Международная коррупция и опыт борьбы с ней

К настоящему моменту в России также разработан Национальный план противодействия коррупции (31 июля 2008 г.), совершенствуется антикоррупционное законодательство. В декабре 2008 году принят Федеральный закон «О противодействии коррупции», который вступил в силу.

В 1999 году в нашей стране было принято решение поиска действенных мер борьбы с коррупцией. Был создан Национальный антикоррупционный комитет (НАК), который наделен существенными полномочиями. Создан Совет по противодействию коррупции.

В декабре 2005 г. Президент России Владимир Путин внес на ратификацию в Госдуму Конвенцию ООН по противодействию коррупции от 31 октября 2003 года, подписанную от имени России в г. Мерида (Мексика) 9 декабря 2003 года. Текст конвенции разработан учрежденным Генеральной Ассамблеей ООН в этих целях специальным комитетом. В этой конвенции получили дальнейшее развитие положения принятой ранее Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности, которая ратифицирована Россией в апреле 2004 года.

Ратифицировав в 2006 году важнейшие международные антикоррупционные документы Конвенцию ООН против коррупции и Конвенцию Совета Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию», Россия активно включилась в международное антикоррупционное сотрудничество.

С 1 февраля 2007 года наша страна стала полноправным членом Группы государств против коррупции (ГРЕКО) и постоянно участвует в работе этого органа.

В феврале 2008 г. принят Федеральный закон о противодействии коррупции.

Но законодательных и организационных мер недостаточно. Пока в массовом сознании коррупция будет восприниматься как нормальное и неизбежное явление, в обществе ничего не изменится. Борьбу с коррупцией каждый должен начинать внутри себя.

а) Региональные модели коррупции

Можно выделить четыре региональных модели коррупции.

Европейская модель характеризуется относительно невысоким уровнем коррупции при почти полном отсутствии низовой коррупции. Это не исключает периодическое возникновение скандалов, связанных с верхушечной коррупцией. Низкий уровень коррупции поддерживается комплексом мер – институциональных, организационных, правовых наряду с эффективным действием традиции, культуры и институтов гражданского общества. Следует подчеркнуть, что страны, в которых реализуется эта модель, проходят, как правило, этап исторического развития, характеризующийся весьма высоким уровнем коррупции.

Следующие три модели характеризуются высоким уровнем коррупции. Все три модели описывают превращение коррупции в системное явление.

Азиатская модель: коррупция – привычное и общественно-приемлемое культурное и экономическое явление, связанное с функционированием государства. Такая модель порождается тотальным контролем государства над всеми сторонами жизни общества. Во многом коррупция в СССР подпадала под эту разновидность.

Африканская модель: власть продается «на корню» группе основных экономических кланов, договорившихся между собой, и политическими средствами обеспечивает надежность их существования. Переход к этой модели возможен при следующих условиях: политическая власть в стране остается неконсолидированной; финансово-бюрократические группы под давлением инстинкта самосохранения прекращают противостояние и договариваются; формируется олигархический консенсус между консолидированными финансово-бюрократическими группами и частью политической элиты.

Для страны это означает сворачивание демократии и использование демократических процедур в качестве камуфляжа; экономика предельно монополизируется и примитивизируется, удовлетворяя только самые основные потребности населения во избежание социальных потрясений и обеспечивая интересы узкой олигархической группы.

Латиноамериканская модель: попустительство коррупции дает возможность теневым и криминализированным секторам экономики достигнуть могущества, соизмеримого с государственным. Спохватившаяся власть оказывается на десятилетия втянутой в жесткое прямое противостояние с мафией, образующей государство в государстве. Экономическое благополучие становится задачей не только недостижимой, но даже второстепенной на фоне других проблем. Постоянная политическая нестабильность увеличивает шансы установления диктатуры на волне борьбы с коррупцией, а вслед за этим возрастает вероятность переход к африканской модели.

Следует подчеркнуть, что, как обычно, приведенная классификация описывает «идеальные типы», которые в реальной жизни могут осуществляться в виде различных смесей.

