ЧАСТЬ ОБЩАЯ 8 страница

Тема 6.3. Классификация служащих по сферам и видам государственной деятельности и функционально-должностным признакам и пол­номочиям. Категории и группы должностей государственной и муници­пальной службы. Должностные лица.

По роду своей профессиональной работы и сферам деятельности все

служащие делятся по сферам экономической, социально-культурной и административно-политической деятельности.

По видам государственной деятельности все федеральные государст­венные служащие в Реестре государственных должностей государс­твенной службы разделены по соответствующим органам государс­твенной власти, специализированным на осуществлении различных видов государственной деятельности: служащие представительных (законодательных) органов государственной власти - Федерального Собрания (Совета Федерации, Государственной Думы) РФ, служа­щие общегосударственной контрольно-надзорной власти (Централь­ной избирательной комиссии РФ, Счетной палаты РФ, Прокуратуры РФ, Уполномоченного по правам человека РФ), служащие органов государственной судебной власти (Конституционного Суда РФ, Вер­ховного Суда РФ и федеральных судов общей юрисдикции, Высшего Арбитражного Суда и федеральных территориальных арбитражных судов), служащие органов государственной исполнительной власти (Правительства РФ, министерств и других центральных органов ис­полнительной власти, а также их территориальных органов). Анало­гично по видам государственной деятельности классифицируются и государственные служащие субъектов РФ.

По функционально-должностным признакам и полномочиям, отра­жающим роль каждого служащего в осуществлении функций органа, в котором они состоят на службе, они делятся на три большие груп­пы: руководящий состав (руководители), основной состав (специа­листы) и вспомогательно-обслуживающий персонал.

Все лица, замещающие должности государственной службы всех ее разновидностей, нанимаются государством через представителя нанимателя - руководитель государственного органа, лицо, замещаю­щее государственную должность, либо представитель указанных руководителя или лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации. Должности государственной гражданской службы подразделяют­ся на категории и группы. Подразделяются они на следующие четыре категории:

1) руководители - должности руководителей и заместителей ру­ководителей государственных органов и их структурных подразделе­ний, должности руководителей и заместителей руководителей терри­ториальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и замес­тителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;

2) помощники (советники) - должности, учреждаемые для содей­ствия лицам, замещающим государственные должности, руководи­телям государственных органов, руководителям территориальных ор­ганов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полно­мочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;

3) специалисты - должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;

4) обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финан­сово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятель­ности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Далее, должности государственной гражданской службы подраз­деляются на следующие пять групп: 1) высшие; 2) главные; 3) ведущие; 4) старшие; 5) младшие должности государственной гражданской служ­бы. При этом должности категорий «руководители» и «помощники (советники)» подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы. Должности категории «специали­сты» подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую груп­пы должностей гражданской службы. Должности категории «обеспечи­вающие специалисты» подразделяются на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей государственной гражданской службы.

Для отдельных видов государственной службы в соответствии с федеральным законом вводятся другие виды квалификационных раз­рядов: воинские звания, иные специальные звания для работников правоохранительных органов, дипломатические ранги и т. д. Присво­ение квалификационных разрядов действительных государственных советников РФ, государственных советников РФ (и соответствующих этому уровню других видов квалификационных разрядов) произво­дится Президентом РФ.

Государственные должности в субъектах РФ также подразделяют­ся на аналогичные по наименованию категории и классификацион­ные группы государственных должностей.

Муниципальные должности в органах местного самоуправления так­же делятся на несколько категорий и классификационных групп, но по несколько иным критериям и основаниям, чем государственные должности:

выборные муниципальные должности, замещаемые в результате му­ниципальных выборов (депутаты, выборные должностные лица мест­ного самоуправления), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправ­ления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в ре­зультате муниципальных выборов;

муниципальные должности муниципальной службы, замещаемые путем заключения трудовых договоров.

