Тема 1. Основные понятия, предмет и система дисциплины 1 страница

"ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

1. Предмет и система дисциплины "Правоохранительные органы Российской Федерации".

2. Взаимосвязь курса "Судебная власть Российской Федерации" с другими юридическими дисциплинами.

3. Понятие правоохранительной деятельности и ее основные функции.

4. Общая характеристика правоохранительных органов Российской Федерации.

5. Судебные решения как один из источников формирования российского права.

6. Общая характеристика законодательства о правоохранительных органах Российской Федерации.

При изучении темы необходимо четко уяснить, что данный курс является вводным к изучению других юридических дисциплин. Он имеет свой предмет и свою систему. Предмет данного курса принято рассматривать в широком и узком (непосредственном) смысле.

Курс имеет свою систему, представляющую определенную логически стройную последовательность изучения вопросов курса (тем курса), каждый из которых посвящен изучению и организации конкретных правоохранительных органов.

Место данного курса среди других правоохранительных дисциплин определяется его вводным характером. Он дает исходные сведения об органах и организациях, без чего нельзя глубоко и всесторонне уяснить деятельность этих правоохранительных органов, которая является предметом изучения других более конкретных юридических дисциплин (административного права, уголовного процесса, прокурорского надзора, нотариата, адвокатуры и др.).

1.1. Предмет дисциплины

"Правоохранительные органы Российской Федерации"

В отличие от многих других курсов юридических дисциплин, которые изучают определенные отрасли права (гражданское, уголовное, административное и т.п.), изучаемый курс не имеет такой юридической основы. Предметом дисциплины является изучение юридических институтов и законодательства о правоохранительных органах. Курс имеет свою систему, представляющую определенную логически стройную последовательность изучения тем курса, каждая из которых посвящена изучению организации и деятельности конкретных правоохранительных органов. Изучение курса предполагает ознакомление и уяснение студентами следующих обязательных требований:

1) основные понятия, без знания которых невозможно успешное изучение других юридических дисциплин. Необходимо прежде всего уяснить, что означает содержание терминов "правоохранительная деятельность" и "правоохранительные органы";

2) задачи, функции и систему правоохранительных органов;

3) компетенцию конкретных видов правоохранительных органов.

Следует уяснить, что правоохранительная деятельность по своему содержанию не является односложной. Она включает в себя ряд функций (конкретных направлений деятельности). Особое внимание уделить таким направлениям, как правосудие, прокурорский надзор, судопроизводство, предварительное расследование, юридическая помощь, нотариально значимые действия и т.д.

После этого необходимо выяснить, что понимается под понятием "правоохранительный орган". Какими чертами он должен обладать, чтобы его можно было назвать правоохранительным; какие правоохранительные органы созданы и действуют в настоящее время в Российской Федерации.

1.2. Взаимосвязь курса

"Судебная власть Российской Федерации"

с другими юридическими дисциплинами

Роль и место любого курса юридической дисциплины, а также его связь и взаимодействие с другими подобными дисциплинами прежде всего определяются единством как правовой системы в целом, так и отдельных структурных элементов, входящих в нее. В целом юриспруденция имеет общие цели, задачи и функции, а также общие принципы деятельности. В этом проявляется единство отдельного, единичного и общего.

Место данного курса среди других юридических дисциплин определяется его вводным характером. Курс "Судебная власть Российской Федерации" дает исходные сведения о правоохранительной деятельности, которые необходимы для дальнейшего системного изучения юриспруденции в целом и образующих ее отдельных юридических дисциплин, относящихся как к частному, так и к публичному праву (административного права, уголовного процесса, гражданского процесса, арбитражного процесса, нотариата, адвокатуры, прокурорского надзора и др.).

Наиболее тесно изучаемый курс связан с конституционным правом, которое является базовым для правоохранительной деятельности. Оно устанавливает основополагающие нормы для таких функций правоохранительных органов, как конституционный контроль, прокурорский надзор, осуществление правосудия.