б) Международный рейтинг коррупции

Ведущая антикоррупционная международная неправительственная организация Transparency International опубликовала рейтинг наименее и наиболее коррумпированных стран мира, который был составлен на основе данных за 2007 год.[23] Так называемый индекс восприятия коррупции (Corruption Perceptions Index, или CPI) составляется по результатам опросов 14 экспертов, оценивающих степень коррумпированности в государственном секторе 180 стран. Каждая из стран получает оценку от 0 до 10, при этом 0 свидетельствует о максимальном уровне коррупции, а 10 – о минимальной коррумпированности госсектора. В рейтинге 2007 года индекс России составил 2,3. Россия занимает 143-ю позицию из 180 возможных по степени прозрачности (то есть, по антикоррупционному благополучию), деля ее с такими странами, как Гамбия, Индонезия и Того. Следует отметить, что в 2006 году Россия находилась на 121-й позиции. То есть состояние с коррупцией в нашей стране ухудшается.

Наиболее высокую оценку – 9,4 из 10 возможных – получили постоянные рекордсмены Финляндия и Новая Зеландия, а также присоединившаяся к ним Дания.

Самый низкий рейтинг на уровне 1,4 имеют Сомали и Мьянма. Оценка России 2,1 балла

40% стран, которым был присвоен индекс ниже 3, указывающий на безудержный размах коррупции, относятся Всемирным банком к категории стран с низким доходом.

10 наименее коррумпированных стран
Рейтинг	Страна	Индекс
	Новая Зеландия	9,4
	Дания	9,4
	Финляндия	9,4
	Сингапур	9,3
	Швеция	9,3
	Исландия	9,2
	Голландия	9,0
	Швейцария	9,0
	Норвегия	8,0
	Канада	8,0

Ведущие мировые державы в рейтинге TI
Рейтинг	Страна	Индекс
	Великобритания	8,4
	Германия	7,8
	Япония	7,5
	Франция	7,3
	США	7,2
	Италия	5,2

Существенно повысился рейтинг нескольких африканских стран. Эти результаты отражают успехи борьбы с коррупцией в Африке и показывают, что при наличии подлинной политической воли и осуществлении реформ уровень коррупции может быть снижен.

В числе стран, улучшивших рейтинг, многие представляют Юго-Восточную и Восточную Европу, что свидетельствует о стимулирующем воздействии процесса вступления в Европейский союз на борьбу с коррупцией.

Рейтинг по-прежнему замыкают государства, находящиеся в состоянии крайней нестабильности, включая Афганистан, Ирак, Мьянму, Сомали и Судан. По мнению руководства Transparency International, «страны, раздираемые конфликтами, дорого оплачивают их, теряя способность к управлению. Когда государственные институты не существуют или ослаблены, корыстные личности ищут пути к государственным ресурсам и коррупция процветает».

в) Международный опыт борьбы с коррупцией.

Согласно некоторым оценкам, затрата одной денежной единицы (доллара, фунта стерлингов, рубля) на противодействие коррупции приносит в среднем 23 единицы при борьбе с коррупцией на уровне отдельной страны и около 250 при борьбе с нею на международном уровне.

Не случайно мировое сообщество значительное внимание уделяет борьбе с коррупцией и ее предупреждению. Только за последние десятилетия под эгидой ООН были приняты: Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (1996 г.); Декларация о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих организациях (1997 г.); Конвенция Совета Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию» (1998 г.); Конвенция ОЭСР против взяточничества (1999 г.); Конвенция против транснациональной организованной преступности (2000 г.); Конвенция Организации Объединённых Наций против коррупции (2003 г.).

21 декабря - день открытия для подписания Конвенции ООН стал Международным днем борьбы с коррупцией. Начиная с 2003 года Трансперенси Интернешнл ежегодно публикует доклад «Барометр мировой коррупции».

В целях ограничения распространения коррупции мировое сообщество выработало множество форм и методов борьбы с ней:

1. Чистки и кампании.

2. Административно-правовые меры. Создание специализированных органов, предназначенных для расследования нарушений законности в сфере государственной службы.

3. Идейно-нравственное возрождение общества.