Особую и специфическую категорию служащих составляют долж­ностные лица. Общим для всех отраслей права элементом характе­ристики понятия должностного лица можно считать наличие у него организационно-распорядительных и (или) административно-хозяй­ственных полномочий. Но при этом в административном праве тер­мин и понятие «должностное лицо»[73] многозначны и относятся к не­скольким видовым категориям служащих.

В служебно-дисциплинарных административно-правовых от­ношениях, связанных с применением к служащим мер поощрения и ответственности за служебные проступки, должностным лицом выступает не непосредственный начальник, а тот руководитель, ко­торый наделен правом назначения этого служащего на должность и увольнения. Начальников и руководителей у служащего может быть несколько, а должностное лицо, пользующееся правом применения мер поощрения и дисциплинарной ответственности, одно - тот руководитель, который наделен не просто какими-то распорядительны­ми полномочиями, а правомочиями принимать на соответствующую должность и освобождать от должности.

Во внеслужебных отношениях с гражданами должностным лицом может выступать наделенный публичной властью (т. е. правом отда­вать указания, обязательные к исполнению, лицам, не состоящим в его служебном подчинении лицам - гражданам) представитель госу­дарственной или муниципальной власти (сотрудник полиции, военнослужа­щий внутренних войск при исполнении служебных обязанностей по охране общественного порядка, оперативные работники некоторых правоохранительных органов и др.).

Должностные лица многочисленных государственных контроль­но-инспекционных органов (государственных инспекций), пользую­щихся правом применения мер административного предупреждения, пресечения и административных взысканий, тоже составляют особую и специфичную группу государственных служащих — должностных лиц, исчерпывающий перечень которых дан в КоАП РФ.

Тема 6.4. Правовые основы организации государственной службы.

6.4.1 Поступление на службу и способы замещения должностей на го­сударственной и муниципальной службе

Проблема поступления на службу включает в себя следующий комплекс вопросов: правовые основания поступления на службу, правовые условия и порядок — сам процесс поступления на службу, включая способы замещения должностей на государственной и му­ниципальной службе.

Правовые основания поступления на службу — это те конкретные нормы, которые предусматривают саму возможность гражданина поступить на государственную или муниципальную службу и полу­чить статус государственного или муниципального служащего соот­ветственно. Общим правовым основанием поступления на службу

являются ст. 32 Конституции РФ и конкретные статьи упоминаемых ранее федеральных законов о службе, предусматривающие право граждан на равный доступ к государственной и муниципальной служ­бе, а также Реестры федеральных государственных должностей госу­дарственной службы, государственных должностей государственной службы субъектов Федерации и муниципальных должностей муни­ципальной службы, в которых дается исчерпывающий перечень соответствующих должностей, подлежащих замещению гражданами. Правовые условия поступления на службу -это конкретные, преду­смотренные законодательством обстоятельства, условия и требования к лицу, претендующему на занятие определенной должности: обстоятель­ства, препятствующие поступлению на государственную и муниципаль­ную службу; профессиональные, квалификационные и иные (социаль­но-психологические, характерологические и другие специфические для отдельных видов службы) требования, а также установленные законода­тельством определенные возрастные ограничения поступления на служ­бу по некоторым конкретным должностям. Все они в совокупности вы­ражают и закрепляют основы кадровой политики государства.

Порядок поступления на службу - это процесс поступления, процедура замещения должностей на государственной, муниципаль­ной и других видах службы с последующим кадровым оформлением приема служащего на работу по соответствующей должности.

В настоящее время применяются четыре организационно-право­вых способа замещения должностей на государственной и муници­пальной службе: зачисление, назначение, выборы и конкурс.

Зачисление на службу по личной инициативе и заявлению кан­дидата на должность применяется для замещения внекатегорийных должностей вспомогательно-обслуживающего персонала, не относя­щихся к государственным и муниципальным должностям, но предус­мотренных штатным расписанием в целях технического обеспечения деятельности государственных и муниципальных органов (техничес­кие секретари, лаборанты, специалисты по компьютерному обслужи­ванию, архивариусы, курьеры и др.), а также для замещения младших муниципальных должностей.