Связь курса с административным правом заключается в том, что многие правоохранительные органы являются органами исполнительной власти (органы юстиции, органы внутренних дел, ФСБ, ФПС, ФМС, таможенные органы и др.). И в рамках административного права изучается их деятельность по государственному управлению в определенных областях жизнедеятельности государства (например, в области внутренних дел, безопасности, охраны государственной границы, внешней разведки и т.д.).

В тесной связи с курсом "Правоохранительные органы Российской Федерации" находятся такие отрасли права, как гражданский процесс, уголовный процесс, арбитражный процесс, которые регламентируют порядок осуществления правосудия.

Курс "Прокурорский надзор" тесно связан не только с выполнением данной правоохранительной функции, но и с деятельностью всей системы правоохранительных органов, за которой органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением законности.

Нормы гражданского и уголовного права широко применяются правоохранительными органами при определении признаков состава правонарушений, мер воздействия или наказания, возмещения ущерба, причиненного правонарушением.

Другие отрасли права (например, земельное, таможенное, воздушное, экологическое, водное) также непосредственно связаны с деятельностью правоохранительных органов по разрешению споров и расследованию преступлений в этих областях.

Данные специальных юридических наук криминалистики и криминологии широко используются правоохранительными органами при раскрытии и расследовании преступлений. Таким образом, учебный курс "Правоохранительные органы Российской Федерации" тесно связан практически со всеми юридическими дисциплинами.

1.3. Понятие правоохранительной деятельности государства

Из теории государства и права известно, что одной из важнейших внутренних функций любого государства является правоохранительная функция или функция обеспечения прав и свобод граждан, законности и правопорядка. Она носит постоянный характер, периодически наполняясь новым содержанием, отражающим характер целей и задач, стоящих перед государством на конкретном этапе своего исторического развития.

Функция, как и иные обществоведческие понятия, не является только юридическим или политическим понятием. Оно было заимствовано из других наук. Например, в физике и математике понятие функции выражает зависимость одной переменной величины от другой, то есть непосредственно ту зависимость, когда при изменении одной величины другая величина также изменяется определенным образом.

В философском и общественно-социологическом плане термин "функция" понимается как внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений; совокупность обычных или специфических действий отдельных лиц или органов, обусловленных их природой или необходимостью выживания; наличие у отдельного лица или группы лиц специфических обязанностей, выполнение которых осуществляется ими в процессе служебной деятельности.

Функции государства - категории объективные. Наукой они рассматриваются с различных точек зрения. Это вытекает из разнообразия теорий, объясняющих (доказывающих) причины и основания происхождения государства. Их конкретная реализация воплощается в жизнь с учетом политических компромиссов. Здесь проявляется субъективный (человеческий) фактор определения функций государства и его деятельности (функционирования).

Функции государства - это носящие объективный, системный и взаимообусловленный характер основные направления его деятельности по управлению обществом, отражающие его цели и социальное назначение. Они характеризуются следующими основными чертами:

1. Имеют комплексный, синтезирующий характер. Как основные направления деятельности государства они никогда не отождествляются и не могут отождествляться с самой деятельностью или отдельными аспектами деятельности государства. Содержание каждой функции складывается из множества однородных и однопорядковых аспектов деятельности государства. Однако это не механическое, не стихийное и не автоматическое сложение. За ним всегда стоит осознанная целенаправленная деятельность различных государственных органов, всего государственного аппарата. В политических и государственных системах, построенных на однопартийной основе, как это было, например, в СССР, координирующую и направляющую деятельность обычно выполняют стоящие у власти политические партии.

2. По своему характеру, содержанию и назначению функции государства никогда не бывают социально выхолощенными, нейтральными. Они всегда выражают и отражают социально-классовую сущность и содержание конкретного государства. В них проявляется реальная роль, которую выполняет государство в процессе решения задач развития экономики, общества и самого государства. Поэтому одни и те же функции у государств различного типа (рабовладельческие, феодальные, капиталистические, социалистические) всегда бывают разными по содержанию.