4. Подотчетность правительств выборным представителям и массовому электорату.

На практике эти подходы к борьбе с коррупцией, как правило, сосуществуют.

В современных демократических государствах сложилась определенная система мер по борьбе с коррупцией, основанная на признании права гражданина на четкое исполнение государственных обязанностей.

В интересах борьбы с коррупцией разрабатываются как меры предупредительного характера, направленные на ее предотвращение, так и меры уголовно-правового воздействия на лиц, нарушивших соответствующие запреты. Публичная служба рассматривается как особый вид деятельности со своими четко очерченными границами, а корпус государственных и муниципальных служащих обязан подчиняться жестко контролируемым этическим и дисциплинарным нормам.

В ряде стран приняты специальные законы, содержащие подобные нормы, своеобразные этические кодексы или кодексы чести чиновников.

Сегодня известны различные формы контроля за деятельностью администрации.

Во-первых, это создание независимых контролирующих органов типа получившей большую известность Независимой комиссии по борьбе с коррупцией.

Во-вторых, это система контролирующих органов в рамках самого правительства.

В-третьих, активизация гражданской инициативы и привлечения к работе групп и отдельных граждан.

Обеспечение гласности и открытости на уровне правительства, возрастающий уровень подотчетности государственных чиновников значительно препятствует злоупотреблениям государственной и личной власти.

Нормативные акты многих стран запрещают чиновникам занимать какую-либо оплачиваемую должность вне государственной службы, проявлять какие-либо политические и личные предпочтения при исполнении служебных обязанностей, использовать служебную информацию в целях получения личной выгоды, иметь финансовые интересы в компаниях, с которыми чиновник связан по службе, получать всякого рода подарки и подношения.

Законодательство всех без исключения европейских стран предусматривает уголовно-правовые нормы за различные коррупционные преступления. Рассмотрим опыт отдельных стран.

Великобритания. В английских правилах поведения для служащих есть раздел, регламентирующий отношения государственных служащих с частным сектором, где оговорены нормы поведения при заключении правительственных контрактов с частными компаниями.

Если служащий ведет дело с фирмой, добивающейся заключения правительственного контракта, ему запрещается покупать товары и пользоваться услугами этой фирмы на льготных условиях, принимать предложения об «оказании ему в различных формах гостеприимства», кроме приглашений на обычные протокольные мероприятия, но при условии, что его присутствие на этих мероприятиях будет способствовать деятельности его учреждения.

По правилам, принятым в Великобритании, все подарки, предлагаемые служащему в связи с исполнением официальных обязанностей, должны им отвергаться. Исключение делается для рождественских подарков, если они «представляют собой календари, записные книжки, предметы канцелярского обихода скромной стоимости и имеют на себе название или знак компании, что делает возможным рассматривать их в качестве рекламных материалов».

Государственный служащий может оставить с разрешения руководителя ведомства подарок от иностранного представителя, чтобы не показаться невежливым.

В Великобритании существует практика контроля за служебными расследованиями фактов недостойного и противоправного поведения работников полиции. В системе МВД Великобритании действует Управление жалоб на действия полиции, сотрудники которого не являются работниками полиции, более того, они вообще не являются юристами, но назначаются на свои посты министром внутренних дел из числа наиболее авторитетных и уважаемых в стране лиц.

Этот своеобразный совет старейшин осуществляет контроль за рассматриванием жалоб на действия полиции, с тем, чтобы дела такого рода рассматривались объективно и добросовестно.

Эффективность деятельности данной формы общественного контроля такова, что многие полицейские предпочитают досрочно уйти на пенсию, если перед ними встает перспектива стать объектом подобного разбирательства.

Франция. В последнее время во Франции особое внимание уделяется вопросам назначения бывших высших государственных чиновников на ответственные посты в частных и государственных компаниях. Здесь возможны различные правонарушения, например в форме создания льготных условий для предприятия или банка, куда намерен пойти работать после своей отставки государственный функционер. В 1995 году Правительство Франции приняло решение о создании Комиссии по деонтологии государственной службы, которая призвана оценивать совместимость будущей работы государственного чиновника с его функциями на государственной службе, чтобы не допустить фаворитизма.

