В системе саморегулирования предпринимательских отношений 3 страница

--------------------------------

<1> См.: Козлова Н.В. Правосубъектность юридического лица. С. 259.

1.3. Стандарты и правила саморегулируемых организаций

как вид корпоративных актов и средство регулирования

предпринимательских отношений

Особенность правового статуса СРО предполагает наличие специфических форм их участия в сфере регулирования предпринимательских отношений, в которые вступают их члены. Анализируя действующее законодательство РФ, можно выделить две основные группы (формы) их участия в регулировании названных отношений: первая, наиболее важная, - это акты, определяющие правила поведения членов СРО, исполнение ими профессиональных обязанностей (одна из центральных идей ФЗ "О саморегулируемых организациях" и необходимое условие приобретения статуса СРО - разработка организацией, претендующей на роль регулятора деятельности профессионального сообщества, стандартов и правил работы своих членов); вторая группа - акты органов СРО, имеющие внутриорганизационный характер. И те и другие могут быть охарактеризованы как корпоративные акты и акты саморегулирования.

Согласно п. 2 ст. 4 ФЗ "О саморегулируемых организациях" стандарты и правила предпринимательской или профессиональной деятельности - это требования к осуществлению предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательные для выполнения всеми членами саморегулируемой организации. Норма ст. 38 ФЗ "О кредитной кооперации" внутренние документы саморегулируемой организации кредитных потребительских кооперативов относит к числу нормативных. Большинство ученых, исследуя правовую природу правил и стандартов СРО, причисляют их к числу локальных нормативных актов <1>. Рассмотрение правил и стандартов СРО как локальных нормативных актов позволяет ученым выделить следующие присущие им черты: регулируют не отдельный случай, а повторяющиеся, типичные ситуации в сфере деятельности членов СРО, состоят из правил поведения общего характера; обязательность для членов СРО, органов управления СРО и третьих лиц. Отметим также, что соблюдение норм и стандартов СРО обеспечивается мерами государственного принуждения. ФЗ "О саморегулируемых организациях" устанавливает ответственность за нарушение правил и стандартов, утвержденных СРО. Сама же СРО не только разрабатывает и утверждает стандарты и правила предпринимательской или профессиональной деятельности, но и устанавливает меры дисциплинарного воздействия в отношении членов саморегулируемой организации за нарушение требований этих стандартов и правил. Кроме того, правила и стандарты СРО обладают признаком публичности: они в обязательном порядке должны быть представлены СРО в уполномоченный федеральный орган и официально опубликованы. Однако такая общая формулировка на практике приводит к невыполнению требования ФЗ "О саморегулируемых организациях" о публичной открытости информации, в том числе и в тех случаях, когда законодателем определяется порядок раскрытия информации применительно к отдельным видам СРО (например, СРО оценщиков). Поэтому в ФЗ "О саморегулируемых организациях" необходимо четко определить условия и порядок предоставления информации и установить административную ответственность за невыполнение данных требований. Все обозначенные выше признаки правил и стандартов СРО тем не менее не предполагают возможности рассмотрения их в качестве локальных нормативных актов. Специфика названных актов проявляется несколько в иной плоскости - корпоративного регулирования и корпоративных актов.

--------------------------------

<1> См., напр.: Борисов А.Н. Комментарий к ФЗ "О саморегулируемых организациях" (постатейный) // СПС "КонсультантПлюс", 2008; Басова А.В. Правила и стандарты саморегулируемых организаций как источники предпринимательского права // Юридический мир. 2008. N 4. С. 61; Маленко Т.В. Локальный нормативный акт в системе объектов правового мониторинга // Журнал российского права. 2010. N 1. С. 59, 60. Такой подход, думается, связан с тем, что еще с советских времен документы технологического процесса (именуемые стандартами предприятия), в которых конкретизировались обязанности участников коллективного труда при изготовлении ими определенной продукции, выполнении работ, оказании организацией услуг, рассматривались как локальные нормативные правовые акты, а сама система локальных нормативных актов была связана не только с социальной, но и с технической организацией совместного труда (см.: Лебедев В., Сынкова А. Еще раз о локальном регулировании труда в акционерном обществе // Хозяйство и право. 1998. N 11. С. 105).

