выдвижения соответственно политической партией, избирательным блоком кандидата не менее двух миллионов подписей избирателей. При этом на один субъект Российской Федерации должно приходиться не более 50 тысяч подписей избирателей, место жительства которых находится на территории данного субъекта Российской Федерации. Если сбор подписей избирателей осуществляется среди избирателей, постоянно проживающих за пределами территории Российской Федерации, общее количество этих подписей не может быть более 50 тысяч.

Естественно, что такие условия, «равного доступа» граждан к управлению делами государства, вступают в явное противоречие с конституционными нормами. Государственный орган – Генеральная прокуратура РФ, обладающий правом законодательной инициативы, призванный осуществлять надзор за соблюдением конституционных норм всеми без исключения структурами государственной власти и их должностными лицами, показал здесь свою несостоятельность. Не остается не для кого секретом и тот факт, что многочисленные обращения в органы прокурорского надзора о нарушениях со стороны исполнительных органов государственной власти прав, свобод и законных интересов граждан, часто остается без должного внимания.

Дата добавления: 2014-12-29