Еще одной традиционно коррупционной сферой является во Франции сотрудничество между государством и частными предприятиями в осуществлении различных проектов на контрактной и подрядной основе. Принятый в январе 1993 года Закон Сапена предусматривает обязательное участие в рассмотрении и утверждении контрактов на общественные работы представителей оппозиции и Генеральной дирекции по вопросам конкуренции и потребления.

Германия. В июле 1995 года Сенат Берлина принял решение о создании Межведомственной рабочей группы по борьбе с коррупцией. В группе собраны ведущие эксперты всех ведомств и учреждений Берлина, занимающихся этой проблемой. Кроме специалистов Госпрокуратуры Берлина и Земельного управления криминальных расследований в ее состав входят представители службы внутреннего аудита при департаменте внутренних дел сената, а также члены Картельного управления, сенатских департаментов финансов и жилищного строительства, агенты расследований уклонения от налогов.

Задачами рабочей группы являются: уточнение зон, благоприятных для коррупции, определение направлений борьбы с коррупцией, сбор информации, поступающей из различных источников, о коррупции. Группа готовит и издает методические рекомендации по борьбе с этим явлением. Одна из важных задач группы - создание Центрального управления по борьбе с коррупцией и ее предотвращению. Согласно замыслу Берлинской рабочей группы по борьбе с коррупцией, каждому гражданину предоставляется возможность обратиться в Центральное управление, сообщить о любых фактах, которые могут быть связаны с коррупцией, и узнать, какие дальнейшие шаги будут предприняты.

В Германии реализуется принцип «четырех глаз», согласно которому при общении чиновника с посетителем в помещении должны находиться еще как минимум два человека. В некотором смысле свидетели.

Германия сейчас находится на 16-м месте по уровню коррупции в мире.

Италия. Согласно итальянскому законодательству лица, осуществляющие подкуп государственных служащих, несут такую же ответственность, что и коррупционеры, однако, если частное лицо дает вознаграждения за уже совершенные действия, оно не подлежит уголовной ответственности. Особо оговорена ответственность за неудавшееся подстрекательство к подкупу.

В стране проводятся различного рода антикоррупционные операции. В течение пяти лет компания «Чистые руки», начатая в 1992 году миланской прокуратурой и направленная против коррупции в высших эшелонах власти, проводилась последовательно. В результате одной акции были арестованы десятки крупнейших и сотни более мелких фигур итальянской политики и экономики. Координатор этой акции Джерардо де Амброзио убежден, что данная работа не была напрасной хотя бы потому, что «сегодня итальянцы стали относиться к коррупции как к преступлению, а раньше относились как к норме жизни».

Соединенные Штаты Америки. В США постепенно складывались правила трудовой этики государственных чиновников и юридические ограничения, которые сегодня обязательны для исполнения всеми правительственными чиновниками. В настоящее время деятельность государственных служащих регулируется целым набором моральных кодексов и законодательных регламентов.

Принципы этики правительственных служащих содержатся в 14 пунктах специального исполнительного приказа президента США. Многие его положения были закреплены законом 1992 г. Управления по этике государственной службы.

Исполнительный приказ трактует порядок получения льгот и ухода со службы. Чиновникам не разрешается «использовать служебное положение для извлечения личной выгоды» и иметь финансовые интересы, вступающие в противоречие с их должностными обязанностями, использовать внутреннюю информацию для личной выгоды или принимать подарки.

Другие положения регламентируют порядок исполнения служебных обязанностей. Как дача, так и получение взяток считаются уголовно наказуемым преступлением. Не допускается получение жалования из источников вне государственной системы, равно как и вознаграждение государственных чиновников за представительство частных интересов в «отдельных делах», где США имеют свой финансовый интерес. Предусмотренные санкции распространяются как на госчиновников, так и на лиц, которые дают им вознаграждение.

В США придается большое значение вопросам нравственности. Этические нормы государственной службы определяет Кодекс этики государственного служащего, введенный президентом Джонсоном в 1965 г.

