Часть вторая. Реинжиниринг внутриправительственных процессов: G2G-модуль электронного правительства

Этот раздел мы посвятим рассмотрению модуля G2G (правительство правительству) электронного правительства: его целям и задачам, основным функциям, пригодным для Украины прикладным решениям, плюсам и минусам уже сделанных нашим правительством шагов в этом направлении и тех шагов, что еще следует сделать.

Итак, в целом функции сервиса “правительство правительству” можно охарактеризовать как удешевление работы правительства, ускорение прохождения документов через его структуры, увеличение возможностей контроля за деятельностью отдельных органов и служащих, увеличение конкуренции между служащими и повышение их квалификации, и главное – предотвращение коррупции.

Анализируя возможности и функции электронного правительства как новой модели государственного управления, особое внимание следует уделить следующей его характеристике. Электронное правительство трансформирует не только отношения граждан и властных структур, но и отношения внутри правительства – между отдельными его ветвями, уровнями, подразделениями. Причем изменению подвергается не только сетевая инфраструктура исполнительной власти, но в целом вся инфраструктура государственной власти и управления. То есть, с этой точки зрения электронное правительство точнее будет назвать электронным государством, электронным государственным аппаратом, электронной инфраструктурой государства, государством Информационного общества.

Говоря об электронном правительстве и в частности о внедрении сектора G2G, следует понимать, что прежде всего речь идет об информатизации всех управленческих процессов в органах государственной власти всех уровней, об информатизации межведомственных взаимоотношений, о создании компьютерных систем, способных поддерживать все функции взаимодействия этих органов с населением и бизнес-структурами. Нельзя вести речь о том, что внутриправительственная трансакция реализована в электронном, безбумажном режиме, если в ведомствах не автоматизирован соответствующий процесс или нет электронного документооборота. 1 Отдельные же операции, скажем, пересылка по электронной почте документа, который адресатом снова распечатывается для подачи на подпись другому чиновнику, ни коим образом не характеризуют правительство как электронное.

Итак, кроме использования ИТ и создания информационных ресурсов, электронное правительство требует принятия соответствующей нормативно-правовой базы. Так, следует законодательно закрепить норму, согласно которой электронный документ не является просто электронной копией бумажного, а что это первичный, т.е. главный документ, с которым можно работать так же в электронном виде. Это означает, в свою очередь, потребность в законе об электронной цифровой подписи, об электронном документообороте, о защите данных, об обучении и аттестации служащих, о формах сотрудничества правительственных структур с ИТ-компаниями и т.д. 2

Последнее чрезвычайно важно, поскольку без законодательной легализации взаимоотношений бизнеса и правительства, без четкой регламентации процедур возможного сотрудничества и указания его границ на сферу внедрения электронного правительства распространятся недостатки правительства имеющегося, офф-лайнового. Никуда не деться от того, что электронное правительство – это значительные, очень значительные затраты. В предыдущем разделе уже шла речь об ориентировочном размере этих затрат. Ведь необходимо обеспечить как минимум технику (рабочие станции, серверы), лицензионное программное обеспечение, отдельную телекоммуникационную инфраструктуру для внедрения правительственного интранета, услуги выделенного доступа, подготовку персонала – как обучение собственно служащих, так и привлечение специалистов по ИТ, создание отделов информационной безопасности. 3

Эти потребности постепенно начинает признавать и украинское правительство. Начальник Управления стратегии развития информационных ресурсов и технологий Кабинета Министров Украины Виктор Бондарь заявляет, что "сейчас правительство обратило внимание на то, насколько новые технологии дадут возможность изменить подход в работе вообще. К этому шли очень долго, но потом решили, что не надо изобретать велосипеда, и если человека что-то интересует в работе государственных органов, то не надо создавать огромные аппараты и тратить кучу времени на то, чтобы этот интерес удовлетворить, в то время как у человека есть возможность за 5 минут найти все ответы на свои вопросы. Для этого решения просто созрели. Время пришло. Не только руководство начало понимать, что эти технологии действительно облегчают работу”. 4 В правительстве была создана уникальная автоматизированная система, все увидели, насколько она эффективна изнутри. Она не только облегчает и ускоряет работу, она работу оптимизирует и упрощает. Она даст возможность создать механизм анализа, что и как делается. Значительное количество процессов перестроено. Если раньше движение документов осуществлялось по две-три недели, то теперь все происходит намного быстрее. 5

Конечно, это примитивное толкование возможностей электронного правительства в сфере оптимизации внутриправительственных процессов. Тем не менее, положительным является уже сам факт попытки использования информационных технологий для правительственных потребностей. Ведь продвигать новые технологии в закоснелый госаппарат, где огромное влияние имеет пласт среднего и мелкого чиновничества, у которого бюрократическая волокита остаётся основной тактикой и стратегией государственного бизнеса, очень сложно. Но, по словам начальника управления, сложно не потому, что кто-то сопротивляется. "Есть большая текущая загруженность. Люди привыкли работать по одной схеме – бумага к бумаге и т.д. Мы меняем схему работы и автоматизируем процессы. Все понимают, что это облегчит работу, но времени переключиться, научиться чему-то новому очень мало, и многие очень боятся, что пока они будут учиться, – что-то не успеют, сорвутся сроки и т.п.

