Нормативно-правовая база государственного регулирования туристской деятельности

Правовые основы государственного регулирования туристской деятельности в Российской Федерации закрепляются в следующих нормативно-правовых актах. (дополнить по ПМР)

Президента РФ от 22.12.1995г. В ней дается обоснование выбора целей развития сферы туризма, стратегия их достижения, способы решения стоящих задач. Заложенная в Концепции новизна теоретических подходов придает им смысл правообразующего документа, предшествующего серии других правовых актов и намечаемых преобразований.

Здесь, наряду с мероприятиями организационно-распорядительного порядка, предусмотрено создание широкой нормативно-правовой базы развития туризма. На основе положений Концепции была разработана и 26.02.1996г. утверждена постановлением Правительства РФ Федеральная целевая программа «Развитие туризма в РФ» на 1996-2005годы. Программа положила начало организации долгосрочной согласованной деятельности многих государственных и негосударственных организаций. В программе содержатся следующие основные элементы: цели, конкретные задачи, этапы их решения, тематические мероприятия (профильные и комплексные), органы и организации - участники программы, материально-финансовое обеспечение программы, организация управления и др. Взаимосогласованность всех элементов программы обеспечивает ее практическую эффективность. Правовой основой программы стали нормативные правовые акты, устанавливающие общие правила экономической деятельности в России. Программа также учитывает решения и рекомендации Всемирной туристской организации, положения иных международных правовых актов, признанных Россией.

Для реализации Программы предусмотрены следующие направления:

- создание нормативно-правовой базы развития туризма, соответствующей мировому опыту и правовой практике;

- введение жесткой системы сертификации и лицензирования туристской деятельности;

- формирование легальных экономических механизмов стимулирования развития въездного(иностранного) и внутреннего туризма, привлечения инвестиций в эту сферу и защита внутреннего туристского рынка путем предоставления налоговых и таможенных льгот, государственных гарантий и иных мер государственной поддержки;

- создание благоприятных (в т.ч. правовых) условий для кооперации туристских, банковских структур, транспортных, гостиничных и страховых компаний в целях формирования высокотехнологичных комплексов туристского обслуживания и развития материально-технической базы отрасли.

В июле 2002 года Правительство РФ одобрило новую Концепцию развития туризма в Российской Федерации на период до 2005года, которая направлена на обеспечение в стране правовой, организационной и экономической среды для формирования современной пуристической

индустрии. В рамках данной Концепции разработан план мероприятий, предусматривающий:

- нормативную правовую деятельность;

- межведомственную и межрегиональную координацию, совершенствование туристической инфраструктуры;

- формирование современной маркетинговой стратегии продвижения туристического продукта на внутреннем и международном рынках;

- повышение качества обслуживания в сфере туризма, подготовку кадров;

- международное сотрудничество.

Концепция главной целью государственной политики в области туризма полагает создание в Российской Федерации современного высокоэффективного и конкурентоспособного туристического комплекса, обеспечивающего широкие возможности для удовлетворения потребности российских и иностранных граждан в разнообразных туристических услугах. Эта целевая установка отражает объективные потребности развития экономики страны. В соответствии с перечисленными концептуальными документами и программными положениями осуществления государственного регулирования сферы туризма был разработан и 24.11.1996г. принят Федеральный Закон «Об основах туристской деятельности в РФ».(4)

Закон как нормативный правовой акт высшей юридической силы определил главные цели государственного регулирования сферы туризма, охватив широкий круг вопросов - от обеспечения с помощью туризма конституционных прав граждан на отдых, свободу передвижения, образование до решения собственно экономических и социальных проблем (создание новых рабочих мест, увеличение доходов и т.п.). Среди всех, предусмотренных Законом, видов туризма намеренно не указывается приоритетность выездного туризма. Это продиктовано не политическими, а экономическими соображениями (дабы деньги тратились не за рубежом, а внутри страны). Среди основных методов государственного регулирования туристской деятельности Закон ставит на первое место методы правового обеспечения отношений в сфере туристской индустрии. Предмет Закона составляет туристская деятельность (т.е. деятельность туроператоров и турагентов), являющаяся видом предпринимательской деятельности. Тем самым Закон регулирует отношения между гражданами и предпринимателями, а также отношения между последними. Следовательно, в основном его нормы являются нормами гражданского права. Вместе с тем Закон содержит нормы государственного права, определяющие политику государства в рассматриваемой области. Несмотря на то, что согласно Конституции РФ гражданское законодательство отнесено к исключительному ведению РФ и органы субъектов РФ не вправе принимать акты, содержащие нормы гражданского права, в т.ч. и в области туристской деятельности, тем не менее, в ряде субъектов РФ приняты специальные Законы о регулировании туристской деятельности на территории соответствующих субъектов РФ.