Нормы ч. ч. 5 - 7 ст. 4 ФЗ "О саморегулируемых организациях" устанавливают основные требования к содержанию стандартов и правил СРО, в числе которых требование о соответствии стандартов и правил СРО правилам деловой этики. Отсюда многие авторы приходят к мнению, что разрабатываемые правила и стандарты СРО должны включать в себя нормы, устанавливающие правила деловой этики <1>. В подтверждении можно привести положения ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации", согласно которому к числу функций СРО оценщиков относится разработка и утверждение стандартов и правил оценочной деятельности, правил деловой и профессиональной этики (ст. 22.1). По мнению А.Н. Борисова, норма ст. 4 ФЗ "О саморегулируемых организациях" сформулирована не вполне корректно, поскольку толковать ее можно не только как то, что правила деловой этики являются составной частью стандартов и правил СРО, но и как то, что правила деловой этики в качестве самостоятельного документа разрабатываются и утверждаются не СРО, а иными организациями или органами <2>. Д.О. Грачев считает, что принимать "этические кодексы" в СРО нецелесообразно, но в рамках предпринимательских ассоциаций такие документы эффективны и могут в дальнейшем являться основой для разработки правил СРО <3>. Относительно правовой природы этических кодексов Ю.А. Тихомирова и Э.В. Талапина высказались следующим образом: "...они представляют собой свод правил - самообязательств, выполнение которых служит залогом успешной трудовой и производственной деятельности... Кодексы играют роль сводных актов, консолидирующих поведение людей в рамках профессии" <4>. Предметом регулирования в общей системе деятельности саморегулируемых организаций должно быть регулирование их профессионального аспекта, поэтому установление этических норм и стандартов в правилах СРО представляется эффективным и значимым.

--------------------------------

<1> См., напр.: Кайль А.Н., Батяев А.А. Указ. соч. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

<2> См.: Борисов А.Н. Комментарий к ФЗ "О саморегулируемых организациях" (постатейный). Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

<3> См.: Грачев Д.О. Правила саморегулируемых организаций. С. 18.

<4> Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. О кодификации и кодексах // Журнал российского права. 2003. N 3. С. 53.

Как в ФЗ "О саморегулируемых организациях", так и в ряде других отраслевых федеральных законах четко не обозначается соотношение понятий "правила" и "стандарты". Исключение составляет Градостроительный кодекс РФ, в ст. 55.5 которого закрепляется следующее:

1) стандарты саморегулируемых организаций - документ, устанавливающий в соответствии с законодательством РФ о техническом регулировании правила выполнения работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, требования к результатам указанных работ, системе контроля за выполнением указанных работ. При этом в Градостроительном кодексе РФ закреплен запрет на включение в стандарты саморегулируемой организации указания на товарные знаки, знаки обслуживания, фирменные наименования, патенты, полезные модели, промышленные образцы, наименования мест происхождения товаров или наименования производителей, требования к товарам, их производителям, к информации, работам, услугам в отношении производимых, выполняемых, оказываемых членами саморегулируемой организации соответственно товаров, работ, услуг и (или) используемых членами саморегулируемой организации строительных материалов, если такие требования влекут за собой недопущение, ограничение или устранение конкуренции;

2) правила саморегулирования - документ, устанавливающий требования к предпринимательской деятельности членов саморегулируемых организаций, за исключением требований, установленных законодательством РФ о техническом регулировании. Правилами саморегулирования могут устанавливаться:

- условия, подлежащие включению в договор подряда и обеспечивающие защиту интересов заказчиков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства;

- требования к исполнителям работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, относительно предупреждения и разрешения конфликтных ситуаций с заказчиками этих работ, пользователями результатами этих работ;

- требования о страховании членами саморегулируемой организации гражданской ответственности, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, условия такого страхования;

- требования о страховании иных связанных с выполнением строительно-монтажных работ рисков, о страховании работников индивидуального предпринимателя, работников юридического лица от несчастных случаев и болезней, условия такого страхования;

- требование о наличии сертификатов соответствия работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, сертификатов системы управления качеством таких работ, выданных при осуществлении добровольного подтверждения соответствия в определенной системе добровольной сертификации;

- требования к содержанию рекламы, распространяемой исполнителями работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства.

В юридической литературе предлагается определить правила предпринимательской или профессиональной деятельности как понятие более широкое, общее понятие, охватывающее собой любые требования, устанавливаемые саморегулируемой организацией для своих членов, касающиеся вопросов осуществления регулируемой деятельности (включая вопросы морально-этического содержания), в то время как понятие "стандарт" рассматривать весьма формализовано, в том числе в вопросах принятия, и применять его в конкретных областях предпринимательской (профессиональной) деятельности <1>.