На центральном уровне это не слишком большая проблема, и она, как показывает практика, вполне решаема. На среднем, районном уровне, где работают непосредственные исполнители, выполняющие 75% работы государства с гражданами, вероятно, будут большие проблемы с переходом на новые схемы работы. Но, в основном, по причине отсутствия времени. Хотя, конечно, есть проблема и собственно с перестройкой схемы работы. Сейчас три четверти времени на этом уровне идет на то, чтобы человеку объяснить, куда ему направляться, что делать, какие документы подготовить, как написать, когда сдать и т.п. Конечно, меняться что-либо там будет не очень быстро, и не всех это устроит". 4 То есть, правительство определило ближайшие перспективы продвижения ИТ на всех уровнях государственного управления, однако снова ни коим образом речь не идет об улучшении возможностей контроля или предотвращения коррупции на том же районном и местном уровне.

Электронное правительство снова воспринимается как инструмент, а не как целостная концепция, отражающая абсолютно новые подходы к каждому звену правительственной структуры, к каждому элементу процесса управления государством. Еще одним подтверждением этого является применение проверенных методов поощрения при внедрении электронного правительства на местах: “главным стимулирующим фактором будущего активного процесса на местах при переходе на новые схемы работы является то, что правительство взяло выполнение этого постановления под особый контроль. Ежемесячно будут требоваться из мест отчеты для анализа, как идёт выполнение на местах и на уровне центральных органов исполнительной власти". 4

Это заявление означает, что новые схемы, присущие собственно электронному правительству – элементарное общее администрирование местных ресурсов, мониторинг обновления контента, статистика посещаемости, форумы для пользователей и специалистов – не планируется использовать в качестве контрольного механизма. Таким образом, под грифом инновационных процессов фактически вводятся дорогие инструменты, которые требуют дополнительных затрат не только денег, но и времени.

Так, первый отчет о сделанной работе, полученный непосредственно из правительственных источников, сообщает, что в январе 2002 г. разрабатывались концепция и техническое обеспечение, в соответствии с которыми будет строиться центральный портал. В результате этого будет пересмотрен дизайн, структура, требования к программному и техническому обеспечению. Техническая сторона проблемы в самом деле беспокоит специалистов управления. Через три-четыре месяца после открытия на сайт Кабинета Министров Украины – www.kmu.gov.ua – по словам Виктора Бондаря, ежемесячно заходило 15-20 тысяч уникальных пользователей. Допускается, что посещаемость нового правительственного портала (всё ещё тестируемого) будет в 10-15 раз большей.

Относительно решения этой проблемы члены правительства избрали очень странную для бюджетников и недопустимую для государственных деятелей позицию: “сейчас сайт Кабмина работает на доморощенном и, соответственно, непрофессиональном программном обеспечении, и поэтому доступ большого количества пользователей к ресурсу часто весьма сложен. Для реализации проекта портала исполнительной власти будет объявлен конкурс. Для участия в тендере, компания должна иметь определенное количество законченных проектов с хорошим трафиком, – в том числе сделанных для госорганов, проверенных временем, в которых учтен и вопрос безопасности. Мы не хотим, чтобы на нас тренировались". Во-первых, по объективным оценкам, отечественные специалисты по ИТ являются одними из наиболее профессиональных в мире, их продукт часто качественней зарубежного, и всегда – дешевле. А при формировании бюджета Украины стоимость – далеко не последний критерий.

В качестве гарантии, что конкурс будет открытым и честным, господин Бондарь привел пример раздела "Государственные закупки" (http://www.kmu.gov.ua/aspekt/gos_zakupki/gos_zakupki.htm), который появился в конце 2001 г. на сайте Кабмина. “Здесь имеется информация об условиях разнообразных конкурсов на закупку Кабинетом Министров Украины товаров, работ и услуг за государственные средства, о претендентах и победителях конкурсов, то есть, можно посмотреть результаты тендеров и понять, чему кто-то стал победителем. Все будет максимально открытым. Заранее будут выложены на сайт условия конкурса и все поступившие предложения. Эта система уже принесла свои положительные результаты. Если раньше услуги интернет-провайдера нам обходились в 12 тысяч гривен в месяц, то в результате открытого тендера мы получили поставщика этой услуги за 8.5 тыс. гривен в месяц, с тем же качеством и с выполнением всех необходимых условий относительно безопасности". 4

Тем не менее, налогоплательщиков может заинтересовать другая цифра – тендер на снабжение компьютерами, скажем, секретариата выиграло предложение, которое равняется чуть ли не $1500 за одно рабочее место. Во-первых, зачем секретариату (по крайней мере, на первом этапе – все проекты лишь в разработке, да и не заработало еще правительство столько, чтобы позволить себе такую роскошь) компьютеры и мониторы профессионального уровня? Ведь государственный служащий не может находиться на рабочем месте дольше, чем 8-часовой рабочий день плюс обеденный перерыв. Также нет насущной необходимости в программном обеспечении с наилучшей производительностью. Ни играм, ни 3D-изображению в секретариате не место, а тексты осилит и старенькая программа free ware – что, кстати, и безопаснее.