В августе 1991 г. был принят свод правил для сотрудников государственного аппарата. Согласно ему служащим разрешено принимать подарки от посторонних лиц стоимостью не более 25 долларов и строго запрещено брать какие-либо подарки от подчиненных. Введен запрет на получение гонораров за преподавание, выступления и публикации, связанные с вопросами, которыми должностное лицо занимается в силу своего служебного положения.

Принята и другая модель контроля - назначение генеральных инспекторов в федеральном правительстве и правительствах штатов в качестве внутреннего органа, следящего за работой ведомств и координирующего превентивную расследовательскую и аудиторскую антикоррупционную деятельность в рамках этих ведомств.

В США существует также положение о вознаграждении работников, сообщивших о неправильно заключенных государственных контрактах.

В стране есть система добровольных осведомителей. Осведомитель получает от 15 до 30% стоимости выявленного по его доносу материального ущерба и защищен от преследований со стороны разоблаченных им нарушителей.

Это далеко не все примеры международного опыта борьбы с коррупцией.

г) Концептуальные модели борьбы с коррупцией

Можно выделить несколько концептуальных моделей борьбы с коррупцией.

Тоталитарная модель борьбы с коррупцией. Эта модель предполагает всеобъемлющий контроль со стороны государства за поведением должностных лиц и жесткое реагирование на любые отклонения от принятых норм (писанных и неписанных), которые они допустили. Наиболее последовательно эта модель реализовывалась в эпоху сталинизма.

Данная модели она устанавливает зависимость между уровнем властных полномочий должностного лица и степенью ответственности. Риск быть привлеченным к уголовной ответственности и понести наказание возрастает для лиц, которые находятся ближе к вершине власти - чем ближе к вершине, тем больше риск. Иными словами, соблюдается принцип реализации ответственности: «сверху вниз», который является идеальным средством оптимизации любой социальной системы.

Пороком такого подхода борьбы с коррупцией является нарушение прав человека, так как тоталитаризм принципиально несовместим с их соблюдением.

Авторитарная модель борьбы с коррупцией. Ее принципиальная особенность - реализация ответственности выборочно, в соответствии с установками «руководящего лица». Долгое время такими лицами являлись представители партийной элиты. Данная модель была типичной во времена правления Хрущева - Брежнева.

Следует упомянуть еще две особенности, присущие авторитарной модели: а) выход должностного лица на определенный уровень властных полномочий фактически означает для него правовой иммунитет и б) деньги в этой модели играют второстепенную роль или не играют никакой

Рассматриваемая модель борьбы с коррупцией мотивирует стремление попасть во властные структуры из соображений собственной безопасности и безнаказанности в борьбе за привилегии и полномочия, поэтому в ней заложены процессы деградации власти и ее последовательного коррумпирования.

Олигархическая модель борьбы с коррупцией. Здесь реализация ответственности осуществляется в соответствии с клановым подходом - по принципу «свой – чужой» (наш - не наш). Поскольку власть осуществляется «командами», то «своих» защищают от ответственности всеми возможными способами, зато в отношении «чужих» собирают компрометирующий материал и пытаются дать ему законный ход. Такая модель типична для борьбы с коррупцией в России в настоящее время.

В олигархической модели исключительно большое значение придается деньгам, поэтому с их помощью улаживаются многие вопросы, в том числе в правоохранительной сфере. Отсюда модификация данной модели в криминальную, поскольку, как показывает практика, и бандиты от ответственности откупаются, что позволяет им безнаказанно заниматься криминальным бизнесом.

Поскольку олигархические кланы не поддерживают обратной связи с населением и управленческими структурами (в том числе в правоохранительной сфере), то борьба с коррупцией приобретает инструментальный характер и рассматривается как орудие в межклановых схватках за власть. Отсутствие контроля порождает широкомасштабную коррупцию в нижестоящих структурах власти.

Либеральная модель борьбы с коррупцией означает полную безответственность, безнаказанность и вседозволенность. Такая обстановка складывается в периоды революционных потрясений, когда новая власть еще не овладела функциями управления либо сознательно инициирует разрушительные процессы. Исторические периоды существования данной модели: например, Россия во время правления Временного правительства.