Назначение как способ замещения должностей на государствен­ной и муниципальной службе охватывает многие высшие, главные, ведущие, старшие и некоторые младшие государственные и муници­пальные должности государстве иной и муниципальной службы соот­ветственно.

Конкурс на замещение вакантной государственной или му­ниципальной должности государственной или муниципальной службы обеспечивает право граждан на равный доступ соответ­ственно к государственной и (или) муниципальной службе. Кон­курс проводится среди граждан, подавших заявление на участие в нем, причем государственные и муниципальные служащие могут участвовать в конкурсе независимо от того, какие должности они занимают в момент его проведения. По действующему законода­тельству в конкурсном порядке замещаются вакантные старшие, ведущие, главные и высшие государственные должности феде­ральной и государственной службы субъектов Федерации, а также высшие, главные и старшие муниципальные должности муници­пальной службы.

В конкурсе претенденты на занятие соответствующей должности сами заявляют о своем желании посостязаться, а конкурсная комис­сия и администрация органа оценивают их документальные, про­фессиональные, личностные данные и на этой объективной основе отдают предпочтение одному из них с использованием различных методик оценки.

Выборы как способ замещения государственных и муниципаль­ных должностей применяются достаточно широко. Через выборы за­мещаются государственные должности Президента РФ, глав админи­страций субъектов РФ (Президенты республик в составе Российской Федерации, Губернаторы краев и областей), Председателя Государст­венной Думы и краевой (областной) думы, а также должности пред­седателей комитетов всех государственных органов представительной (законодательной) власти. Еще более широко выборность применя­ется в системе местного самоуправления (выбираемые непосредст­венно населением должностные лица и должностные лица, избран­ные представительными органами).

Характерный признак выборности как способа замещения лю­бых, где бы то ни было, должностей - то, что избираемое лицо выдвигается из числа тех, кто избирает (население, депутатский корпус и т. д.). Отсюда вытекает то, что в своей последующей дея­тельности избранное лицо полностью подотчетно тем, кто его из­брал, ответственно перед ними, поскольку они всегда могут его отозвать.

6.4.2. Прохождение службы и аттестация государственных и муници­пальных служащих

Процесс прохождения службы включает в себя реализацию служеб­ных должностных прав и обязанностей, периодическую аттестацию, а также возможное применение к служащему мер поощрения и ответст­венности за должностные проступки вплоть до увольнения со службы. По своему содержанию и характеру все права и обязанности служащего можно разделить на три группы: общие, особенные и специальные.

Общие для всех государственных и муниципальных служащих права и обязанности закреплены в Конституции РФ, федеральных законах о различных видах государственной службы, а также в со­ответствующих аналогичных законах субъектов РФ, в уставах му­ниципальных образований и других нормативных правовых актах

государственных органов субъектов РФ и органов местного само­управления.

Всякий государственный или муниципальный служащий имеет право на следующие действия (процедуры): ознакомление с докумен­тами, определяющими его права и обязанности; получение информа­ции и материалов, необходимых для исполнения должностных обязан­ностей; продвижение по службе, переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации за счет соответствующего бюджета, а так­же участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантных должностей государственной и муниципальной службы; ознакомление со всеми материалами своего личного дела, проведение по его требова­нию служебного расследования для опровержения сведений, пороча­щих его честь и достоинство; объединение в профессиональные сою­зы (ассоциации) для зашиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов; внесение предложений по совершен­ствованию государственной или муниципальной службы в любые ин­станции; обращение в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с его государственной или му­ниципальной службой соответственно, и др.