При таких значительных аппаратных и программных затратах было бы логично ожидать внедрения максимально эффективных схем использования технического ресурса. Скажем, создания единой общей или нескольких отдельных (в границах отдела) локальных сетей. Или собственной серверной базы. Но ни в одном пункте “потребностей правительства” не указана ни кабельная продукция, ни любое другое оборудование, оправдывающее своей эффективностью настолько значительные бюджетные затраты. То есть, управлением предпринимается ряд тактических шагов при отсутствии стратегии и общего понимания цели инноваций – а следовательно, отсутствует общее понимание возможностей ИТ, реализуемых в информационном обществе и, более узко, в электронном правительстве. Та же проблема касается и контента – содержательного наполнения сетевых ресурсов правительственных структур. Всё же остается вероятность, что в окончательной концепции портала все же будут учтены возможности G2G-модуля.

Но все же одной из главных проблем, с которой сталкивается реализация проекта электронного правительства, остаётся вопрос финансирования – несмотря на то, что постановление поручает предусмотреть финансирование работ по созданию и поддержке порталов Министерства Финансов, Министерства экономики и по вопросам европейской интеграции, Госкомсвязи при разработке проектов государственного бюджета Украины, Государственной программы экономического и социального развития Украины и задач Национальной программы информатизации. Работы же по центральному порталу должны финансироваться за счет бюджета Кабинета Министров, и львиная часть – за счет Программы информатизации Украины на 2002 год.

По этому поводу следует отметить, что бюджет Государственного комитета связи и информатизации Украины на 2002 год был определен в сумме 109 млн. 180 тыс. 400 гривен. Плюс на аппарат Госкомсвязи в бюджете-2002 были заложены затраты в 91 млн. 726 тысяч. Руководство и управление в сфере связи и информатизации стоили госбюджету в 2002 году 2 млн. 676 тыс. 900 грн. В целом общеаппаратный бюджет Госкомсвязи составил 203 млн. 511 тысяч 300 грн. (около $38.4 млн.)

В сравнении с этим 1 млн. 15 тысяч 200 грн., выделенные на прикладные исследования в сфере современных информационных систем связи, а также 45 млн. гривен на информатизацию общеобразовательных учебных заведений и компьютеризацию сельских школ, и плюс 100 тысяч гривен на проведение научных выставок и конференций в области связи и информатизации – чрезвычайно скромная сумма, не говоря уже о бюджете собственно Программы информатизации. Среди государственных затрат в этой сфере имеет смысл вспомнить и 30 тысяч гривен на повышение квалификации госслужащих, а также 24 млн. 356 тысяч 700 гривен для "подготовки кадров в области связи и информатизации".

В общем, бюджетные показатели говорят о том, что, несмотря на прогрессивные постановления и указы, государству пока не до вложений значительных ресурсов в развитие. Хотя общая сумма бюджетных затрат, которые теоретически действительно должны быть израсходованы на развитие, довольно значительна – 78 млн. 501 тыс. 900 гривен (около $14.8 млн.), но некоторые члены правительства с относительным скепсисом смотрят на эффективность отдельных расходов. Здесь пока сложно спорить, поскольку, например, затраты на компьютеризацию и информатизацию сельских школ – расходы стратегического значения, и их потенциальную эффективность не сравнить с какими бы то не было тактическими проектами.

Но все же Национальная программа информатизации – проект также стратегический, и рассчитанный не на один год. Если использовать термины Закона "О концепции национальной программы информатизации", где сказано, что "информатизация – это совокупность взаимосвязанных организационных, правовых, политических, социально-экономических, научно-технических, производственных процессов, направленных на создание условий для удовлетворения информационных потребностей, реализации прав граждан и общества на основе создания, развития, использования информационных систем, сетей, ресурсов и информационных технологий, созданных на основе применения современной вычислительной и коммуникационной техники", то 8 млн. гривен в год на ее развитие однозначно мало для государства, которое стремится к реальному развитию в этой области.

Но если центральный портал сможет найти финансирование за счет Программы информатизации, то местные бюджеты едва ли могут рассчитывать на что-либо для выполнения местных задач, и здесь придется искать средства дополнительно. В особенности учитывая то, что постановление появилось в тот момент, когда бюджет на текущий год уже принят, и заранее предусмотреть необходимость такого пункта расходов смогли далеко не все (если вообще кто-то к таким затратам готовился).