3. В функциях государства прослеживается прямая связь с основными целями и задачами государства, стоящими перед ним на том или ином этапе его развития. Цель представляет собой желаемый конечный результат деятельности государственных и негосударственных структур. Достижение цели предполагает необходимость согласованных и системных действий всех субъектов управленческого процесса. С изменением цели изменяется и характер действий всех взаимодействующих структур.

Приоритет и масштаб реализации функций обусловливается важностью и масштабностью задач и целей. Так, в условиях войны или надвигающегося военного кризиса, когда перед государством и обществом стоят задачи защиты страны от нападения извне, на первый план выступает функция обороны. Ее приоритетность в этот период не подлежит сомнению. В период же экономического спада на первом плане оказываются экономические функции.

4. Функции государства не следует отождествлять с функциями его отдельных органов или же государственных организаций. Функции последних, хотя и имеют в большинстве своем немалую значимость для жизни общества и государства, но тем не менее обладают по сравнению с функциями всего государства относительно узким, локальным характером. Если функции государства охватывают собой всю его деятельность в целом, активность всего государственного аппарата или механизма, то функции отдельных органов распространяются лишь на часть его, охватывают собой деятельность лишь отдельных его частей. Например, в ходе проводившейся административной реформы в Российской Федерации (2003 - 2005 гг.) часть функций государственных органов были признаны избыточными. Поэтому посчитали целесообразным их реализацию передать общественным организациям.

5. Функции государства отличаются своими методами и формами осуществления и не смешиваются со сферами их приложения. В соответствии с теми целями и задачами, которые стоят перед государством на том или ином этапе его развития, при осуществлении своих функций государство может использовать методы поощрения, убеждения или же, при необходимости, методы принуждения. Что касается сфер приложения функций государства, то они далеко не всегда совпадают друг с другом. В одной и той же сфере деятельности государства может осуществляться несколько функций, и, наоборот, одна и та же функция может проявляться в нескольких сферах жизни общества.

Правоохранительная функция государства, или функция по установлению и охране правопорядка, - это имеющая постоянный характер деятельность государства по обеспечению точного и полного выполнения своих предписаний всеми гражданами, организациями, государственными органами.

Правоохранительная функция включает в себя также обеспечение общественного и правового порядка, защиту и охрану прав и интересов граждан и организаций, защиту конституционного строя и государства от противоправных посягательств.

Для эффективной реализации этой функции государством применяются различные методы. В первую очередь к ним следует отнести правотворчество (формирование базовых законов и подзаконных нормативных правовых актов - для создания механизма реализации права) и правоприменение. Оно выражается в деятельности компетентных органов по применению в необходимых ситуациях мер юридической ответственности.

Общественный порядок охраняется не только государственными органами, но общественными организациями и гражданами. Особая роль в обеспечении общественного порядка принадлежит правоохранительным органам.

Несмотря на неоднократное упоминание понятия "общественная безопасность" в российском законодательстве, законодательного определения этого понятия нет. Есть точки зрения исследователей на понимание этого термина в узком и широком понимании. Нет единства мнений и по поводу соотношения общественной безопасности с национальной (государственной) безопасностью <1>.

--------------------------------

<1> См.: Кардашова И.Б. Об общественной безопасности // Административное право и процесс. 2008. N 2. С. 27 - 30.

Представляется, что общественная безопасность является более широкой категорией. Она предусматривает безопасность общества в целом, составной частью которого выступает и само государство. Среди европейских ученых высказывается мнение о том, что общественная безопасность представляет собой "способность общества сохранять свою сущность неизменной в условиях постоянно изменяющихся окружающих условий и фактических или возможных угроз" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Кардашова И.Б. Указ. соч.

Охрана прав и свобод граждан гарантируется Конституцией Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами. В центре правоохранительной деятельности государства находится гражданин - его безопасность, политические, социальные, имущественные и иные права.

В современном государстве, стремящемся быть правовым, правоохранительной деятельности должно уделяться повышенное, особое внимание. Характер такого внимания определяется тем, что эффективность правоохранительной деятельности рассматривается как один из главных критериев оценки компетентности и состоятельности государственной власти и правящей политической элиты.