При осуществлении своих служебных полномочий каждый государственный и муниципальный служащий обязан: обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции РФ, ре­ализацию федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации; инициативно и добросовестно исполнять свои должност­ные обязанности; обеспечивать соблюдение прав и законных интересов граждан; исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих органов и должностных лиц, отданные в пределах их должностных пол­номочий, за исключением незаконных; своевременно рассматривать в пределах своих должностных полномочий и обязанностей обращения граждан, общественных объединений, предприятий, учреждений и орга­низаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним в установленном порядке законные решения; соб­людать установленные в государственном или муниципальном органе правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции, порядок работы со служебной документацией; хранить государственную и иную охраняемую законом служебную тайну; постоянно поддержи­вать необходимый уровень квалификации, достаточный для исполнения своих служебных должностных обязанностей.

В качестве своеобразных гражданских обязанностей служащих можно рассматривать и установленные законом ограничения, свя­занные с государственной и муниципальной службой.

Все вышеперечисленные права и обязанности являются общими, потому что, во-первых, распространяются на всех без исключения госу­дарственных и муниципальных служащих, независимо от конкретного вида государственной деятельности, отрасли и сферы государственно­го управления или местного самоуправления; во-вторых, закреплены

они в нормативных правовых актах общего надотраслевого масштаба и характера (Конституция РФ, конституции или уставы (основные за­коны) субъектов РФ, уставы муниципальных образований, общие фе­деральные и законы субъектов Федерации о государственной и муни­ципальной службе). Особенные права и обязанности государственных и муниципальных служащих отражают и закрепляют видовую специ­фику различных сфер государственной деятельности (служащие судеб­ных, прокурорских органов, представительных органов законодатель­ной власти, исполнительной власти и т. д.).

Специальные права и обязанности государственных и муниципаль­ных служащих отражают специфику служебной деятельности отдельных категорий служащих: право иметь и применять при определенных об­стоятельствах оружие и специальные средства, право на специальную охрану, предоставление некоторым должностным лицам определенных административно-юрисдикционных полномочий и т. д. Специальные права и обязанности отдельным категориям служащих предоставляются, как правило, федеральными законами и некоторыми иными норматив­ными правовыми актами отраслевого масштаба и характера действия, например, законами о внутренних войсках, о полиции и др.

Законная, инициативная и целесообразная реализация общих, особенных и специальных прав и обязанностей государственных и муниципальных служащих есть основа содержательной характерис­тики процесса прохождения ими службы. При этом важным элемен­том прохождения службы является аттестация служащих.

Аттестация государственных и муниципальных служащих прово­дится не реже одного раза в четыре года (и не чаще одного раза в два года) для определения уровня профессиональной подготовки служа­щего и соответствия его занимаемой должности, а также для реше­ния вопроса о присвоении ему более высокого квалификационного разряда, что может служить правовым основанием и условием про­движения его по службе. Порядок и условия проведения аттестации государственных и муниципальных служащих устанавливаются феде­ральным и законодательством субъектов Федерации.

Аттестация служащих государственных и муниципальных ор­ганов призвана способствовать совершенствованию деятельности этих органов по подбору, повышению квалификации и расстановке кадров государственных и муниципальных служащих, определению уровня их профессиональной подготовки и соответствия занимае­мой должности, а также решению вопроса о присвоении служащему очередного квалификационного разряда (классного чина, специаль­ного звания, дипломатического ранга и т. д.). Аттестации подлежат федеральные и государственные служащие субъектов Федерации, за­мещающие в государственных органах младшие, старшие, ведущие, главные и высшие государственные должности, а также муниципальные служащие, замещающие младшие, старшие, главные и высшие муниципальные должности. Аттестации не подлежат гражданские служащие, замещающие должности гражданской службы категорий "руководители" и "помощники (советники)", в случае, если с указанными гражданскими служащими заключен срочный служебный контракт.

В результате аттестации служащему дается одна из следующих оце­нок: соответствует замещаемой должности; соответствует замещаемой должности при условии выполнения рекомендаций аттестационной ко­миссии по его служебной деятельности; не соответствует замещаемой должности. Аттестационная комиссия по результатам аттестации вправе внести на рассмотрение руководителя органа мотивированные рекомен­дации о повышении служащего в должности, присвоении ему очередно­го квалификационного разряда, об изменении надбавки за особые усло­вия службы (сложность, напряженность, специальный режим работы), о включении в резерв на выдвижение на вышестоящую должность.