Виктор Бондарь также сказал, что в бюджетах на 2003 и 2004 год должны быть предусмотрены отдельные статьи расходов, необходимые для выполнения следующих этапов усиления информационного присутствия государства в новом информационно-коммуникационном пространстве и построения полноценного электронного правительства в Украине. В нынешнем же отсутствии отдельных средств на выполнение этой задачи Виктор Бондарь видит даже положительные моменты. "За этот год мы и каждый задействованный в этом процессе госорган сможем сделать свою часть выполнения постановления, увидеть все проблемы, найти решения. И тогда мы сможем сформировать единый бюджет уже на 2003 год для решения конкретных задач и для развития того полуфабриката, который, возможно, будет рождён в этом году".

Но работы относительно портала исполнительной власти и информационного наполнения государственных сайтов – это только начальный этап построения в Украине системы электронного правительства. Сейчас в недрах правительства готовится постановление фундаментального и стратегического характера. Его первый блок будет содержать теоретическую часть, которая определит термины электронного правительства, информационной структуры, интерактивных сервисов, портала, сайта, процесса их взаимодействия. "Мы планируем описать много фундаментальных вещей. Так, например, в этом постановлении мы хотим предусмотреть возможность регистрации интернет-сайтов в качестве средств массовой информации". Второй блок касается вопросов безопасности, третий – вопросов отдельных систем, например, Нацбанка, Минфина, их взаимодействия и развития. Четвертый блок заложит основы для возможности осуществления расчетов через интернет. "В сущности, это постановление должно стать стратегическим, что даст толчок для работы на ближайшие два-три года", – заявил господин Бондарь. 4

Но пока что, например, сайт Государственного комитета по информационной политике, телевидению и радиовещанию (www.sciptrb.org.ua), согласно заявлению, сделанному во время интернет-конференции на сайте www.maidan.org.ua руководителем отдела работы с интернетом этого ведомства и заместителем его председателя Иваном Лозовым, был создан за счет спонсоров и не обновляется из-за отсутствия средств. "Инфраструктура Госкоминформа жалкая, так как средства в бюджете вообще не выделяются (!). За 2 года ни одной копейки на технику, расходные материалы". Следует напомнить, что Госкоминформ определен ответственным за информационное обеспечение Постановления КМУ №3/2002.

Сайт профильного комитета – Госкомсвязи (www.stc.gov.ua) – все же обновляется, пусть и не в режиме он-лайн. Однако новости пресс-центра госкомитета формируются за счет информационных сообщений, которые днем раньше опубликовались на сайте ВАТ "Укртелеком" (www.ukrtel.net). Даже указы собственно Госкомсвязи появляются сначала на сайте Укртелекома, а потом те же несколько коротких строк публикуют на "родном" ведомственном сайте (при этом полный текст официального документа там просто отсутствует).

Не наилучшим образом организована работа и в упоминавшемся Управлении Кабинета Министров Украины. На данный момент здесь работает 25 человек, которые занимаются поддержкой и администрированием компьютерной сети Кабмина, законодательным блоком, обеспечением информационными материалами руководства правительства, программным обеспечением и базами данных. По мнению господина Бондаря, рабочих ресурсов недостаточно. "Расширение нам не угрожает, поскольку принято однозначное решение, что увеличения штата Кабмина не будет. Но я надеюсь, что состоится реструктуризация существующего штата, за счет чего определенные звенья будут сокращены, а наше – увеличено".

Тем не менее, будет ли это иметь смысл – возможно, большего эффекта удастся достичь благодаря привлечению ресурсов общественного и бизнесов-секторов? Ведь главной задачей является нахождение наиболее эффективных решений, которые обеспечат максимальный результат при минимальных расходах. Прикладная реализация этих решений – дело сугубо техническое, но и здесь можно найти самый выгодный путь. Например, конкурс среди студентов и аспирантов (что будет и поощрением профессионального усовершенствования отечественных молодых специалистов), или среди представителей малого и среднего бизнеса (чьи развитие и активизация уже сами по себе чрезвычайно выгодны для экономики Украины).

А пока правительство демонстрирует отсутствие национальных приоритетов и рациональной бережливости (исходя из возможностей бюджета). В частности, 27 декабря 2001 г. была завершена работа по внедрению компьютерной сети Дома Правительства Украины. Во время разработки и реализации проекта были использованы опыт, разработки и оборудование ведущих мировых компаний в сфере производства специального телекоммуникационного оснащения – Nortel Networks (Канада) и Reichle&De-Massari (Швейцария). Подрядчиком выступила ведущая украинская компания на рынке телекоммуникаций – акционерное общество закрытого типа “Атлас”. Работы по введению сети выполняли больше 60 специалистов этой компании на протяжении восьми месяцев. О масштабе работ говорит то, что в процессе работы было проложено около 500 километров специальных компьютерных кабелей, смонтировано 18 коммутационных центров. Возможность одновременной работы в локальных сетях Дома Правительства получили до 4 тыс. пользователей.