Координацию туристской деятельности в РФ закон возложил на федеральные органы исполнительной власти в сфере туризма. Таким органом на период принятия Закона являлся Государственный комитет РФ по физической культуре и туризму, затем Департамент туризма Министерства экономического развития и торговли РФ, а в данный момент Федеральное агентство по туризму. Дальнейшая проработка законоположений в этой сфере содержится в законопроекте «О туризме и туристской индустрии в РФ».и1.2. Правовой статус государственных органов по регулированию туризма в России в условиях быстрого развития в нашей стране сферы туризма государственные органы также преобразуются в соответствии с происходящими изменениями. В последнее время такие преобразования происходили неоднократно. Так, Указом Президента РФ от 9.03.2004г. «О системе и структуре органов исполнительной власти» вопросы государственного управления и межотраслевой координации в сфере туризма были вначале переданы в ведение Федерального агентства по физической культуре, спорту и туризму, подведомственному Министерству здравоохранения и социального развития Российской Федерации. Однако 18 ноября 2004г, данное агентство было вновь реорганизовано в две самостоятельных структуры - Федеральное агентство по туризму и Федеральное агентство по физической культуре и спорту. Тем самым руководство деятельностью Федерального агентства по туризму было передано Правительству РФ.13В соответствии с действующим Постановлением Правительства РФ от 6.04.2004г. № 166 Федеральное агентство направляет по согласованию с Министерством иностранных дел РФ своих представителей в постоянные представительства Российской Федерации при международных организациях (например, ВТОИ) и осуществляет оперативное руководство деятельностью этих представителей.

______________________

См: II. «и», ст.71 Конституции РФ. а также Паркий Я.Е. Научно-практический комментарий закона «Об основах туристической деятельности в РФ». - М., 1998. — С.13" Например, Закон Ленинградской области от 31 декабря 1997г. № 73-03 «О туристской деятельности на территории Ленинградской области» (Принят Законодательным Собранием Ленинградской области 9 декабря 1997 к, с изменениями от 12 января 2001г.);

Закон Московской области от 11 декабря 1997г. №67/97-03 «О туристской деятельности в Московской области» (Принят решением Московской областной Думы от 26 11.97. №6/154); и др.- Законопроект устанавливает общие принципы разграничения полномочий в области туризма и туристской индустрии между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, определяет цели, принципы и приоритетные направления государе темной политики в области туризма и туристской индустрии, устанавливает правовые основы единого туристского пространства РФ, а также порядок рационального использования туристских ресурсов, осуществления и публичной организации предпринимательской и иной экономической деятельности субъектов туристской индустрии, в том числе права, обязанности и ответственность юридических и физических лиц при оказании услуг о сфере туристской индустрии.

___________________

11.См. Указ Президент РФ от 18.11.2004г. №1453. ВТО - Всемирная туристская организация.

Основными задачами Федерального агентства являются:

- осуществление функций по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменения в сфере туризма;

- содействие в продвижении национальною туристического продукта на внутреннем и мировом туристических рынках.