--------------------------------

<1> См.: Басова А.В. Правила и стандарты саморегулируемых организаций как источники предпринимательского права // Юридический мир. 2008. N 4. С. 60.

Согласно п. 3 ст. 4 ФЗ "О саморегулируемых организациях" стандарты и правила саморегулируемых организаций должны соответствовать федеральным законам и принятым в соответствии с ними иным нормативным правовым актам. Именно поэтому многие ученые убеждены, что сами требования и стандарты профессиональной и предпринимательской деятельности саморегулируемых организаций представляют собой определенный вид государственного контроля, одну из форм государственного регулирования различных видов экономической деятельности хозяйствующих субъектов <1>. В ряде случаев законодателем устанавливается необходимость следовать федеральным правилам и стандартам в той или иной области предпринимательства, в том числе путем формирования правил и стандартов самой саморегулируемой организацией. Например, согласно ч. 7 ст. 20 ФЗ "Об оценочной деятельности" стандарты и правила оценочной деятельности разрабатываются и утверждаются саморегулируемой организацией оценщиков и не могут противоречить федеральным стандартам оценки. Тем самым определена иерархия стандартов оценочной деятельности, которая, впрочем, с очевидностью следует из того, что федеральные стандарты оценки являются нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти, а стандарты и правила оценочной деятельности представляют собой корпоративные правовые акты.

--------------------------------

<1> См., напр.: Кайль А.Н., Батяев А.А. Указ. соч. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

Другим примером установления федеральных стандартов в предпринимательской деятельности является норма п. 4 ст. 29 ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)", согласно которой регулирующий орган (Министерство экономического развития РФ) утверждает федеральные стандарты профессиональной деятельности арбитражных управляющих, сами же федеральные стандарты профессиональной деятельности разрабатываются национальным объединением саморегулируемых организаций арбитражных управляющих в части порядка ведения и содержания реестра требований кредиторов; подготовки, организации и проведения собраний кредиторов и комитетов кредиторов; анализа финансового состояния должника; подготовки отчетов арбитражного управляющего; проведения стажировки в качестве помощника арбитражного управляющего; проведения проверки саморегулируемой организацией деятельности своих членов - арбитражных управляющих (п. 11 ст. 26.1 ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)"). Что же касается других требований, связанных, например, с деятельностью саморегулируемой организации арбитражных управляющих, законодателем не предусмотрена возможность включения их в федеральные правила и стандарты. Согласно письму Министерства экономического развития РФ от 11.06.2010 N Д06-1817 разработанные Национальным объединением саморегулируемых организаций арбитражных управляющих "Требования к аккредитации саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих страховых организаций, осуществляющих страхование ответственности арбитражных управляющих", "Требования саморегулируемой организации арбитражных управляющих к арбитражному управляющему по исполнению им обязанности заключить договор обязательного страхования ответственности", "Правила проведения конкурса по отбору управляющей компании для заключения договора доверительного управления средствами компенсационного фонда саморегулируемой организации арбитражных управляющих" по существу содержат требования к страховым организациям в целях их аккредитации саморегулируемыми организациями, а также требования к существенным условиям договора страхования ответственности арбитражного управляющего, а представленные правила определяют порядок проведения конкурса по отбору управляющей компании, обязательный для исполнения саморегулируемыми организациями, и не содержат каких-либо требований к профессиональной деятельности арбитражных управляющих <1>. В этой связи указанные Требования и Правила не могут быть отнесены к федеральным стандартам профессиональной деятельности арбитражных управляющих, поэтому у Минэкономразвития России отсутствуют полномочия на их утверждение в качестве федеральных стандартов. Однако это вовсе не препятствует предусмотреть данные Требования непосредственно в правилах и стандартах, разрабатываемых самой саморегулируемой организацией арбитражных управляющих.

--------------------------------

<1> Документ опубликован не был. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