Введение сети может обеспечить единое информационное пространство в Доме Правительства, с помощью которого будут созданы дополнительные условия для повышения эффективности и прозрачности деятельности Кабинета Министров Украины. В частности, новые информационные каналы позволят эффективнее систематизировать работу Правительства и значительно ускорят подачу информации на сайт Кабмина. Новая сеть позволяет начать работу по внедрению системы электронного документооборота и автоматизации контроля над выполнением поручений Президента Украины и Премьер-министра. 7 Через месяц можно было сказать, что сайт в самом деле стал обновляться чаще. Тем не менее, в какую сумму все же вылилось использования бренда всемирно известных фирм? И за счет сокращения каких именно затрат бюджет смог оплатить их услуги (едва ли это делалось в кредит)? Возможно, выгоднее было бы использовать другие возможности.

Да, большинство правительств зарубежных стран идут именно путем, избранным Украиной и определённым в качестве ориентира для дальнейшего развития В.Бондарем. По информации Europe Know-how center for Local & Central Government, рынок проектов по информатизации деятельности правительств разнообразного уровня заполняется преимущественно наибольшими мировыми производителями решений – Microsoft, SAP, Oracle и т.п. Как правило, генеральным подрядчиком выступает крупная и хорошо известная консалтинговая фирма. Так, например, компании Arthur Andersen и Microsoft сформировали альянс по работе с госорганами Эстонии, Латвии и Литвы. В Болгарии создан совет из местных представительств международных компаний Hewlett-Packard, IBM, Microsoft и Cisco Systems. правда, болгарская ассоциация местных компаний ИТ-отрасли – BAIT (Bulgarian Association of IT Companies) – высказала свое неудовольствие, считая, что их интересы тоже надо учитывать при распределении заказов. Систему eProcurement для департаментов и агентств правительства Шотландии (http://www.scotland.gov.uk) будут налаживать совместно английские офисы компаний Cap Gemini Ernst&Young и Elcom International, Inc. По контракту, работы растянутся на 7 лет. Cap Gemini Ernst&Young в качестве генерального подрядчика спланирует и внедрит систему. А Elcom предоставит технологические платформы, в частности PECOS Internet Procurement Manager и eCommerce Network's Dynamic Trading System. 6 То есть, можно сказать, что это – традиционный путь.

Следует лишь заметить, что пути решения прикладных проблем внедрения электронного правительства существуют разные, и избирая их, следует исходить из одного: средств, которых хватило бы хоть на частичное обеспечение потребностей создания электронного правительства, в бюджете нет, то есть полностью возлагать на него финансирование нет смысла. Более того – проект является настолько затратным, что, рассчитывая лишь на бюджет, его и начинать не стоит – во-первых, Украине неоткуда брать средства, поскольку доходная часть госбюджета по объему обычно утверждается вплотную к расходной, причем с максимальным урезыванием финансирования всего, что можно. А во-вторых, из официально закрепленных в статьях бюджета средств реально выделяется лишь определенная часть, и то незначительная. То есть, даже если в статье бюджета “Средства на внедрение и техническое обеспечение электронного правительства” удастся провести сумму, втрое меньшую необходимого минимума, то выплачено будет лишь процентов 20-30 от нее. Электронное правительство погибнет в зародыше из-за отсутствия у государства финансовых возможностей для его внедрения.

Значит, за счёт только собственных сил украинское государство не в состоянии позволить себе более совершенный инструмент, который сократит его расходы и повысит эффективность – а при удачном развитии событий сделает корпорацию “государство” прибыльной. Но должны ли налогоплательщики страдать от того, что формирование, распределение и расходование бюджета несовершено? Или из этого несовершенства следует принципиальная невозможность усовершенствования?

В первом разделе мы обосновали утверждение, что инициатива формирования электронного правительства принадлежит трем секторам социума: собственно государственному, бизнесу и общественному сектору. Правовое обеспечение электронного правительства создается государственными органами, однако бизнес и общественность активно вовлечены в этот процесс, внося предложения, уточнения и отмечая альтернативные пути решения отдельных вопросов. Но почему же техническое, программное и финансовое обеспечение может финансироваться только за счет бюджета?

Развивая уже высказанную выше мысль, укажем, что вполне естественно будет, если в обмен на некие временные льготы некий производитель компьютерного или сетевого оборудования (определенный открытым тендером с использованием уже существующих правительственных он-лайновых ресурсов) возьмется бесплатно или за очень небольшую сумму поставить некий перечень нужного оборудования. Как уже обосновывалось, это даже не обязательно должно быть самое новое и мощное оборудование – скажем, потребности интранета целиком удовлетворят компьютеры, уже снятые с производства, но значительное количество которых осталось на складах даже не распакованными.

Или можно договориться о передаче компьютеров, которые уже отработали свое на высокотехнологических производствах – предприятие требует новейших мощных машин, а заменяемые целиком удовлетворят потребности секретариата, архива и т.п. Также государство может сэкономить на упрощении многих ненужных в работе правительства функций (ёмкость видео- и звуковых карт, трехмерная графика, частота процессора и т.п.). Ведь оптимизация документооборота и сохранения данных, избежание дублирования функций и затрат состоится вследствие внедрения новых принципов работы правительственных структур, а не новых компьютеров, дизайна процессорного блока или сверхтонких мониторов.