Данные модели борьбы с коррупцией динамичны и тяготеют к превращению из одного типа в другой: высока вероятность модификации либеральной модели в авторитарную, авторитарной в олигархическую, олигархической в тоталитарную.

Правовая демократическая модель. Такая модель во многом воплощена в концепции правового государства. Здесь большое значение имеет реализация таких идей, как согласование права и нравственности, определение разумной иерархии правоохраняемых ценностей, равенство всех перед законом, корреспонденция между уровнем властных полномочий и степенью ответственности, поддержание обратных связей, формирование приоритетов борьбы с преступностью.

В плане борьбы с коррупцией особенно важно обеспечение реального воплощения принципа концепции правового государства, как равенство всех перед законом, в частности, сведение к минимуму юридических и фактических иммунитетов. В обществе реализуется идея правозаконности - гуманистического права, которое призвано господствовать, править в обществе.

д) Интернациональные аспекты коррупции

Расширяющееся политическое и экономическое сотрудничество превращает коррупцию в интернациональную проблему. Открываясь мировому сообществу, Россия также подвергается воздействию этой тенденции. Можно указать на следующие каналы международной коррупции.

Коррупция в международных организациях существует в силу общих тенденций: в них также распределяются ресурсы (например, помощь странам-участницам или клиентам этих организаций); их распределяют чиновники, не являющиеся собственниками этих ресурсов. Кроме того, бюрократия в международных организациях находится под менее пристальным контролем по сравнению с национальными, контролируемыми общественностью своих стран. Все это влечет за собой коррупцию, которая, к тому же, в силу специфики работы международных организаций, находится в зоне значительно меньшего риска для участников коррупционных сделок. Издание TI отмечает, например: «Мошенничество с бюджетом в Европейском Союзе стало огромной проблемой …».

В России регулярно появлялись публикации о таинственном исчезновении средств, полученных в виде помощи от международных организаций. В исследовании Фонда ИНДЕМ «Диагностика российской коррупции» высокопоставленные эксперты, дававшие анонимные интервью, утверждали, что многие кредиты, особенно, предоставлявшиеся отдельными европейскими странами, сопровождались «откатами» в 10-30 %.

Коррупция в международном экономическом сотрудничестве проявляется при создании предприятий с участием иностранного капитала, при реализации инвестиционных проектов и приватизации государственной собственности, при решении проблем раздела продукции и в других формах. От этого вида коррупции не защищена ни одна страна. Так, авторы доклада, сделанного экспертами США, утверждают, что в 1994 г. при заключении крупных контрактов в 80% случаях они достались иностранным компаниям, предлагавшим взятки. В России сложилась странная ситуация. С одной стороны, многие иностранные бизнесмены оправданно сетуют на коррупцию чиновников, препятствующую нормальному экономическому сотрудничеству. Среди бизнесменов, имеющих дело с Россией и другими странами СНГ, более 70 % опрошенных убеждены в том, коррупция входит в число главных препятствий для развития нормального предпринимательства в России. Президент Всемирного банка Д.Вулфенсон сказал во время своего приезда в Москву в 1996 г.: «После окончания холодной войны коррупция стала главным тормозом на пути демократического развития». С другой стороны, многие представители иностранных компаний не брезгуют взятками для получения преимуществ в конкуренции. Более того, налоговое законодательство многих стран поощряет такое поведение.

Увод незаконных доходов за границу уменьшает риск коррупционных сделок и тем самым подстегивает коррупцию. От этого страдают многие страны. Известно немало случаев, когда лидеры развивающихся стран прятали в иностранных банках полученные в результате коррупционных действий доходы, исчисляющиеся миллиардами долларов. В России увод капиталов из страны давно стал проблемой экономики и финансовой системы. Существенную часть этого потока составляют незаконно полученные доходы, в том числе – от коррупционных сделок. Русло для этого потока расчищается отсутствием двусторонних и многосторонних соглашений с участием нашей страны об аресте счетов, о выдаче преступников и т.п.

Дата добавления: 2014-12-25