Словосочетание "правоохранительные органы" в нашей стране начало употребляться в 60-е годы XX века. В Законе СССР "О прокуратуре" была выделена функция прокуратуры по координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью и иными правонарушениями. Вместе с тем понятие и система (круг, перечень) российских правоохранительных органов в законодательных актах Российской Федерации не получили своего достаточного и единого определения. Анализ самых различных правовых документов (от законов до ведомственных инструкций) позволяет сделать вывод о том, что это понятие используется законодателем как общепризнанное, не требующее специального раскрытия, что, по мнению профессора И.Н. Зубова, приводит к двусмысленности отдельных норм и нечеткости правовых предписаний.

Правовую основу деятельности правоохранительных органов составляет Конституция России, в которой определено, что запрещается "нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни"; зафиксированы права и свободы человека и гражданина; перечислены органы государства, которые уполномочены осуществлять правосудие.

В юридической литературе понятие правоохранительных органов используется в основном как название государственных органов, осуществляющих правоохранительную деятельность. В.В. Лазарев полагает, что в строгом смысле слова правоохранительные органы трудно охарактеризовать как правоохранительные в связи с тем, что эти структуры, в том числе и органы внутренних дел, вступают в дело чаще всего тогда, когда право уже нарушено. Такую позицию поддерживают А.Н. Роша и А.Н. Харитонов, считая, что значительная часть компетенции органов внутренних дел реализуется не в правовой форме.

Деятельность правоохранительных органов, как правило, рассматривается как основы правосудия. Действительно, правоохранительный орган обладает определенной компетенцией, позволяющей ему, во-первых, осуществлять правосудие (органы судебной власти); во-вторых, обеспечивать государственную безопасность (специальные службы); в-третьих, вести борьбу с преступностью (МВД России, специальные службы); в-четвертых, исполнять уголовные наказания (уголовно-исполнительная система Минюста РФ); в-пятых, осуществлять защиту конституционных прав и свобод субъектов российского права (суды, прокуратура, адвокатура <1> и др.); в-шестых, иную правоохранительную деятельность (например, МВД России обеспечивает общественный порядок и общественную безопасность).

--------------------------------

<1> Численность адвокатского сообщества в современной России составляет около 70 тысяч человек, из которых в Москве около 8 тысяч адвокатов. В период распада СССР в стране насчитывалось около 18 тысяч. Для сравнения, свидетельствующего о различных уровнях авторитета и роли права в обществе, отметим, что в США более 300 тысяч адвокатов на 310 миллионов населения. Только в одном Нью-Йорке их насчитывается около 18 тысяч.

Спорным вопросом остается отнесение органов безопасности (спецслужб) к числу правоохранительных, так как правоохранительная составляющая в их деятельности присутствует, но не является определяющей.

В структуре расходов бюджета России в 2011 - 2014 годах в одном разделе предусмотрено выделение бюджетных средств на национальную безопасность и правоохранительную деятельность в следующих, постоянно увеличивающихся объемах (в млрд. руб.): 2011 год - 1,242,1; 2012 год - 1822,0; 2013 год - 1981,3; 2014 год - 2072,5 <1>.

--------------------------------

<1> См.: Кукол Елена, Тресков Василий. Кошелек на три года // Российская газета. 2011. 5 декабря.

На наш взгляд, под правоохранительными органами следует понимать государственные органы, наделенные властными полномочиями и осуществляющие в пределах своей компетенции правоохранительную деятельность на основе действующего законодательства. Иначе говоря, следует выделить в самостоятельный вид государственной деятельности правоохранительную деятельность, которая обладает определенными свойствами. Правоохранительная деятельность определяется правоохранительной функцией государства, поскольку она:

осуществляется специально уполномоченными органами;

осуществляется при соблюдении установленного порядка и определенных правил и процедур;

в процессе реализации правоохранительной деятельности применяются меры государственного или общественного воздействия с целью выявления, предупреждения или пресечения правонарушений;

осуществляется с целью охраны и защиты права в стране.