То же касается услуг интернет-провайдера. Восемь тысяч вместо двенадцати – это хорошо, тем не менее если найти сильного провайдера со значительной капитализацией, можно договориться о бесплатном предоставлении услуг в обмен на льготы или приоритет в правах на построение информационно-телекоммуникационной инфраструктуры. Государство откажется от определенных сумм дополнительной прибыли на протяжении нескольких лет вместо того, чтобы тратить уже полученные средства, и, кроме того, будет иметь построенную физическую информационную сеть. И при этом каждый будет иметь свой гешефт – налогоплательщики получат свои же средства в виде социальной защиты или удешевления учебников, а не красивого компьютера на столе в правительственной приемной; интернет-провайдеры и компании ИТ-сектора получат возможность увеличить прибыли и влияние при меньших затратах; государство получит возможность оптимизации, которая ему ничего не будет стоить, а еще и принесет прибыль.

Как сказал Билл Оуэнс, губернатор штата Колорадо: "Проблема в том, что у нас есть организация государственного сектора стоимостью в $11 млрд. (в Украине сумма меньшая, тем не менее, принципа это не меняет), которая должна функционировать не хуже любой из лучших компаний частного сектора”. Это оптимальный подход, когда государство больше не является тоталитарным милитаризованным образованием, ориентированным на достижение каких-то собственных абстрактных целей (наподобие мировой гегемонии и т.п.). Государство как сервис, который призван улучшать жизни граждан и гарантировать их безопасность и наилучшие возможности для самореализации – причем сервис, оплачиваемое гражданами в зависимости от качества обслуживания – такое государство и должно организовывать свою деятельность по принципу бизнеса. Наилучшее обслуживание клиентов при наименьшей себестоимости предусматривает постоянное усовершенствование и использование всех возможностей для достижения максимума по обоим показателям. 6 И даже при значительно более низком уровне экономического развития украинское правительство может применять опыт правительств других стран. Нашим реалиям, скажем, целиком соответствуют принципы организации электронного правительства штата Вашингтон. Рассмотрим их.

Ориентация на граждан. Граждане (налогоплательщики), как собственники правительства, а не только потребители его услуг, определяют политику и направления развития проекта электронного правительства.

Удобство и простота использования. Все электронные решения, применяемые в цифровом правительстве, имеют своей целью облегчить пользование системой для граждан, увеличив скорость обслуживания вопросов и сократив время ожидания.

Бизнес-трансформация. Все программное обеспечение, архитектура и инфраструктура, а также политика электронного правительства направлены на то, чтобы предоставить правительственной системе эффективность бизнес-модели, с ее соответствующим комплексом ценностей.

Стоимость и сложность. Они должны быть сведены к минимуму, чтобы работа с системой не вызвала осложнений как у частных, так и у корпоративных пользователей.

Обслуживание. Эффективность работы электронного правительства должна проявляться в его возможности быстро и с наименьшими затратами обслужить наибольшее количество граждан, при этом обеспечивая высокое качество обслуживания.

Масштабность решений. Приложения должны обеспечивать взаимодействие между разнообразными структурами и органами, составляющими систему, и полную взаимную совместимость.

Исполнение. Приложения должны отвечать цели усовершенствования трансакций путем сокращения продолжительности и уменьшения сложности обслуживания и потребности в приложении усилий.

Отчетность. Приложения должны увеличивать точность данных и возможность их архивирования, а также внешнего и внутреннего (контрольно-надзорными структурами правительства) аудита трансакций.

Значение. Электронное правительство – главная цель власти в едином сетевом пространстве и основа всех моделей государственного управления XXI века. (материал Майкрософта). 6

Некоторые из этих принципов были указаны еще в Национальной программе информатизации Украины. Эта же программа содержит отдельный проект: «Создать интегрированную информационно-аналитическую систему органов государственной власти и местного самоуправления» (исполнитель Институт кибернетики НАНУ). Эта система должна была базироваться на информационно-аналитических системах министерств и ведомств, предоставляя максимальные возможности для общего использования информационных ресурсов. 1 То есть, разработкам на государственном уровне идей электронного правительства и непосредственно компоненты G2G исполнилось уже четыре года. И до сих пор эта государственная программа, подготовленная в свое время Государственным комитетом связи и информатизации Украины вместе с другими ведомствами, остается на бумаге. 1 Так как имеющиеся на сегодня ресурсы являются лишь отдельными проектами, реализуемыми вне любой стратегии. Уже вдогонку практике принимаются нормативные акты, которые подводят под них какую-то общую основу.