Федеральное агентство по туризму в соответствии с возложенными на него задачами выполняет следующие функции:

- издает индивидуальные правовые акты и ведет реестр аккредитованных организации в сфере туризма, осуществляет в установленном порядке лицензирование туроператорской, турагентской деятельности и деятельности по продаже прав на клубный отдых;

- проводит всероссийские государственные лотереи в целях развития туризма;

у сотрудничает в области международной туристической деятельности, а также представляет интересы Российской Федерации в международных организациях в сфере туризма;

- проводит анализ представляемой уполномоченными федеральными органами исполнительной власти статистической информации о развитии туризма;

- осуществляет комплексный анализ и пpoгнозирование развития туризма в Российской Федерации, включая определение приоритетных направлений, готовит совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ предложения о формировании инвестиционной политики в этой сфере;

- разрабатывает и утверждает в установленном порядке нормативы и отраслевые стандарты в сфере туризма, осуществляет контроль за их соблюдением;

- оказывает организационную и методическую помощь органам управления туризмом субъектов РФ,

- разрабатывает и представляет в установленном порядке на утверждение в Министерство здравоохранения и социального развития РФ проекты тарифно-квалификационных характеристик по профессиям и должностям работников в области туризма, определяет номенклатуру специальностей в этой сфере.

Наряду с Федеральным агентством по туризму отдельные функции государственного управления, сопряженные со сферой туризма, осуществляет подведомственная Министерству здравоохранения и социального развития РФ Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 6 04 2004г. № 154 на данную Федеральную службы возложены следующие функции:

- организация и осуществление государственного и санитарно-эпидемиологического надзора, в том числе на железнодорожном транспорте, а также надзора на потребительском рынке и в сфере защиты прав потребителей;

- осуществление санитарно-карантинного контроля в пунктах пропуска через государственную границу РФ.

В 2003 году был создан Межрегиональный координационный совет по туризму. Его первое организационное заседание состоялось 16-17 мая 2003 года. Основные задачи Совета - содействие в подготовке законодательных инициатив в сфере туристической деятельности, инвестиционные проекты, рекламная деятельность. В рамках Совета сформированы секторы: законодательных инициатив, координации развития въездного туризма, координации развития внутреннего туризма, координации рекламно-выставочной деятельности и другие. Федеральными органами исполнительной власти, в той или иной мере осуществляющими государственное регулирование туристской сферы, также являются:

- Министерство иностранных дел РФ. Является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное управление в области отношений Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями. Наряду с общими вопросами Министерство иностранных дел:

- оформляет в установленном порядке паспортно-визовую документацию;

- оказывает содействие функционированию иностранных дипломатических и консульских представительств на территории Российской Федерации;

- осуществляет меры по защите прав и интересов граждан и юридических лиц Российской Федерации за рубежом.

- Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ. Является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику в области культуры, искусства, кинематографии, охраны и использования историко-культурного наследия. В частности, в его компетенцию входит:

- осуществление государственной политики в сфере культуры, обеспечивающей необходимые условия для пользования учреждениями культуры, доступа к культурным ценностям;

- осуществление контроля за соблюдением установленного порядка вывоза из Российской Федерации и ввоза на ее территорию культурных ценностей.

- Федеральная служба по техническому регулированию и метрологии РФ. Является национальным органом, осуществляющим межотраслевую координацию, а также функциональное регулирование в области стандартизации, метрологии и сертификации. В его компетенцию входят:

- реализация государственной политики в сфере стандартизации, метрологии и сертификации, установления и использования стандартов и эталонов;

- осуществление мер по защите прав потребителей и экономических интересов Российской Федерации в области контроля за соблюдением требований безопасности товаров (работ, услуг), в т.ч. в области туризма;

- обеспечение функционирования и развития систем стандартизации, обеспечения единства измерений, сертификации, аккредитации и научно-технической информации в этих областях, а также их гармонизация с международными (региональными) и национальными системами зарубежных стран;

- организация и проведение государственного контроля и надзора за соблюдением обязательных требований государственных стандартов, правил обязательной сертификации, за сертифицированной продукцией, а также государственного метрологического контроля и надзора.

- Федеральная таможенная служба. Является учреждением, осуществляющим руководство системой таможенных органов РФ, с которой тесно связана сфера международного туризма. В его компетенцию наряду с общими вопросами входит

- взимание таможенных платежей;

- таможенное оформление;

- таможенный и валютный контроль.