В российском законодательстве отсутствует определение правоохранительной деятельности, поэтому существуют различные ее толкования. Ю.П. Соловей считает, что с позиций российской юридической мысли характер большей части деятельности органов внутренних дел отражает понятие "полицейская деятельность". В юридической литературе рассматривается понятие "полицейская система". Еще в 1870 г. И.Е. Андреевский писал, что "деятельность целого государства (отдельных лиц, союзов, общества и правительства) для создания условий безопасности и благосостояния есть деятельность полицейская в обширном смысле этого слова".

Законодательно не определена система федеральных государственных органов, в которых учреждаются должности правоохранительной службы. Поэтому по-прежнему нет единого мнения о том, какие федеральные государственные органы осуществляют правоохранительные функции. На основе действующего российского законодательства к таким федеральным государственным органам можно отнести МВД России, ФСБ России, Министерство юстиции России, МЧС России, прокуратуру, ФМС, Федеральную службу по контролю за оборотом наркотиков, Федеральную службу исполнения наказаний, Федеральную службу судебных приставов, Федеральную таможенную службу Российской Федерации.

Как известно, перечни должностей всех групп начальствующего состава делятся на перечень должностей правоохранительной службы и перечень должностей федеральной государственной гражданской службы. Перечни типовых должностей правоохранительной службы и соответствующих специальных званий или классных чинов утверждаются Президентом России, на основании которых руководителями уполномоченных государственных органов в соответствии с особенностями функционирования государственного органа утверждаются перечни должностей правоохранительной службы в государственном органе, включающие в себя также нетиповые должности правоохранительной службы.

Чем меньше объем работы у правоохранительных органов, тем больший запас социальной стабильности в обществе. Социальная стабильность любого государства всегда находится в прямой зависимости от степени эффективности государственного управления. В данном случае под государственным управлением понимается системная деятельность всех ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной.

Как отмечено выше, в законодательстве Российской Федерации нет определения понятия правоохранительной деятельности. Однако анализ нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность, систему и структуру, а также набор полномочий правоохранительных органов Российской Федерации позволяют дать этому понятию следующее определение.

Правоохранительная деятельность - это особый (специальный) вид государственной деятельности, осуществляемый на законной основе специально уполномоченными на то правоохранительными органами по обеспечению в стране конституционной законности и правопорядка с целью защиты прав, свобод и законных интересов граждан, общества и интересов самого государства.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации в совместном ведении федеральной государственной власти и государственной власти субъектов Российской Федерации находится защита конституционных прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; охрана окружающей природной среды; кадры судебных и правоохранительных органов. Основными чертами правоохранительной деятельности являются:

1. Официальный характер деятельности правоохранительных органов Российской Федерации.

2. Деятельность правоохранительных органов Российской Федерации имеет постоянный характер.

3. Через деятельность правоохранительных органов государство реализует свою правоохранительную функцию.

4. В основе правоохранительной деятельности лежит конкретный юридический факт, т.е. законное основание для реализации имеющихся полномочий (сообщение о совершении правонарушения, исковое требование, подача жалобы гражданином в суд на решения или действия органов государственной власти и т.п.). Без предусмотренных законом оснований правоохранительные органы не вправе вмешиваться в личную жизнь граждан, а также деятельность органов государственной власти, общественных и других организаций.

5. Деятельность правоохранительных органов Российской Федерации осуществляется не только на основании закона и в соответствии с законом, но и в строго определенной процессуальной форме.

6. Практическую деятельность правоохранительных органов Российской Федерации осуществляют только лица, состоящие на службе в правоохранительных органах (государственные служащие правоохранительных органов), имеющие специальную, чаще всего юридическую подготовку. Осуществление правоохранительной деятельности другими лицами является недопустимым и в определенных случаях квалифицируется как правонарушение (проступок или преступление).