На практике применение норм действующих законов в сфере определения структуры стандартов и правил вызывает неоднозначное толкование, что приводит к включению в их содержание различных вопросов, в том числе не относящихся к условиям предпринимательской деятельности членов СРО. Отсюда необходимость четкого закрепления на уровне закона единых требований, типовых стандартов и правил предпринимательской деятельности. "Рынку необходимо организующее начало... Как ни парадоксально, но такой ограничивающий документ помог бы развитию саморегулирования в сфере ЖКХ" <1>. Именно по такому пути - установления в законе минимальных требований к осуществлению предпринимательской деятельности - законодатель пошел в градостроительной сфере. Так, ФЗ от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" устанавливает минимально необходимые требования к зданиям и сооружениям (в том числе к входящим в их состав сетям инженерно-технического обеспечения и системам инженерно-технического обеспечения), а также к связанным со зданиями и с сооружениями процессам проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса), в том числе требования: механической безопасности; пожарной безопасности; безопасности при опасных природных процессах и явлениях и (или) техногенных воздействиях; безопасных для здоровья человека условий проживания и пребывания в зданиях и сооружениях; безопасности для пользователей зданиями и сооружениями; доступности зданий и сооружений для инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения; энергетической эффективности зданий и сооружений; безопасного уровня воздействия зданий и сооружений на окружающую среду (п. 6 ст. 3) <2>. Таким образом, законодателем путем установления требования о соблюдении федеральных стандартов и правил, которые закрепляются как на уровне закона, так и в нормативных актах федеральных органов исполнительной власти, заложен принцип установления минимальных требований к содержанию и качеству предоставляемых членами соответствующих саморегулируемых организаций тех видов работ и услуг, в которых имеется большая вероятность причинения вреда в результате непрофессиональной деятельности.

--------------------------------

<1> См.: Интервью с А. Пуховой. Острейшая проблема сегодня - энергоэффективность. // Жилищное право. 2010. N 6. С. 12.

<2> СЗ РФ. 2010. N 1. Ст. 5.

При этом необходимо напомнить, и ранее мы отмечали это в работе, что в случае установления в стандартах и правилах саморегулируемых организаций только требований закона, вряд ли можно будет говорить о саморегулировании, поскольку оно должно рассматриваться как установление и выполнение лицами требований, правил, стандартов, которые исходят не от государства, а от самих этих лиц. Отсюда, на наш взгляд, формулировка ФЗ "О саморегулируемых организациях" в части закрепления правила об установлении в правилах и стандартах как права саморегулируемой организации предусматривать дополнительные требования к предпринимательской или профессиональной деятельности определенного вида (п. 3 ст. 4) требует изменения: речь должна идти не о праве, а об обязанности предъявлять дополнительные требования к осуществлению предпринимательской деятельности в соответствующих правилах и стандартах. Отметим, что в проекте Федерального закона "О саморегулируемых организациях" (проект ФЗ N 348631-3) рассматриваемая норма изначально была представлена в редакции, согласно которой "правила и стандарты саморегулируемых организаций должны устанавливать дополнительные требования к деятельности своих участников по сравнению с требованиями, установленными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации".

Важно также отметить, что саморегулируемая организация помимо разработки правил и стандартов предпринимательской деятельности обязана также утвердить условия вступления в члены СРО, документ, устанавливающий систему мер дисциплинарного воздействия за несоблюдением членами СРО правил и стандартов, правила контроля за деятельностью своих членов, требования к выдаче свидетельств о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства (для СРО в градостроительной сфере), требования к выдаче свидетельств о допуске к осуществлению определенных видов деятельности в сфере теплоснабжения (для СРО в сфере теплоснабжения), Кодекс (правила) профессиональной этики (например, для СРО аудиторов и оценщиков) (перечень не является исчерпывающим, в специальных законах могут устанавливаться требования о разработке иных внутренних документов СРО). Все эти разрабатываемые СРО документы мы относим к числу корпоративных актов, включаемых в систему актов саморегулирования <1>.

--------------------------------

<1> Применительно к содержанию внутренних документов СРО кредитных потребительских кооперативов выработаны рекомендации относительно включения необходимых сведений (см.: информационное письмо ФСФР России от 24.04.2012 N 12-ДП-13/18057 "О внутренних нормативных документах саморегулируемых организаций кредитных потребительских кооперативов" // Документ опубликован не был. Доступ из СПС "КонсультантПлюс").

Итак, государство в ряде случаев устанавливает общие положения относительно условий осуществления предпринимательской и профессиональной деятельности и одновременно признает правовые последствия за волеизъявлениями субъектов предпринимательства (путем введения ими дополнительных требований к предпринимательской или профессиональной деятельности). При этом представляется необходимым сочетание централизованного императивного правового регулирования и саморегулирования таким образом, чтобы законодательство, устанавливающее основные начала нормативного воздействия, соотношение императивных и диспозитивных средств и способов, позволяло бы саморегулируемым организациям решать конкретные проблемы по своему усмотрению в установленных законом пределах.

Глава 2. НАУЧНО-ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ И ЭЛЕМЕНТЫ КОНЦЕПЦИИ

Дата добавления: 2015-04-25