Результаты аттестации служащего, оформленные надлежащим образом, представляются руководителю органа, который с учетом их принимает решение: о повышении служащего в должности; о при­своении служащему в установленном порядке очередного квалифи­кационного разряда; об изменении служащему надбавки за особые условия службы; о включении служащего в резерв на выдвижение на вышестоящую должность.

В случае признания служащего не соответствующим замещаемой должности он направляется на повышение квалификации или пере­подготовку либо с его согласия переводится на другую должность.

6.4.3. Управление реализацией государственной кадровой политики в системе государственной и муниципальной службы

Вопросы организации государственной и муниципальной служ­бы — это прежде всего разработка и реализация кадровой политики на федеральном, субъектов Федерации и муниципальном уровнях по подбору и расстановке кадров, призванные обеспечить эффектив­ность и слаженность работы всех государственных и муниципаль­ных органов. Подбор и расстановка кадров по различным должно­стям на государственной и муниципальной службе осуществляется по профессионально-деловым качествам (образовательный уровень и профессиональная подготовка, специальные знания и практиче­ский опыт, необходимые для успешного выполнения всего комплек­са должностных полномочий) и социально-личностным качествам (умение работать с командой единомышленников, выдержка и са­мообладание, организаторские способности и умение располагать к себе людей, воля, целеустремленность и некоторые другие личностно-психологические и характерологические качества).

Разработка предложений по государственной кадровой полити­ке возложена на Российскую академию народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, а ее формирование и реализация — на специальные государс­твенные органы[74].

Управление Президента по вопросам государственной службы и кадров является самостоятельным органом в составе Администрации Президента РФ. Основными задачами Управления являются участие в обеспечении реализации Президентом Российской Федерации его полномочий по решению кадровых вопросов и полномочий по проведению государственной политики в области государственной службы Российской Федерации (далее - государственная служба); подготовка предложений Президенту Российской Федерации по вопросам реализации государственной политики в области противодействия коррупции в органах государственной власти и иных государственных органах, урегулирования конфликта интересов, реформирования и развития государственной службы, а также по вопросам кадровой политики; содействие Президенту Российской Федерации в пределах своих полномочий в определении основных направлений кадровой политики, реформирования и развития государственной службы, в обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти по этим вопросам и другие вопросы.

Управление государственной службы и кадров аппарата исполни­тельной власти субъекта Федерации разрабатывает планы меропри­ятий по формированию кадрового резерва и организации работы с ними в соответствующем субъекте Российской Федерации.

Кадровая служба любого государственного или муниципального органа обеспечивает проведение конкурсов на замещение вакантных должностей, аттестаций и испытаний при замещении соответствую­щих должностей; оформляет все решения государственных и муници­пальных органов, связанных с прохождением службы, ведет личные дела служащих; консультирует и информирует служащих по затраги­вающим их интересы кадровым вопросам; организует переподготов­ку (переквалификацию) и повышение квалификации служащих.

6.4.4. Меры поощрения и стимулирования деятельности государствен­ных и муниципальных служащих

За успешное и добросовестное исполнение государственными и му­ниципальными служащими своих должностных обязанностей, продол­жительную и безупречную службу, выполнение заданий особой важности и сложности к ним применяются различные виды поощрений и стимули­рования, основания, условия и порядок применения которых устанавли­ваются федеральным и законодательством субъектов Федерации.

Государственные награды Российской Федерации — высшая форма поощрения граждан (и любых служащих в том числе) за выдающиеся заслуги в защите Отечества, государственном строительстве, эконо­мике, науке, культуре, искусстве, воспитании, просвещении, охра­не здоровья, жизни и прав граждан, благотворительной деятельнос­ти ииные выдающиеся заслуги перед государством. В соответствии с Положением о государственных наградах Российской Федерации (Указ Президента РФ от 07.09.2010г. №1099 «О мерах по совершенствованию государственной наградной системы РФ» (в ред. от 03.05.2012г. №573)[75] государс­твенными наградами Российской Федерации являются: звание Героя Российской Федерации, ордена, медали, знаки отличия Российской Федерации; почетные звания Российской Федерации. Ходатайства о награждении государственными наградами возбуждаются вколлек­тивах предприятий, учреждений, организаций любых форм собствен­ности, а также органами местного самоуправления.