На самом деле процесс может развиваться в обратном направлении. Профильные комитеты, правительственные структуры, научно-исследовательские учреждения и общественные инициативы должны создать целостную концепцию, которая будет учитывать все особенности отечественной экономики, политики, возможности имеющейся властной инфраструктуры. И уже в рамках этой концепции, четко определив цель создания электронного правительства, задачи данного этапа и их соотнесение с этой целью, можно и необходимо реализовывать определенные отдельные компоненты, как это было сделано, например, в Эстонии. А именно: разместить в интернете бюджет страны и отдельных регионов с возможностью отслеживать расходы средств, создать систему электронных закупок (лишь за один год объем подписанных через такую систему контрактов в Эстонии увеличился в 35 раз – с 2 до 70 млн. долл. США) или по крайней мере электронных тендеров, ввести систему документооборота (начиная с тех документов, работа с которыми не требует персональной идентификации или последующего визирования). 8

Подобный принцип движения государственных структур шаг за шагом в электронное пространство применен командой разработчиков проекта "Украина – развитие через интернет". В частности, ими были указаны такие 3 основные компонента проекта:

1. Компонент "Электронное правительство", состоящий из 2 модулей:

А) модуль "электронных закупок": новые, более эффективные процедуры организации и проведения государственных закупок; открытый доступ любых субъектов рынка к информации о потребностях госорганов страны в определенных продуктах и услугах, возможность непосредственно принять участие в тендерах; возможность организации общественного контроля за процессом проведения государственных закупок и т.п..

Б) модуль "электронный документооборот": значительное снижение затрат времени и средств; повышение эффективности работы государственных учреждений; расширенные возможностей контроля; предоставления доступа к наиболее полной и своевременной информации.

2. Компонент "Законодательство в сфере электронного бизнеса". Предполагается использование передового опыта и лучших методических разработок в этой сфере для создания соответствующего законодательного поля, являющегося одним из важнейших факторов дальнейшего становления и развития электронного бизнеса в Украине.

3. Компонент "Электронная демократия". Суть компонента состоит в предоставлении общественности возможностей обсуждения и обмена мнениями по вопросам управления и развития, опосредованно влияя таким образом на формирование и принятие решений на всех уровнях государственной власти. В составе этого компонента планируется разработка информационного портала и Регионального информационного центра, которые будут служить виртуальным местом для проведения обсуждений, дискуссий, форумов и т.п..

Проект, с которого, по мнению руководителя Управления стратегии развития информационных ресурсов и технологий Кабмина, следует начинать работу Центрального правительственного портала – то есть, электронные закупки – начат (по крайней мере, по результатам для бюджета) неудачно. Но затем имеющийся пилотный модуль "электронных закупок” может охватить все уровни проведения государственных закупок – от общенационального до районных. Если к этому времени государственные структуры не изменят свое отношение к электронному правительству, не воспримут его как концепцию удешевления и оптимизации государственного управления, результатом будет лишь неоднократное увеличение бюджетных расходов ради покупки не используемого по назначению оборудования.

Директор департамента информационных технологий и компьютерных сетей Госкомитета по связи и информатизации Украины Виктор Лисицкий сообщил, что создание и запуск в эксплуатацию систем электронного документооборота в таких высших институтах исполнительной власти Украины, как Администрация Президента Украины и Кабинет Министров Украины, а также в ряде министерств и ведомств, тоже планируется во второй половине 2002 г. 7 Что тоже приведет лишь к увеличению расходов на бумагу, затратные материалы и вспомогательный персонал, если не вводить эти системы как безбумажное производство.

Если продолжать перечень правительственных электронных инициатив, то следует вспомнить следующие. Министерство аграрной политики разработало и поддерживает в актуальном состоянии систему по обеспечению ценового мониторинга аграрного рынка Украины, а также информационно-аналитическую систему расчета оптимальной структуры кормопроизводства. Для обслуживания интересов транспортных организаций Министерство транспорта вводит в действие информационно-аналитическую систему «Прогноз», предназначенную для предоставления заинтересованным лицам информации о грузовых потоках через границы Украины. Госкомстандарт имеет ряд баз данных, содержание которых интересно для большого количества субъектов рынка. Следует также отметить последние инициативы налоговой администрации по организации он-лайнового режима работы с налогоплательщиками. 1

Таким образом, отдельные правительственные учреждения постепенно компьютеризируются, создают собственные информационные ресурсы – и все это на средства бюджета и, как уже отмечалось, для дальнейшего увеличения бюджетных затрат. Но правильно ли избраны приоритеты создания электронного правительства – вернее, приоритеты его бюджетного финансирования? Не следует ли приобретение компьютеров, программ, оплату зарубежных разработчиков заменить грантами для отечественных молодых разработчиков оборудования и программного обеспечения или авторов прикладных учебных программ по использованию интернета и общей компьютерной грамотности, финансированием разработки украиноязычных интерфейсов наиболее популярных программ, или же капиталовложениями в создание физической инфраструктуры интранета? Учебные курсы и тренинги для учителей, преподавателей вузов, студентов можно организовывать на средства международных структур и за счет мощных корпораций – или же в рамках двусторонних договоренностей наподобие культурных грантов, реализуемых правительством Японии в Украине в рамках программы "Официальная помощь для развития". Бюджет же следует тратить на задачи, направленные прежде всего на защиту национальных интересов и безопасность информационного пространства.