7. Нарушение требований закона (превышение служебных полномочий, неисполнение служебных обязанностей и т.д.) сотрудниками правоохранительных органов в процессе осуществления правоохранительной деятельности влечет для них возможность наступления юридической (дисциплинарной, административной, материальной или уголовной) ответственности.

8. Решения, принимаемые правоохранительными органами, являются мерами юридического воздействия, санкционированные государством. Они должны быть основаны на законе и соответствовать обстоятельствам дела (учет смягчающих или отягчающих обстоятельств).

9. Эффективность правоохранительной деятельности зависит от неукоснительности выполнения законных решений физическими и юридическими лицами, которым они адресованы.

10. Действия правоохранительных органов, затрагивающие конституционные права, свободы и законные интересы человека и гражданина, общества и государства, могут быть обжалованы в установленном законом порядке внутри государства (суд, прокуратура, вышестоящие инстанции) или посредством обращения в специализированные международные организации (например, с 1998 года в Европейский суд по правам человека Совета Европы).

Правоохранительной признается также деятельность, которая осуществляется с целью охраны права специально уполномоченными органами путем применения юридических мер воздействия в строгом соответствии с законом и при неуклонном соблюдении установленного им порядка в интересах выявления, пресечения и предупреждения правонарушений, применения различных санкций к правонарушителям и реализации мер наказания <1>.

--------------------------------

<1> См.: Гуценко К.Ф., Ковалев Н.А. Правоохранительные органы. М., 2002. С. 9; Савюк Л.К. Правоохранительные и судебные органы: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрист, 2004. С. 11 - 20.

Правоприменительной признается особая форма реализации права, направленная на осуществление правовых предписаний, включая установление фактической основы дела, установление юридической основы дела и принятия решений по делу в целях недопущения противоправного деяния.

Ценность права состоит в его способности обеспечить удовлетворение определенных потребностей как общества, а в нем - личности, так и государства, а в нем - гражданина. Уместно напомнить, что роль права самым непосредственным образом связана с целями и задачами государственного управления во всех сферах общественной жизни.

Чтобы нормы права действовали, они должны быть обеспечены соответствующими эффективными механизмами их реализации. Только одного нормативного установления определенных правил поведения субъектов права недостаточно. Их реальное воплощение и действенность должны быть обеспечены системой правовых мер. Этим определяется потребность в правовом обеспечении.

Таким образом, правовые основы представляют собой базирующиеся на сложившейся системе источников права главные исходные нормативно-правовые положения, изначально определяющие юридическую регламентацию общественных отношений, которые являются предметом (объектом) правового регулирования.

Правовое регулирование - юридическая функция, реализуемая в процессе воздействия государства на общественные отношения с помощью юридических норм (норм права), легитимность и обязательность исполнения которых поддерживаются обществом и обеспечиваются возможностями применения средств государственного принуждения.

Правовое обеспечение следует рассматривать как систему социально-правовых элементов и юридически значимых мер (средств, приемов и способов), влияющих на формирование и реализацию права <1>. Правовое регулирование и правое обеспечение общественных отношений охватываются системной совокупностью юридических элементов и мер, а их взаимосвязь отчетливо проявляется в юридической регламентации общественных отношений.

--------------------------------

<1> См.: Гойман В.И. Система права // Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2001 С. 214 - 216; Государственное управление: основы теории и организации: Учебник / Под ред. В.А. Козбаненко. М.: Статут, 2000. С. 437 - 446.

Правоохранительная деятельность содержит и международный аспект. Это выражается в создании государствами международных судов различного вида.

1.4. Общая характеристика правоохранительных органов

Российской Федерации

В законодательстве Российской Федерации нет определения понятия "правоохранительные органы Российской Федерации". В то же время этот термин часто применяется в официальных документах нормативного и ненормативного характера (например, в Конституции Российской Федерации, соглашениях правоохранительных органов стран СНГ, различных федеральных программах по борьбе с преступностью и т.п.). Целью его применения является обозначение государственных и негосударственных органов, призванных осуществлять правоохранительную деятельность.

Дата добавления: 2014-12-25