Для проведения общественной оценки материалов о награждении государственными наградами и обеспечения объективного подхода к поощрению при Президенте РФ действует специальная Комиссия по государственным наградам.

Для поощрения служащих за высокое профессиональное мас­терство установлены многочисленные почетные звания Российской Федерации, например, «Заслуженный юрист Российской Федера­ции», «Заслуженный сотрудник органов внутренних дел Российской Федерации» и многие другие.

Политика применения всех мер поощрения государственных и муниципальных служащих направлена в целом на то, чтобы поощ­рять служащего за конкретные достижения и высокие показатели, а не просто за хорошую работу.

6.4.5. Ответственность служащих за служебные проступки. Дисци­плинарная ответственность служащих за служебные (должно­стные) проступки и ее виды

Существует два аспекта ответственности как социальной категории: позитивный, когда ответственность рассматривается в качестве внутрен­него регулятора поведения личности в связи с долгом, обязанностью (ответственность служащего человека перед самим собой, своей собст­венной совестью), и негативным (ретроспективный),когда ответствен­ность рассматривается под углом зрения отрицательной оценки соде­янного со стороны населения, коллектива, общества и государства, как реакция общества на нарушение его интересов и установленных правил, как применение санкций за нарушение существующих правовых норм. Это юридическая ответственность личности перед обществом и государ­ством, потому что всякое общество ограждает себя от всевозможных по­сягательств с помощью ответственности. Юридическая ответственность как один из видов социальной ответственности выражается в осуждении противоправного поведения лица со стороны общества и государства, заключающегося в причинении виновному лицу отрицательных по­следствий материального или морального характера, в применении санкций за правонарушения.

Дисциплинарная ответственность служащих наступает за неисполне­ние или ненадлежащее исполнение служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок). Дисциплинарная ответствен­ность служащих применяется в рамках их служебных взаимоотно­шений вышестоящим по подчиненности органом или должностным лицом и дифференцируется на несколько разновидностей по государственным и муниципальным должностям и видам государственной де­ятельности (отраслевым разновидностям службы).

Лица, занимающие государственные должности, а также выборные муниципальные должности (депутата, члена выборного муниципально­го органа, выборного должностного лица местного самоуправления), не являются государственными или муниципальными служащими, и обя­зательное предварительное условие привлечения их к любым вышепере­численным видам юридической ответственности—отрешение этих лиц от занимаемых ими должностей и получение тем самым общественного согласия на привлечение к юридической ответственности. Для этого за­конами предусмотрены соответствующие юридические формы: импич­мент (отрешение от должности) Президента РФ; выражение недоверия Правительству, освобождение от должностей указами Президента РФ федеральных министров, постановлениями палат Федерального Собра­ния—Генерального прокурора. Председателя Счетной палаты и других; решение квалификационной коллегии судей о приостановлении полно­мочий судьи или даче согласия на привлечение судьи к юридической от­ветственности; согласие представительного органа власти на привлечение депутата к ответственности, досрочное прекращение полномочий главы администрации муниципального образования местным референдумом.

Лица же, замещающие государственные должности государс­твенной службы, а также не являющиеся выборными муниципаль­ные должности муниципальной службы и любые другие служебные должности в гражданских и общественных учреждениях, могут при­влекаться к одному из трех видов дисциплинарной ответственности: дисциплинарная ответственность по специальным дисциплинарным уставам и положениям, дисциплинарная ответственность в поряд­ке подчиненности и дисциплинарная ответственность по правилам внутреннего трудового распорядка.

Дата добавления: 2014-12-27