- Федеральная налоговая служба. Она осуществляет важную для сферы туризма деятельность:

- контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов, сборов и других обязательных платежей в соответствующий бюджет и государственные внебюджетные фонды в соответствии с законодательством РФ;

- валютный контроль в соответствии с законодательством РФ о валютном регулировании и валютном контроле в пределах компетенции налоговых органов;

- регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей16 (в т.ч. и в области туризма).

--- Министерство внутренних дел РФ, Федеральная миграционная служба. Она непосредственно связана с каждым туристом, т.к. осуществляет:

- выдачу паспортов;

- регистрацию и снятие граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства;

- адресно-справочную работу;

- регистрацию иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих на территории Российской Федерации, выдачу им документов на право проживания;

- оформление документов и разрешений на въезд в Российскую Федерацию и выезд за границу.

--- Министерство здравоохранения и социального развития РФ. Контролирует сферу туризма, т.к. в его компетенцию входит санитарно-эпидемиологический контроль, направленный на предотвращение распространения опасных инфекционных заболеваний и обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

В последнее время, в связи с расширяющимся участием в международных туристских связях различных категорий государственных служащих силовых министерств, в них стали создаваться специальные ведомственные органы по управлению туризмом. Так, в Министерстве обороны функционирует Управление по туризму и экскурсиям Минобороны РФ, а в округах и флотах - соответствующие отделы по туризму и экскурсиям.

Государственное регулирование сферы туризма осуществляется не только органами исполнительной власти, но также федеральными законодательными органами. Государственная Дума РФ имеет в своем составе профильный комитет, курирующий законотворчество в данной сфере - Комитет по экономической политике, предпринимательству и туризму, Кроме того, в апреле 2002г. для обеспечения совершенствования законодательной базы туристской деятельности в Государственной Думе 3-го созыва было создано Межфракционное депутатское объединение «Туризм России», которое объединило группу депутатов Государственной Думы, заинтересованных в развитии туризма в субъектах РФ и муниципальных образованиях. Целью создания этого объединения явилось эффективное законодательное обеспечение государственной поддержки развития внутреннего и въездного туризма, санаторно-курортной сферы и туристских центров на территории РФ.17

Помимо федеральных органов, осуществляющих государственное регулирование туристской сферы в Российской Федерации, создан целый ряд межрегиональных и региональных структур.

Так, начали создаваться координационные структуры в сфере туризма на уровне федеральных округов. Например, 25 июля 2003г. состоялось учредительное заседание Координационного совета по развитию индустрии туризма в центре России,(по Центральному федеральному округу).

В субъектах РФ также представлены органы государственного управления в сфере туризма. Так например, в Санкт- Петербурге в соответствии с законом СПб от 30.10.2003г. № 642-87 «О Правительстве СПб» создано специальное структурное подразделение Администрации СПб - Комитет по внешним связям и туризму. В его состав вошло Управление по туризму, в задачи которого входит проведение государственной политики и осуществление государственного управления в сфере туризма, гостиничного хозяйства и курортного дела, а также координация деятельности в этой сфере территориальных и иных отраслевых органов Администрации Санкт-Петербурга.

Предметами ведения Комитета являются:

> реализация политики Администрации Санкт-Петербурга в сфере туризма, гостиничного хозяйства и курортного дела;

> прогнозирование и региональное планирование развития сферы туризма, гостиничного хозяйства и курортов;

> разработка проектов программ привлечения инвестиций в развитие гостиничного хозяйства и курортов Санкт-Петербурга;

> организация рекламы Санкт-Петербурга как туристического центра.

Комитет для осуществления указанных функций обладает следующими полномочиями.

--- Разрабатывать проекты уставов, кадровых решений в подведомственных государственных учреждениях.

Разрабатывать методические материалы по предметам ведения Комитета.

Разрабатывать проекты правовых актов (по вопросам, отнесенным к ведению [Комитета) и осуществлять контроль за исполнением требований действующего законодательства РФ и Санкт-Петербурга.

Участвовать в формировании проектов бюджета Санкт-Петербурга и смет внебюджетных фондов в подведомственной Комитету сфере.