Итоги:

В этом разделе мы выяснили, какие именно изменения внутри правительственных организаций, в их структуре, функциях и методах работы инициирует внедрение электронного правительства. А именно: происходит перенесение акцентов с вертикальных на горизонтальные связи внутри правительства, между разными его подразделениями и ветвями власти. За счет создания внутриправительственной информационной сети и перенесения в нее основных и специфических баз данных, с которыми работают разные звенья правительственной структуры, ликвидируется вынужденное дублирование функций и информации, параллельное осуществление контроля и надзора за работой отдельных органов и выполнением отдельных работ.

Открытые, общедоступные для каждого участника внутриправительственной сети информационные ресурсы позволяют избегать ситуаций, когда на определенном этапе прохождения информации по ступеням правительственной иерархии происходит умышленное ее искажение, утаивание одних фактов и фальсификация других. Возможность такой фальсификации сегодня часто является причиной распространения коррупции – из-за стремление некоторых чиновников скрыть определенные факты или добиться принятия выгодного для них решения.

Так же мы выяснили, что контроль, обеспечиваемый внедрением сервиса G2G, позволяет предотвращать нецелевое использование бюджетных средств и другим злоупотребления, связанные с недостаточностью информации и нефункциональной ее организацией.

Еще одним непосредственным следствием внедрения сервиса G2G является полный переход на электронный документооборот всех правительственных структур, который обеспечивает значительную экономию расходных материалов и времени младшего персонала, которое до сих пор расходуется на передачу, размножение, поиск и распространение документов. Электронный документооборот также позволяет государственным служащим, прежде всего представителям высшего и среднего управленческого звена, рациональнее использовать время: работать с электронными документами проще, они доступны где угодно и когда угодно при наличии компьютерного терминала, внесенные правки и разработанные проекты документов легко и с минимальными затратами времени становятся доступными для всех заинтересованных сторон, что многократно ускоряет процесс согласования окончательных документов и достижения консенсуса.

Сервис G2G также является эффективным механизмом оптимизации использования, распределения и перераспределения материальных, финансовых и кадровых ресурсов между разными ветвями власти, разными структурами, местными отделениями и т.п. Благодаря этому предотвращается потеря средств из-за недостатка или излишка ресурсов в отдельном структурном подразделении правительства. С внедрением модуля G2G также облегчается процесс сотрудничества на межрегиональном и местном уровне между отдельными госслужащими, отделами, органами власти.

Еще одним положительным следствием внедрения G2G является содействие повышению компетентности чиновников разных уровней за счет упрощения процесса служебного продвижения: профессиональные качества каждого служащего легко проверить, предложив исполнять более широкий круг обязанностей.

Кроме того, правительственный интранет сохраняет все свойства и характеристики интернета, и также является одним из инструментов информационного общества. То есть, в этой сфере так же актуально явление пожизненного обучения, прежде всего дистанционного. Каждый государственный служащий получает возможность расширить свою специализацию, приобрести дополнительные знания и навыки, получить второе, третье и т.д. образование, пройти он-лайновый тренинг в центральных органах власти, в международных или зарубежных властных структурах и т.п..

Эти возможности означают, что профессиональный уровень государственных служащих через определенное время можно будет сравнить с уровнем специалистов частных компаний. Что позволит снять кадровую проблему правительственных структур. Более высокий профессионализм и более широкая специализация каждого государственного служащего разрешат и в дальнейшем сокращать штат чиновников. Это откроет возможности для лучшего материального поощрения каждого служащего, который, в свою очередь, дополнительно повысит конкурентоспособность правительственных структур по сравнению с частным сектором в борьбе за лучших специалистов.

Этот механизм, совместно с внедрением внутренней конкуренции путем аттестационного отбора и демонополизации ведомственной информации, является способом поощрения государственных служащих к полноценному использованию возможностей ИТ-инноваций и изменению профессиональных ориентиров (инициативность, персональная ответственность, приоритет потребностей гражданина и т.п.).

Но одной из основных функций G2G-модуля как элемента электронного правительства и инструмента информационного общества остается то, что он предотвращает возможность профанации идеи электронного правительства вообще и преобразования ее в разновидность убыточной автоматизации.

Темы для обсуждения:

Функции модуля G2G.

Основные принципы работы G2G-компоненты электронного правительства.

Функциональный уровень технического обеспечения правительственных учреждений.

Методы поощрения государственных структур и служащих к внедрению инноваций и перехода на принципы работы электронного правительства.

Приемлемые и неприемлемые для Украины схемы финансирования внутриправительственных реинжиниринговых процессов.

Чем обусловлена необходимость создания правительственного интранета?

Каким образом следует Украине решать вопросы аппаратного, программного и кадрового обеспечения правительственных структур для работы в режиме G2G?

Чем именно выгодно для Украины электронное правительство и, в частности, его G2G-модуль?

За счет чего компенсируются затраты на внедрение электронного правительства и создание интранета?

Как наиболее рационально – с учетом стратегических интересов государства – распределить бюджетные средства, предназначенные для создания электронного правительства?

Приоритеты бюджетного финансирования в сфере внедрения электронного правительства и развития G2G-компоненты.

Дата добавления: 2015-04-24