--- Осуществлять сотрудничество с органами государственной власти и неправительственными организациями зарубежных стран, а также с международными организациями по вопросам, относящимся к ведению Комитета. Проводить конференции, совещания, семинары, организовывать выставки по вопросам, отнесенным к ведению Комитета.

--- Рассматривать обращения граждан и юридических лиц и принимать по ним необходимые меры. Вести прием граждан и представителей организаций по вопросам, отнесенным к его компетенции.

Осуществлять финансирование, материально-техническое обеспечение подведомственных организаций, а также контроль за их финансово-хозяйственной деятельностью.

В структуру Управления по туризму вошли отдел координации туристской деятельности и отдел развития инфраструктуры туризма. В целях координации усилий органов государственной власти и местного самоуправления Санкт-Петербурга, общественных объединений, организаций и предприятий, независимо от их организационно-правовых форм и видов собственности, для обеспечения эффективного развития курортного дела в Санкт-Петербурге распоряжением Комитета по туризму и развитию курортов от 27 апреля 2000г. №1 был создан консультативный и координирующий орган - Координационный совет по курортному делу при Комитете по туризму и развитию курортов Администрации Санкт-Петербург. Помимо указанных структур, в последние годы в Санкт-Петербурге были учреждены следующие специализированные государственные органы, осуществляющие координацию отдельных видов деятельности в сфере туризма.

--- «Городской туристско-информационный центр» (распоряжение губернатора СПб от 24 апреля 2000г. №452-р; для осуществления более широкого представления Санкт-Петербурга на международном рынке туристских услуг). Является информационно-консультационной структурой.

--- Экспертная комиссия по проведению аккредитации экскурсоводов и гидов-переводчиков при Администрации СПб (распоряжение губернатора СПб от 29 декабря 2000г. № 1351-р; для проверки соискателей на соответствие квалификационным требованиям и предоставления экспертных рекомендаций Комитету по туризму и развитию курортов). Является контролирующим органом в сфере аккредитации экскурсоводов и гидов-переводчиков.

--- Координационный Совет при Администрации Санкт-Петербурга по развитию морского и речного круизного и паромно-пассажирского туризма в Санкт-Петербурге (распоряжение Администрации СПб от 31 июля 2001г. №441 -ра; для создания необходимых условий развития в Санкт-Петербурге морского и речного круизного и паромно-пассажирского туризма). Является консультативно-совещательным органом.

--- Совет по выставочно-ярмарочной деятельности при Администрации Санкт-Петербурга (распоряжение губернатора СПб от 1 ноября 1996г. №364-р; для расширения сферы культурного обмена с зарубежными странами, обеспечения широкого доступа к информации о туристском и курортном потенциале Санкт-Петербурга). Является консультативно-координационным органом.

--- Координационный совет при администрации Санкт-Петербурга по осуществлению конгрессной деятельности в СПб (распоряжение губернатора СПб от 6 июля 1999г. №640-р; в целях создания необходимых условий для проведения конгрессов и иных мероприятий в туристской сфере). Является консультативно-совещательным органом.

--- Совет по вопросам деятельности гостиничных предприятий Санкт-Петербурга (распоряжение губернатора СПб от 9 января 2001г. №22-р; для создания благоприятных условий развития гостиничных комплексов Санкт-Петербурга). Имеет консультативно-совещательный характер. Таким образом, система государственных органов, регулирующих туристскую деятельность в Российской Федерации, имеет иерархический характер и основной тенденцией ее развития является функциональная специализация процесса управления через создание дополнительных (вспомогательных) подразделений, имеющих не только государственный, но и общественно-государственный характер. В целях установления конструктивного диалога между предпринимателями и органами государственной власти создаются также общественные структуры, основной задачей которых является формирование благоприятных условий для развития сферы туризма в РФ.19 Одной из наиболее авторитетных структур стал, например, Комитет Торгово-промышленной палаты Российской Федерации по предпринимательству в сфере туризма, осуществляющий свою деятельность под руководством Правления ТПП РФ. Комитет занимается содействием выработке эффективных форм и механизмов государственной и общественной поддержки сферы туризма, в т.ч. совершенствования нормативно-правовой базы.

Дата добавления: 2015-04-25